王 雨，魏邦記

(1．遼寧省葫蘆島市烏金塘水庫管理局，遼寧 葫蘆島 125000；2.黑龍江省水利工程技術(shù)中心，黑龍江 哈爾濱 150040)

水利投融資機(jī)制改革研究

王 雨1，魏邦記2

(1．遼寧省葫蘆島市烏金塘水庫管理局，遼寧 葫蘆島 125000；2.黑龍江省水利工程技術(shù)中心，黑龍江 哈爾濱 150040)

在水利建設(shè)中，政府現(xiàn)階段公共財(cái)政投入能力不足的情況下，探索建立新的水利投融資機(jī)制，吸引社會(huì)資本投入水利建設(shè)，引導(dǎo)受益群眾參與小型水利建設(shè)，從而建立起多元化投入機(jī)制，加快水利改革發(fā)展。

水利投資；機(jī)制改革；社會(huì)資本

為加快水利建設(shè)步伐，破解投資需求大、投入能力低的問題，需要認(rèn)真研究新形勢(shì)下水利投資體制，充分發(fā)揮社會(huì)資金在推進(jìn)水利建設(shè)中的作用，讓政府與市場(chǎng)共同發(fā)力，保障水利建設(shè)。

1 水利投融資改革的基本思路

水利具有一定的公共屬性，是重要的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,加快水利建設(shè),投資來源應(yīng)以公共財(cái)政投資為主體。在公共財(cái)政投資能力有限的情況下，對(duì)于有資源、可開展經(jīng)營性收入的項(xiàng)目，可以吸引企業(yè)和社會(huì)投資。逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的國家統(tǒng)包的做法，出臺(tái)投資政策，開辟融資渠道，建立多元化水利投資體制。實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展和利用，增強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)能力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(1)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，群眾參與。對(duì)于具有城市供水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等資源條件，有經(jīng)營性收入的項(xiàng)目，可以探索PPP(公共私營合作)等新型融資模式，引導(dǎo)企業(yè)投資，減少地方政府配套資金壓力，變政府分年度投資為企業(yè)一次性集中投入，緩解政府財(cái)政壓力，發(fā)揮資金整體效益，盡快實(shí)現(xiàn)整體功能。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體參與農(nóng)田水利建設(shè)。

(2)因地制宜，分類指導(dǎo)。采取分類處理、區(qū)別對(duì)待的方法，區(qū)分工程規(guī)模、新建與續(xù)建、具有公益性和經(jīng)營性的不同類型，探索政府主導(dǎo)、市場(chǎng)補(bǔ)充、群眾參與的多元化水利投資模式。

(3)試點(diǎn)先行，穩(wěn)步推進(jìn)。確定投資改革試點(diǎn)，進(jìn)行跟蹤研究。對(duì)改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)研究、及時(shí)處理，對(duì)改革中發(fā)現(xiàn)的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，及時(shí)宣傳、及時(shí)推廣。通過改革試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)水利投融資改革工作。

2 培育水利工程多元化投資主體

2.1 嘗試多種融資模式

創(chuàng)新水利投融資機(jī)制、為社會(huì)有效投資拓展更大空間，有條件的水利項(xiàng)目向社會(huì)投資特別是民間資本敞開大門。對(duì)于有資源條件、具備經(jīng)營性收益(如土地、旅游、水塘、發(fā)電、產(chǎn)品收益、多種經(jīng)營等)的灌區(qū)，應(yīng)創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，引導(dǎo)金融資源支持水利建設(shè)?？梢蕴剿鱌PP(公共私營合作)等新型項(xiàng)目融資模式，通過有能力的水利項(xiàng)目建設(shè)方作為貸款主體，引導(dǎo)更多信貸資源支持水利建設(shè)。合理開發(fā)水利各種資源，組建股份制水利企業(yè)，鼓勵(lì)各類企業(yè)投資興建灌區(qū)項(xiàng)目。從而減少地方政府在水利投資上的壓力，變政府分年度投資為企業(yè)一次性集中投入，緩解政府財(cái)政壓力，發(fā)揮資金整體效益，盡快實(shí)現(xiàn)水利工程整體功能。

