計鴻博

(桓仁縣水務(wù)局，遼寧 桓仁 117200)

新公共服務(wù)理論視角下的農(nóng)村小型水利工程建后管理研究

計鴻博

(桓仁縣水務(wù)局，遼寧 桓仁 117200)

小型水利工程是農(nóng)村地區(qū)最重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，對保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)村居民生活水平具有重要作用。文章以遼寧省本溪市為例，從公共服務(wù)的視角對當?shù)剞r(nóng)村小型水利工程的建后管理存在的問題進行了分析，并探討了相應(yīng)的應(yīng)對措施。結(jié)論對改善我國農(nóng)村小型水利工程重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)狀具有重要的借鑒價值。

本溪市；小型水利工程；公共服務(wù)

我國不僅是人口大國也是農(nóng)業(yè)大國，在全國13.5億人口中，有近6.7億人生活在農(nóng)村。當前，水資源問題仍是制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要瓶頸，以農(nóng)田灌溉為例，全國農(nóng)田的有效灌溉面積僅占全部耕地面積的一半左右。農(nóng)村小型水利工程是農(nóng)村地區(qū)必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品，在保障糧食生產(chǎn)、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境方面具有不可替代的重要作用[1]。然而，受長期以來的重建設(shè)、輕管理思想的影響，上述水利工程的后期管理存在諸多問題，并直接影響到工程效益的發(fā)揮。為實現(xiàn)工程效益的最大化，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收，文章以遼寧省本溪市為例，對當前農(nóng)村小型水利工程的建后管理問題進行研究，并提出相應(yīng)的對策和建議。

1 研究視角的界定

雖然“公共服務(wù)”是一個被廣泛應(yīng)用的概念，但是如何對這一概念進行準確界定學(xué)術(shù)界仍存在一定的爭議。在本次研究中，我們借鑒的是華東政法大學(xué)胡志平博士對公共服務(wù)內(nèi)涵的認識，綜合經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)和政治學(xué)三個不同學(xué)科的視角，認為公共服務(wù)是政府為實現(xiàn)政府責任和公

民權(quán)利而向社會提供的公共產(chǎn)品或公共需求服務(wù)[2]。

本文的研究視角是農(nóng)村地區(qū)，因此我們認為農(nóng)村公共服務(wù)就是在農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)。農(nóng)村水利是指旨在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生活條件的水利措施，包括農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水三個主要方面。受到工程規(guī)模的限制，農(nóng)村小型水利工程具有極強的區(qū)域性特點，只能對一縣、一鄉(xiāng)甚至一村產(chǎn)生效益。依據(jù)胡志平博士對農(nóng)村公共服務(wù)的分類，如果以服務(wù)功能劃分，農(nóng)村小型水利工程屬于生產(chǎn)型公共服務(wù)；如果以存在的形式劃分，農(nóng)村小型水利工程則屬于“看得見”的公共服務(wù)[3]。

隨著社會的發(fā)展和公共服務(wù)理論研究的深入，新公共服務(wù)理論逐步被學(xué)術(shù)界認可和接受。該理論主要圍繞政府、公民和服務(wù)三者的關(guān)系展開，主張積極實現(xiàn)政府與公民的合作，提高政府治理能力，實現(xiàn)社會的良性運作?；谛鹿卜?wù)理論，僅依靠政府的力量是無法實現(xiàn)對農(nóng)村小型水利工程的有效管理的，只有基于農(nóng)民、社會機構(gòu)和政府的三方合作，才能有效提高我國農(nóng)村小型水利工程的管理效率[4]。

2 本溪市農(nóng)村小型水利工程的現(xiàn)狀與管理問題

2.1 農(nóng)村小型水利工程現(xiàn)狀

根據(jù)本溪市的水利工程普查結(jié)果，目前本溪市擁有水庫、泵站、壩塘4653處，小水渠1453 km，擁有蓄引提水總量約2.83億m3。本溪市農(nóng)村小型水利工程的完好率較低，特別是東部山區(qū)的完好率更低。本溪市人均有效灌溉面積0.161 hm2，畝均蓄水容積約55.43 m3，渠系水的利用系數(shù)以及灌溉水的利用系數(shù)處于0.4～0.5之間，均處于一個較低水平。本溪市的24座中小型水庫基本能夠正常蓄水。2807處壩塘總蓄水能力約4030萬m3，由于長期未能得到有效治理，工程完好率為40%。泵站的設(shè)計引水能力為1098萬m3，實際引水能力僅有400多萬m3，工程完好率僅有30%。

