高國力

《“十一五”規(guī)劃綱要》明確要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)；《“十二五”規(guī)劃綱要》再次建議，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；《“十三五”規(guī)劃綱要》又一次明確提出，將城市群作為我國推進新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。因此，圍繞城市群的形成、特性、認識誤區(qū)以及未來的發(fā)展思路，加強理論和政策研究對于引導(dǎo)我國城市群健康發(fā)展具有重要意義。

一、我國城市群的界定和劃分

很多教科書針對城市群的形成，在空間上做了很形象的關(guān)于演變的描述。從最早的城市群分散布局，到單個城市的輻射能力逐步擴大，再到城市和城市之間的經(jīng)濟聯(lián)系進一步密切，進而形成中心城市。一般城市群都具備一個或兩個中心城市，這是國際國內(nèi)城市群形成的一個共性規(guī)律。

但事實上，城市群并不是城市在一定空間范圍內(nèi)的簡單堆積或聚集，而是城市之間經(jīng)濟社會聯(lián)系達到較高水平后，形成的一個“1+1+1大于N”效應(yīng)的一種體系。城市群可以由一個或幾個規(guī)模不同、功能不同的特大城市共同組成，城市與城市之間以良好的自然環(huán)境和發(fā)達的交通、通信、網(wǎng)絡(luò)條件為依托，具有較緊密的經(jīng)濟社會聯(lián)系和較高的對外開放性。城市群是由眾多城市在特定區(qū)域范圍共同組成、具有緊密聯(lián)系的城市集合體，是城鎮(zhèn)化進程中形成的一種地域空間組織的高級形態(tài)，國際和國內(nèi)城市群均具有的高密度性、網(wǎng)絡(luò)性、樞紐性、共生性等共性特點。

高密度性：高密度性是指擁有優(yōu)質(zhì)的人力資本和物質(zhì)資本，單位面積集聚了眾多的人口和較高的經(jīng)濟產(chǎn)出，人口和經(jīng)濟規(guī)模在一個國家或區(qū)域中占有較高比重，具有巨大的綜合效益和市場潛力。

網(wǎng)絡(luò)性：網(wǎng)絡(luò)性是依托各種交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施作為物質(zhì)基礎(chǔ)，加上文化、傳統(tǒng)等非物質(zhì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，將功能節(jié)點（中心城市）以及節(jié)點間的人流、物流、資金流、信息流相互聯(lián)系起來。

樞紐性：樞紐性是參與和影響全球或區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化、政治等各種活動的重要力量，承擔(dān)著國家或區(qū)域?qū)?nèi)對外聯(lián)系的重要功能，具有較強的吸引力、輻射力和開放性。

共生性：共生性伴隨著城市人口的規(guī)模擴大、經(jīng)濟增長，必然帶來城市間空間結(jié)構(gòu)、功能分工、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、環(huán)境保護、公共服務(wù)、政府管理等一系列相互影響關(guān)系。城市間通過競爭與合作，形成共生多贏的發(fā)展格局。

二、我國城市群具備的基本特性

（一）數(shù)量較多、布局分散

世界其他國家由于人口較少或者國土面積較小，城市群的數(shù)量相對較少，在空間上也相對集中。而我國由于國土面積大、人口數(shù)量多，要綜合考慮各地區(qū)資源環(huán)境承載能力、人口分散居住傳統(tǒng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求、民族團結(jié)邊防穩(wěn)定等因素。因此，我國城市群的數(shù)量相對偏多，空間布局也相對分散。

（二）人口規(guī)模大、占地面積大

英國以倫敦為中心的中南部城市群，人口總量約為3650萬人，人口密度約為811人/平方公里；日本以東京為中心的太平洋沿岸城市群，人口總量約為7000萬人，人口密度約為2000人/平方公里。我國城市群與國外城市群對比，明顯呈現(xiàn)人口多、占地大、人口密度低、經(jīng)濟強度低的特點。例如長江中游城市群、成渝城市群、長三角城市群，人口規(guī)模大約在1-1.5億，占地面積均在20-30萬平方公里，人口規(guī)模和土地面積明顯偏大。