2.2 采取群眾投資，政府補(bǔ)助的辦法

堅(jiān)持政府引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資的積極性，引進(jìn)企業(yè)、種糧大戶、村集體、能人等民間資金參與水利建設(shè)。完善和規(guī)范“一事一議”農(nóng)民籌資籌勞管理，引導(dǎo)受益區(qū)農(nóng)民投工投勞水利工程。工程建設(shè)和維護(hù)實(shí)行民辦公助，政府采取先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式進(jìn)行資助，實(shí)現(xiàn)“民辦、國助、民用”。同時(shí)，建立合理的水價(jià)形成機(jī)制和水費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)水利的自我“造血”功能，實(shí)現(xiàn)工程的可持續(xù)發(fā)展。一是探索先建機(jī)制、后建工程的辦法，可將田間工程和小型農(nóng)田水利工程以承包、拍賣、租賃等多種形式轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶手中，或讓農(nóng)戶以投勞折資的形式，加大對(duì)農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入力度。二是地方政府可以采取優(yōu)惠政策，水價(jià)應(yīng)為成本加微利收費(fèi)和實(shí)行基準(zhǔn)水價(jià)加浮動(dòng)水價(jià)的政策。三是考慮到農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，如果水價(jià)無法達(dá)到成本，政府可以從財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼主體為管理工程的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。受益主體能夠自主建設(shè)的小型農(nóng)田水利工程，鼓勵(lì)受益主體自主建設(shè)，政府在安排支農(nóng)涉水項(xiàng)目時(shí)給予一定補(bǔ)助。農(nóng)民自建、自管的小型農(nóng)田水利工程，管護(hù)經(jīng)費(fèi)由工程使用權(quán)者負(fù)責(zé)籌集，政府可以給予補(bǔ)助。

2.3 創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)

改善和優(yōu)化對(duì)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)環(huán)境，創(chuàng)新水利金融產(chǎn)品，降低貸款門檻和政策約束，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)開展水利金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新的活力。

2.4 利用抵押貸款支持水利工程建設(shè)

盤活資產(chǎn)，采取抵押方式破解農(nóng)田水利貸款難的問題。通過建立水利工程資產(chǎn)評(píng)估體系，出臺(tái)評(píng)估辦法，嘗試用農(nóng)田水利設(shè)施向銀行抵押貸款融資，進(jìn)一步拓寬水利資產(chǎn)的抵(質(zhì))押物范圍。允許以水利資產(chǎn)等作為抵押擔(dān)保物，探索水費(fèi)收入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出收益相關(guān)的權(quán)利作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的可行性。允許水利建設(shè)貸款以水利工程自身收益和其他經(jīng)營性收入作為還款來源，引導(dǎo)縣域法人金融機(jī)構(gòu)將更多資金用于水利工程建設(shè)。

3 明確政策鼓勵(lì)和權(quán)益保障

3.1 深化水利工程管理體制改革

(1)探索財(cái)政資金購買水利公共服務(wù)，推行大中型水利工程實(shí)行物業(yè)化、社會(huì)化管理。深化水管體制改革，完善管理方式，探索現(xiàn)有水利工程管理實(shí)施物業(yè)化，有條件的最終實(shí)行群管或者社會(huì)化管理。新建水利工程要先建機(jī)制,后建工程，應(yīng)積極探索先通過市場(chǎng)方式成立基層用水者合作組織，選舉產(chǎn)生灌區(qū)用水者代表大會(huì)，界定產(chǎn)權(quán)，明確權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，建立資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和民主決策機(jī)構(gòu)，然后向社會(huì)公開選擇建設(shè)單位、運(yùn)營單位、維修養(yǎng)護(hù)單位，制定運(yùn)營服務(wù)和養(yǎng)護(hù)方案，購買公共服務(wù)，實(shí)行物業(yè)化管理[1]。

(2)加快小型水利工程管理體制改革。根據(jù)《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》，通過改革界定所有權(quán)，明晰管理權(quán)，明確使用權(quán)，搞活經(jīng)驗(yàn)權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體及其相關(guān)責(zé)任。對(duì)以農(nóng)民直接受益的小型農(nóng)田水利工程，推廣“先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的建設(shè)和管理模式。鼓勵(lì)通過競(jìng)標(biāo)拍賣、租賃、股份合作或委托經(jīng)營等方式，推進(jìn)小型水利工程設(shè)施商品化，明確水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)。對(duì)引入民間投資的新建小型工程，按照“誰投資、誰所有、誰管理”的原則，明確工程產(chǎn)權(quán)，管理建設(shè)和管護(hù)責(zé)任[2]。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)專業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)民用水合作組織、種養(yǎng)殖大戶等為小型水利工程建設(shè)主體和管理主體。

3.2 保障社會(huì)資本合理收益

社會(huì)資本投資建設(shè)或管理的水利工程項(xiàng)目，應(yīng)與國有投資項(xiàng)目享有同等政策和待遇，并可以依法獲取水費(fèi)收入等經(jīng)營收益。對(duì)承擔(dān)公益性任務(wù)的項(xiàng)目，政府可根據(jù)水利工程項(xiàng)目具體情況對(duì)水利建設(shè)投資、維修、養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)等給予適當(dāng)補(bǔ)助。社會(huì)資本投資建設(shè)或運(yùn)營的水利工程，可依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、繼承、抵押其相關(guān)權(quán)益。對(duì)于國家征用、征收或占用的水利工程，要按照國家有關(guān)規(guī)定給予賠償或者補(bǔ)償。