2.2 農(nóng)村小型水利工程建后管理存在的問題

2.2.1 工程年久失修，效益嚴重衰減

根據(jù)對本溪市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際調(diào)查，許多小水渠、小壩塘等小型水利工程存在不同程度的老化和損毀。雖然本溪市和各縣水務(wù)局會對這些工程進行定期檢查，但是卻沒有對運行一定年限的工程進行整修，導(dǎo)致部分工程不能發(fā)揮正常功能。如不能有效解決工程的后期管理問題，勢必會使這些水利工程陷入惡性循環(huán)的怪圈，甚至危及當?shù)鼐用竦纳敭a(chǎn)安全。

2.2.2 管理資金不足

本溪市大部分屬于山地丘陵地區(qū)，地形復(fù)雜，水利工程建設(shè)、管理的成本較高。由于資金缺乏，建后工程無法進行有效的檢查和維護，部分受損嚴重的工程只能棄之不理，進一步加大了管理難度。此外，國家劃撥的小型水利工程專項資金只能惠及部分村鎮(zhèn)，大部分村鎮(zhèn)的小型水利工程仍面臨后期管理資金上的嚴重短缺。

2.2.3 產(chǎn)權(quán)改革嚴重滯后，管理責任難以有效落實

本溪市各縣按照國家的政策導(dǎo)向，積極推進農(nóng)村小型水利工程的產(chǎn)權(quán)改革。由于缺乏實踐經(jīng)驗引導(dǎo)，部分地區(qū)經(jīng)過產(chǎn)權(quán)改革調(diào)動了農(nóng)民參與小型水利工程后期管理的積極性，但是受程序不公開、價格不合理等因素的影響，改革進程依然困難重重。此外，隨著農(nóng)村勞動力流動性的增大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)逐步失去對農(nóng)民的束縛作用，即使政府積極實行產(chǎn)權(quán)改革，也無法解決成本與收益之間的矛盾，產(chǎn)權(quán)管理難以真正落實[5]。

2.2.4 管理制度不健全

針對農(nóng)村小型水利工程的建后管理，本溪市只對部分地區(qū)進行了改革，而沒有改革的地區(qū)一般仍由村組集體負責。由于管理主體的缺位，這些水利工程往往沒有專人負責管理和維護，自然與人為損壞情況比較普遍。尤其是在農(nóng)村稅費改革之后，農(nóng)民對小型水利工程普遍采取使用但不維護的態(tài)度，所有這些現(xiàn)象均表明必須建立一套健全的管理制度。

2.2.5 農(nóng)民參與管理的積極性不高

在新公共管理理論下，小型水利工程的建后管理不僅是政府責任，也離不開當?shù)剞r(nóng)民的參與和配合。當前，農(nóng)民對小型水利工程的重要作用認識不足，大多只關(guān)注眼前利益，而不能從長遠利益的角度考慮問題，導(dǎo)致在水利工程建后管理領(lǐng)域糾紛頻發(fā)。由于缺乏農(nóng)民這一水利工程受益主體的主動配合，很多工程的建后管理問題一直得不到有效解決。

3 加強小型水利工程建后管理的對策與建議

3.1 完善小型水利工程的產(chǎn)權(quán)改革

本溪市及轄區(qū)內(nèi)的各級政府應(yīng)該在既有改革的基礎(chǔ)上，進一步落實中央精神，完善產(chǎn)權(quán)改革。改革的目的是明晰小型水利工程的產(chǎn)權(quán)，促進政府與農(nóng)民之間的合作。針對本溪市農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)狀，政府不僅要在改革中保障經(jīng)營者的權(quán)責統(tǒng)一，還要做好以下幾個方面的工作。