（三）規(guī)模不等、差距明顯

國外不同國家的城市群由于國情不同，在總量指標(biāo)和人均/地均指標(biāo)方面均存在明顯差距。北美五大湖城市群人均GDP約為6.72萬美元，地均GDP約為1370萬美元/平方公里；日本太平洋沿岸城市群人均GDP約為4.83萬美元，地均GDP約為9662萬美元/平方公里。從我國的情況來看，2014年，我國長三角城市群人均GDP約為1.37萬美元，地均GDP約為974萬美元/平方公里；長江中游城市群人均GDP約為7628美元，地均GDP約為292萬美元/平方公里，這兩個指標(biāo)長三角城市群分別是長江中游城市群的1.8倍和3.3倍。從中可以看出，我國不同城市群之間的差距非常明顯。

（四）范圍邊界相對明確、行政區(qū)劃色彩濃厚

國外城市群主要根據(jù)城市間聯(lián)系程度和相互需求形成城市密集區(qū)，特點是充分尊重城市的選擇和意愿，可以自由選擇進入或退出城市群。城市群內(nèi)的城市不受某一級行政區(qū)約束，完全可以跨州、跨省或者跨縣，城市群的范圍和邊界不斷調(diào)整。我國已經(jīng)發(fā)布的城市群規(guī)劃則對城市群的范圍和邊界作出了明確界定，以地級市、縣級市、市轄區(qū)作為基本單元，行政區(qū)劃色彩濃厚。

三、我國城市群認識存在的誤區(qū)

（一）將城市群簡單等同于區(qū)域

城市群和區(qū)域是不一樣的。區(qū)域具有明確的邊界和范圍，強調(diào)空間的連續(xù)性和行政區(qū)劃的完整性。而城市群雖然也有明確的邊界和范圍，但是更強調(diào)各個城市中心城區(qū)的發(fā)展及相互間的關(guān)聯(lián)，可以不受行政區(qū)劃的嚴格約束。區(qū)域范圍與相對應(yīng)城市群的范圍在空間上存在重疊，但不完全重疊，根據(jù)自然、經(jīng)濟、社會等因素的差別，區(qū)域范圍既可以大于城市群范圍，也可以小于城市群范圍。

城市群更強調(diào)區(qū)域空間范圍內(nèi)城市單元的功能結(jié)構(gòu)和作用，區(qū)域更強調(diào)區(qū)域之間的整體性和連續(xù)性。我國既頒布了長江三角洲的區(qū)域規(guī)劃，也頒布了長江三角洲的城市群規(guī)劃。從這兩個規(guī)劃對比來看，城市群規(guī)劃更強調(diào)城市單元功能作用的發(fā)揮和城市之間的聯(lián)系；區(qū)域規(guī)劃則更強調(diào)區(qū)域單元（包括農(nóng)村地區(qū)、城市地區(qū)）的要素和資源配置。

（二）將城市群與都市區(qū)、都市圈、都市連綿區(qū)（帶）等概念相混淆

都市區(qū)是指特大或超大城市的中心城區(qū)或配套完善、高效發(fā)達的特定功能區(qū)，空間范圍不超過所在城市的行政轄區(qū)，一般人口密度較小、城鎮(zhèn)化率較低的大中小城市難以出現(xiàn)都市區(qū)； 都市圈是指依托都市區(qū)輻射周邊區(qū)域形成的圈狀區(qū)域，其空間范圍既可以在城市行政轄區(qū)內(nèi)覆蓋遠郊區(qū)縣市，也可以突破城市行政轄區(qū)范圍覆蓋其他地級以上城市的區(qū)縣市；都市連綿區(qū)（帶）是指若干都市區(qū)或都市圈空間相連或毗鄰形成的帶狀區(qū)域，往往是城鎮(zhèn)化率較高的都市在空間上密集分布形成，一般覆蓋更多的大中小城市。

城市群一般擁有一個或若干個都市區(qū)和都市圈，因此在空間范圍上大于都市區(qū)和都市圈。都市連綿區(qū)（帶）往往自身就是一個特定的城市群或者包含若干城市群，而且是城鎮(zhèn)化處于高水平的城市群。

（三）過于看重人為劃分的城市群等級

按照人口規(guī)模和國土面積，我國有許多城市群可以稱得上是世界級的，但是考慮綜合競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，我國現(xiàn)有的城市群還很難稱得上世界級。目前，我國東部沿海的長江三角洲、珠江三角洲和京津冀都提出要建設(shè)世界級城市群，成渝城市群提出建設(shè)國家級城市群。