3.3 進(jìn)行水權(quán)制度改革

加快建立和完善水權(quán)制度，培育水權(quán)交易市場(chǎng)，積極探索多種形式的水權(quán)交易方式。穩(wěn)步開展水權(quán)初步分配、水資源使用權(quán)確權(quán)登記，逐步建立省、市、縣層面的水權(quán)交易平臺(tái)，建立完善歸屬清晰、監(jiān)管有效、權(quán)責(zé)明確的水權(quán)制度。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過參與水利工程建設(shè)等方式優(yōu)先獲得水資源的使用權(quán)。依法取得取水權(quán)的單位或個(gè)人通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，可在取水許可有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源。在保障灌溉面積、灌溉保證率和農(nóng)民利益的前提下，建立健全工農(nóng)業(yè)用水水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制。

3.4 完善價(jià)格形成機(jī)制

探索主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，對(duì)社會(huì)資本投資參與的水利工程供水、發(fā)電等產(chǎn)品價(jià)格，可以實(shí)行供用水雙方協(xié)商定價(jià)，即由項(xiàng)目投資經(jīng)營主體與用戶協(xié)商定價(jià)。需要由政府定價(jià)的，價(jià)格既要考慮用戶承受能力等因素，又要考慮社會(huì)資本的合理回報(bào)和收益等因素。價(jià)格調(diào)整欠佳的，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況對(duì)運(yùn)營單位進(jìn)行合理補(bǔ)償。要完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，對(duì)糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物實(shí)行分類定水價(jià)，并適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)用水的價(jià)格，盡量接近成本水平。要綜合采取培育用水合作組織、推廣節(jié)水灌溉技術(shù)、調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)末級(jí)渠系改造等措施，建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度和節(jié)水用水激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)提升水價(jià)但不增負(fù)擔(dān)、減少用水但增加效益，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與和支持水價(jià)改革的積極性[3]。要協(xié)調(diào)推動(dòng)水利工程中非農(nóng)業(yè)供水價(jià)格調(diào)整，推進(jìn)供用水雙方協(xié)商確定供水價(jià)格，讓水價(jià)更好地反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)補(bǔ)償效益。

4 加強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)水利投融資工作的指導(dǎo)

(1)對(duì)于具備條件的水利工程要進(jìn)一步“包裝”，精準(zhǔn)測(cè)算，細(xì)化投融資改革內(nèi)容；對(duì)不具備條件的水利工程要加快管理體制改革，建立良性運(yùn)行機(jī)制。

(2)縣級(jí)以上水行政主管部門要及時(shí)公布政府已批準(zhǔn)的農(nóng)田水利規(guī)劃及年度項(xiàng)目計(jì)劃，建立灌區(qū)融資項(xiàng)目庫，及時(shí)發(fā)布項(xiàng)目融資計(jì)劃，為民間資本投資主體提供農(nóng)田水利建設(shè)管理信息。

(3)對(duì)吸引民間資本進(jìn)入的項(xiàng)目，各級(jí)政府要發(fā)揮監(jiān)督和監(jiān)管職能，讓市場(chǎng)公開、公平、公正。

(4)各地要通過多種渠道向社會(huì)做好水利投融資體制改革的宣傳工作，以增強(qiáng)各行業(yè)對(duì)水利融資的積極性。各相關(guān)部門也要做好相應(yīng)的培訓(xùn)工作。

[1] 王鐵. 農(nóng)村水利體制機(jī)制改革構(gòu)想[J]. 黑龍江水利科技, 2016(4):1-4.

[2] 龐輝, 周密, 黃利. 財(cái)政支持小型農(nóng)田水利建設(shè)的中外比較與分析[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì), 2014(3):47-49.

[3] 陳雷. 積極踐行新時(shí)期治水思路奮力開創(chuàng)節(jié)水治水管水興水新局面[J]. 水利建設(shè)與管理, 2015, 35(1):1-8.

Research on the reform of water conservancy investment and financing mechanism

WANG Yu1, WEI Bangji2

(1.WuJingtangReservoirAdministrationBureauofHuludao,Huludao125000,China; 2.HeilongjiangWaterConservancyEngineeringandTechnologyCenter,Harbin150040,China)

On the condition that the government's public finance investment ability is insufficient in the construction of water conservancy. The government should explore to establish the new water investment and financing mechanism to attract social capital in the construction of water conservancy, and guide the beneficiaries to participate in the construction of small water conservancy, which establish a diversified investment mechanism to speed up water reform and development.

water investment; mechanism reform; social capital

王 雨(1977-)，男，遼寧葫蘆島人，助理工程師，主要從事水庫管理方面的工作。E-mail:369674296@qq.com。

F426.9

A

2096-0506(2017)01-0040-03