要建立完整的產(chǎn)權(quán)改革方案。本溪市各縣級政府要依據(jù)產(chǎn)權(quán)改革進度要求，收集和完善小型水利工程的普查、建設(shè)、權(quán)屬證明、確權(quán)申請等各種相關(guān)資料，為產(chǎn)權(quán)改革提供有力的證據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。

在產(chǎn)權(quán)改革中要秉承權(quán)責一致的原則。也就是誰投資、誰所有；誰所有、誰管理的原則[6]。這樣既可以鼓勵社會資金參與農(nóng)村小型水利工程建設(shè)，還有助于避免建成后無人維護管理的尷尬局面，同時也能在一定程度上減輕政府在建后管理方面的資金負擔。

在農(nóng)村小型水利工程確權(quán)結(jié)束后，地方政府要加快進行權(quán)屬登記和頒證工作。

3.2 加強資金管理

本溪市各級政府要貫徹中央政策，結(jié)合本地實際，加強資金整合力度。按照政府統(tǒng)籌、渠道不亂、整合使用的原則實行水利資金的統(tǒng)一管理。縣級政府要集中資金推進轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村小型水利工程修復(fù)與管理項目，通過資金整合方式推進資金統(tǒng)一審批，提高審批效率和資金的使用效率[7]。

要建立農(nóng)村小型水利工程管理專項資金。在中央和遼寧省財政逐步加大農(nóng)村小型水利工程管理補助資金的政策背景下，市縣兩級政府要結(jié)合本地實際，將小型水利工程管理資金納入本級財政預(yù)算，保障管理資金投入。具體而言，一是設(shè)立應(yīng)急資金，為汛期或突發(fā)狀況下的應(yīng)急管理做好準備；二是設(shè)立專項資金，保障資金的?？顚Ｓ?，避免管理資金斷裂。

要規(guī)范資金管理。農(nóng)村小型水利工程的管理資金必須按程序發(fā)放，同時加大資金使用的監(jiān)管力度，防止資金挪用或違規(guī)操作，規(guī)范資金的使用和管理。

要積極推進PPP融資模式。目前，本溪市的農(nóng)村小型水利工程資金來源單一，沒有形成多元化的投融資體制，而公共服務(wù)產(chǎn)品屬性也決定了小型水利工程缺乏競爭性，極易導(dǎo)致政府的沉重財政負擔。因此，本溪市應(yīng)該在該領(lǐng)域積極引入PPP融資模式，實行以公共財政資金為杠桿，吸引社會資金投資管理。

3.3 完善管護配套設(shè)施

針對本溪市農(nóng)村小型水利工程領(lǐng)域重建設(shè)、輕管護的實際情況，政府應(yīng)該提高對水利工程后期管理的重視程度。首先，對年久失修的小型水利工程，政府應(yīng)該組織人員成立專項小組，制定詳細的維修管護實施計劃[8]。對已經(jīng)改造好的水利工程，政府應(yīng)當派遣專業(yè)水利人員進行定期檢查和維護，避免反復(fù)維修、反復(fù)損壞的局面。此外，對轄區(qū)內(nèi)在建或能夠正常運行的小型水利工程，要積極實施建設(shè)與管護相互配套。縣級政府要對轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民需求、村莊分布、在建和建成的小型水利工程情況進行詳細統(tǒng)計，并作出后期管理的規(guī)劃和安排。為提高后期管理的有效性，政府要在管理計劃制定過程中充分聽取水利專家、基層干部和群眾代表的意見和建議，實現(xiàn)小型水利工程建后管理的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4 構(gòu)建科學(xué)、高效的基層水利服務(wù)機構(gòu)