事實上，我國中西部大多數(shù)城市群由于地理條件、經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，不可能、也不需要追求建設(shè)世界級城市群，必須立足自身的實際條件，加強城市間的聯(lián)系合作，建設(shè)各具特色、規(guī)模不等的城市群，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施和公共服務(wù)實現(xiàn)集約高效布局。城市群根據(jù)城市數(shù)量、人口規(guī)模、覆蓋面積、發(fā)達程度等要素可以劃分為不同等級，但決定城市群等級的更應(yīng)該是功能效率、分工協(xié)作、集約綠色、循環(huán)低碳等核心要素。城市群等級的劃分是相對的。

（四）盲目追求城市群，不斷擴大范圍

城市群的邊界、范圍和城市數(shù)量是動態(tài)調(diào)整的。特別是隨著城鎮(zhèn)化率、工業(yè)化水平的提高，城市群的輻射范圍不斷擴大，將更多城市納入城市群范圍，有利于發(fā)揮城市群的輻射帶動作用。但是，城市群作為一種空間形態(tài)，存在一定的輻射半徑，有適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟范圍，如果范圍過大將出現(xiàn)空間上的范圍不經(jīng)濟的問題，不能真正發(fā)揮城市群作為一體的要素集聚和資源配置作用，所以要對城市群范圍進行合理界定。

世界上主要城市群的面積大致分為三個層次：20萬平方公里以上的，北美五大湖城市群24.5萬平方公里；10-20萬平方公里之內(nèi)的，分別有歐洲西北部城市群14.5萬平方公里、美國東北部大西洋沿岸城市群13.8萬平方公里；10萬平方公里以下的，英國中南部城市群4.5萬平方公里、日本太平洋沿岸城市群3.5萬平方公里。我國已經(jīng)發(fā)布規(guī)劃的幾個城市群的面積大多在20萬平方公里左右，長江中游城市群的面積更是超過了30萬平方公里。我國東部發(fā)達城市群基于可利用土地資源豐富、地勢條件優(yōu)良以及發(fā)達程度較高，因此城市群的面積相對較大，合理的范圍大致保持在20萬平方公里左右；中西部城市群基于土地資源缺乏、山地丘陵較多、發(fā)達程度較低，城市群的面積應(yīng)相對較小，合理的范圍大致保持在10萬平方公里左右或者更小。

四、我國城市群實施“雙控”發(fā)展的思路

我國的城市群要實施“雙控”發(fā)展，一是要控制城市群的數(shù)量，優(yōu)先選擇發(fā)展有條件的城市群，重點探索城市群發(fā)展的路徑和模式；二是要控制城市群內(nèi)部的城市數(shù)量，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應(yīng)，避免城市群盲目擴圍，重點提高城市群的綜合競爭力。

（一）夯實城市群系統(tǒng)硬件：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既包括交通、能源、水利、信息等重大基礎(chǔ)設(shè)施，也包括供排水、供送熱、污水處理、垃圾處理等市政公用設(shè)施；既包括城市內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，也包括城市之間的基礎(chǔ)設(shè)施連接共享。

一是加強城市群基礎(chǔ)設(shè)施合理布局和配套銜接，減少重復(fù)投資和無序競爭，降低資源浪費和低效利用，促進基礎(chǔ)設(shè)施共建共管共享；二是重點增強有利于城市之間經(jīng)濟聯(lián)系的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極擴大政府財政預(yù)算投資、專項建設(shè)基金、境外優(yōu)惠資金的投入規(guī)模，完善PPP相關(guān)立法、風(fēng)險抵押、擔(dān)保等制度建設(shè)，撬動社會資金進入城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建成后的運營維護和管理模式，探索建立持續(xù)穩(wěn)定的資金投入和人員供養(yǎng)機制，保障基礎(chǔ)設(shè)施正常高效運轉(zhuǎn)利用。

（二）改善城市群系統(tǒng)軟件：基本公共服務(wù)

城市群基本公共服務(wù)的領(lǐng)域涵蓋科技、教育、衛(wèi)生、文化、體育、住房、環(huán)保等諸多方面，既包括城市群整體基本公共服務(wù)水平的不斷提高，也包括不同城市之間基本公共服務(wù)均等化程度的提高。

一是要打破行政分割的壁壘，促進技術(shù)、人才、信息等要素順暢有序流動，提升資源組合配置的效率效益；二是制定各類專業(yè)人才在不同城市間輪崗交流機制，出臺職稱職務(wù)晉升、項目經(jīng)費補助、相關(guān)稅費減免等實施辦法，引導(dǎo)更多專業(yè)人才和資源均衡布局，避免優(yōu)秀人才和優(yōu)勢資源過于集中在超大或特大城市；三是推行各類職業(yè)資質(zhì)、專業(yè)標(biāo)準在各城市的統(tǒng)一認證認可，減少重復(fù)考核和交叉檢測，促進相關(guān)公共服務(wù)在城市群內(nèi)共認共享。