要建立健全基層水利服務(wù)機構(gòu)的管理制度?！盁o規(guī)矩不成方圓”，科學(xué)、完善的管理制度可以有效提升基層水利服務(wù)機構(gòu)的工作效率。因此，本溪市可以從人事制度、工作制度以及考核評價制度三方面進行管理制度的構(gòu)建與完善。要實現(xiàn)崗位設(shè)置的科學(xué)化，技術(shù)人員的比例不低于80%，依照公開招聘、競爭上崗、合理流動的原則進行人事管理；進一步完善工作制度，構(gòu)建完善的工作規(guī)范和相應(yīng)的激勵制度，提高工作人員的工作積極性；構(gòu)建完善的考核制度，工作人員的業(yè)績要與人員的聘用和職務(wù)晉升直接掛鉤。

要進一步強化用水協(xié)會的服務(wù)功能。用水協(xié)會一直是我國農(nóng)民參與水利管理的主要途徑。但是，管理與引導(dǎo)機制的缺乏導(dǎo)致本溪市農(nóng)民對用水協(xié)會的實際參與度并不高，因此當?shù)卣e極引導(dǎo)農(nóng)民參與協(xié)會管理。例如，要大力推廣用水協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)層的民主選舉工作，提高他們的信任度。

要鼓勵農(nóng)民自主經(jīng)營管理。農(nóng)民是農(nóng)村小型水利工程事業(yè)的主體，他們的支持和參與直接影響到水利事業(yè)的健康發(fā)展。因此，本溪市各級政府和用水協(xié)會要加大在農(nóng)村地區(qū)的水利知識、水利政策和水利技術(shù)的宣傳推廣力度，幫助農(nóng)民提高小型水利工程的管理能力，提高他們的自主經(jīng)營管理水平。

4 結(jié) 語

小型水利是農(nóng)村公共服務(wù)的重要內(nèi)容，對保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量具有重要作用。國家十分重視農(nóng)村水利建設(shè)，但是在建后管理方面卻相對滯后。加強農(nóng)村小型水利工程的建后管理，充分發(fā)揮其工程效益是十分緊迫的課題。雖然農(nóng)村小型水利工程建后管理任重道遠，但是在中央和各級地方政府的支持下，在當?shù)剞r(nóng)民群眾的普遍參與下，農(nóng)村小型水利工程的建后管理會日漸完善。

[1] 田君海.農(nóng)村小型水利工程建后管理對策分析[J].黑龍江水利科技,2014(11):271-272.

[2] 胡志平.從制度匹配檢視農(nóng)村公共服務(wù)均等化[J].社會科學(xué)研究,2013(1):15-22.

[3] 胡志平.公共服務(wù)均等化與國家治理轉(zhuǎn)型的“三維”匹配[J].探索,2016(3):118-123.

[4] 劉詩雄.泉州市農(nóng)村小型水利工程建后管護機制探討[J].中國水利,2015(6):38-39.

[5] 張朝輝.農(nóng)村小型水利工程管理現(xiàn)狀及對策[J].水利技術(shù)監(jiān)督,2015(6):18-19，24.

[6] 劉兆梅.淺談小型農(nóng)田水利工程建后管理對策研究[J].水利規(guī)劃與設(shè)計,2016(7):68-69，76.

[7] 邢偉濟,張瑞鋒.浙江省文成縣小型農(nóng)田水利工程建后管護的問題與思考[J].水利發(fā)展研究,2009(7):62-64.

[8] 趙向明.淺淡原州區(qū)農(nóng)村小型水利工程建設(shè)與運行管理[J].價值工程,2012(25):50-51.

Research on the management of rural small hydraulic project after the new public service theory

JI Hongbo

(WaterAffairsBureauofHuanrenCounty,Huanren117200,China)

Small hydraulic project is the most important public infrastructure in rural areas, and it plays an important role in ensuring agricultural production and improving the living standards of rural residents. Taking Benxi city in Liaoning Province as an example, this paper analyzed the problems existing in the construction of the local rural small hydraulic project from the perspective of public service, and discussed the corresponding countermeasures. The conclusion has important reference value for improving the current situation of the heavy construction and light management of small hydraulic project in rural areas of China.

Benxi city; small hydraulic project; public service

計鴻博(1981-)，女，遼寧建平人，工程師，主要從事水利工程設(shè)計與管理工作。E-mail:CZ100A@163.com。

D035；F323.213

A

2096-0506(2017)01-0047-04