（三）突出城市群系統(tǒng)抓手：一體化基金或協(xié)同發(fā)展基金

借鑒歐盟國家設(shè)立結(jié)構(gòu)基金（structural fund）和凝聚資金（cohesion fund）經(jīng)驗，學(xué)習(xí)法國市鎮(zhèn)共同體等較為成熟的多方共同籌資模式，探索設(shè)立支持城市群發(fā)展的城市群一體化基金或協(xié)同發(fā)展基金。通過建立基金的形式，真正把城市群內(nèi)部的城市“扭”在一起，解決發(fā)展的后顧之憂，成為城市群系統(tǒng)發(fā)展的一個重要抓手。

基金的資金來源可以根據(jù)城市群內(nèi)各城市的經(jīng)濟總量、財政收入、人口規(guī)模、國土面積等因素確定差別化的出資額度，并保持動態(tài)調(diào)整，同時面向國內(nèi)外機構(gòu)、企業(yè)和投資者，吸收各類資金進入；制定專門的基金使用章程和管理辦法，規(guī)范基金的使用程序和方向，確?；鹬攸c用于有利于城市群建設(shè)合作的重大公共性或公益性項目；合理平衡基金的投資結(jié)構(gòu)和收益分配，通過基金的投入使用并配套相關(guān)優(yōu)惠政策措施，引導(dǎo)社會資金及時跟進，有效滿足城市群重點領(lǐng)域建設(shè)的資金需求。

（四）完善城市群系統(tǒng)工具：監(jiān)測和評價指標(biāo)體系

城市群的監(jiān)測和評價指標(biāo)體系可以引導(dǎo)城市群良性發(fā)展，同時要對發(fā)展情況進行及時評估。城市群指標(biāo)體系的構(gòu)建需要統(tǒng)籌兼顧總量指標(biāo)和人均/地均指標(biāo)、單個城市指標(biāo)和城市群整體指標(biāo)、存量指標(biāo)和增量指標(biāo)、靜態(tài)指標(biāo)和動態(tài)指標(biāo)的關(guān)系；既要包括城市群的常住人口規(guī)模、建成區(qū)面積、經(jīng)濟總量、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋程度等基礎(chǔ)性指標(biāo)，更要突出人口、貨物、資金等要素流動，制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)配套，市場、公共服務(wù)等資源共管共享，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域聯(lián)防聯(lián)治等聯(lián)系性指標(biāo)。

通過構(gòu)建城市群監(jiān)測或評價指標(biāo)體系，保持對城市群發(fā)展科學(xué)有效的監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)城市群建設(shè)中出現(xiàn)的問題，做出相應(yīng)的預(yù)警、防范或糾偏。同時，城市群發(fā)展到一定階段，需要利用城市群評價指標(biāo)體系進行階段性成效評估，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，明確后續(xù)發(fā)展方向和重點。

（五）強化城市群系統(tǒng)保障：城市群治理機制

城市群治理包括單個城市管理以及城市之間相互關(guān)系的治理機制模式，是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要組成部分，對于保障城市群健康發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

一是進一步探索完善城市聯(lián)席會議、城市聯(lián)盟、城市共同體等形式多樣的城市群合作模式，鼓勵協(xié)商確定城市群重點領(lǐng)域、重大事項的有關(guān)規(guī)劃、宣言和公告，增強其權(quán)威性和約束力；二是制定城市群生態(tài)環(huán)保、土地占用、能耗水耗、生產(chǎn)工藝等方面的準入門檻，明確產(chǎn)業(yè)進入和項目建設(shè)的負面清單，建立成本分擔(dān)和利益共享機制，以及獎懲分明的激勵約束機制；三是引導(dǎo)人口在城市群內(nèi)有序流動和合理布局，探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，人、錢、地掛鉤機制，支持城市群內(nèi)統(tǒng)一的排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)交易市場體系建設(shè)，允許建設(shè)用地指標(biāo)在城市群內(nèi)合理置換流轉(zhuǎn)，建立城市群內(nèi)利益協(xié)商、分配和補償機制；四是加快城市群重點領(lǐng)域的立法進程，加強城市相互間在立法層面的溝通合作，為城市群治理提供法制保障。