韓昊英　賴世剛

長期以來，我國的空間規(guī)劃延續(xù)著計劃經(jīng)濟條件下“設(shè)計型”規(guī)劃的基本特征，城市管理則一直關(guān)注市政改造和市容整治等內(nèi)容，二者之間難以溝通和結(jié)合。隨著城市復(fù)雜性的增強以及對這種復(fù)雜性認知的日益廣泛，以復(fù)雜性為基礎(chǔ)的決策范式和理論可以建立起連接規(guī)劃與管理的有效橋梁。在大規(guī)模、快速的城市化進程中，為應(yīng)對日趨復(fù)雜的城市系統(tǒng)，對原有的規(guī)劃模式進行變革，以提高規(guī)劃的成效，是從城市規(guī)劃入手解決復(fù)雜系統(tǒng)問題的一個重要手段。

本研究提出了一個從設(shè)計型規(guī)劃向戰(zhàn)略型規(guī)劃轉(zhuǎn)變的框架，主要包含四個方面的轉(zhuǎn)變：從“時間驅(qū)動型”向“事件驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變；從“結(jié)果型”規(guī)劃向“過程型”控制轉(zhuǎn)變；從單一目標(biāo)規(guī)劃向多目標(biāo)規(guī)劃轉(zhuǎn)變和從“區(qū)劃型”規(guī)劃向“區(qū)劃-許可混合型”規(guī)劃轉(zhuǎn)變。這種規(guī)劃范式和模式的轉(zhuǎn)變使規(guī)劃更多地具有了公共政策的屬性，更加“管理化”。另一個解決城市復(fù)雜性問題的思路是對城市管理概念的擴展。城市管理理論應(yīng)能夠回答“城市如何運作”、“城市發(fā)展決策如何制定”，以及“城市應(yīng)如何運作”、“城市發(fā)展決策應(yīng)如何制定”這四個有關(guān)城市和管理的基本問題。同時，城市管理可以涵蓋規(guī)劃、法規(guī)、治理和行政四大部分內(nèi)容。由此，規(guī)劃作為管理的一個面向，也可以有效地和管理加以結(jié)合。

一、復(fù)雜系統(tǒng)下的規(guī)劃決策范式

城市是一個復(fù)雜系統(tǒng)，規(guī)劃的核心在于探討如何在這一復(fù)雜系統(tǒng)中進行理性的方案選擇。經(jīng)濟學(xué)中完全理性的選擇理論不足以面對這一復(fù)雜系統(tǒng)。目前，最為廣泛接受的理性典范是主觀預(yù)期效用理論，當(dāng)前規(guī)劃的制定和實施以該理論為指導(dǎo)。

該理論的典型特征是假設(shè)一個理想的未來，尋找最優(yōu)化行動，并認為可以通過自上而下的嚴(yán)格控管來實現(xiàn)特定目標(biāo)下空間資源的最佳配置。其基本假設(shè)是世界是簡單的，并強調(diào)制定單一且獨立決策的重要性。當(dāng)決策者面對的世界具有復(fù)雜性時，這種思維便會失靈。此外，由于決策者自身能力的限制，使其在決策過程中無法完全處于理性狀態(tài)，而是在“有限理性”的前提下制定決策。因而，主觀預(yù)期效用理論近年來受到心理學(xué)家和實驗經(jīng)濟學(xué)家的嚴(yán)厲挑戰(zhàn)[5]。而框架理性則可能是解決復(fù)雜系統(tǒng)中規(guī)劃不確定性問題的一個新的認知路徑。

在框架理性理論中，框架被定義為決策者行為下的決策事件。按照1979年Kahneman和Tversky設(shè)計的心理實驗，問題的框架會影響決策者所認知的選擇情況，并會產(chǎn)生偏好逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象[4]。通過使用Kahneman和Tversky實驗發(fā)現(xiàn)，數(shù)目顯著的受測者在進行選擇時，無論問題如何建構(gòu)，都會實現(xiàn)其主觀預(yù)期效用最大化。換言之，偏好逆轉(zhuǎn)并未違反主觀預(yù)期效用理論模式，反而在特定的框架內(nèi)驗證了該模式的效度。因此，無論問題的框架如何界定，決策者如同主觀預(yù)期效用理論所定義的那樣“一般是理性的”，就可將這種選擇行為解釋為框架理性?？蚣芾硇苑穸诵鹿诺浣?jīng)濟理論的假設(shè)以及從實證主義科學(xué)哲學(xué)所發(fā)展出來的綜合式完全理性的概念，進而鞏固了主觀預(yù)期效用理論模式或類似的概念在特定框架下的效度。框架理性理論不再尋找規(guī)劃中最優(yōu)化的行動方案，而是在所有未來均可能會產(chǎn)生的情境下，探尋哪一個規(guī)劃的子集合行動最能呈現(xiàn)效益的韌性。此概念源于對不存在完整的一般性規(guī)劃理論的充分認知，與一致性規(guī)劃的理論異曲同工[3]。

框架理性提供了一個規(guī)劃方案理性選擇的思維范式，但并未解釋規(guī)劃者面臨復(fù)雜環(huán)境時，如何尋找高效配置空間資源的路徑和方案。因此，建構(gòu)一種范式是值得認真探討的重要問題。因為有效的范式能使問題透明化，進而發(fā)現(xiàn)有效的解決方法?；羝战鹚菇淌谔岢龅臋C會川流模型貼切地描述了規(guī)劃者所面對的真實決策情況。他根據(jù)垃圾桶模型的概念[2]，說明規(guī)劃者面對復(fù)雜而不確定的環(huán)境時，應(yīng)在機會的川流中掌握決策情況，以適當(dāng)?shù)姆桨竵斫鉀Q問題[8]。賴世剛基于垃圾模式，將區(qū)位的空間因素考慮在內(nèi)，提出了空間垃圾桶模型。他認為特定的決策者、解決之道、選擇機會、問題和設(shè)施區(qū)位等元素在機會流中隨機相遇后產(chǎn)生決策，并進而解決問題。他所設(shè)計的實驗結(jié)果顯示，通道結(jié)構(gòu)在影響系統(tǒng)效能方面是顯著的，但空間結(jié)構(gòu)之影響卻不顯著[6]。這意味著在城市系統(tǒng)演變過程中，傳統(tǒng)以空間設(shè)計的方式來改善系統(tǒng)效能的方法不如以制度設(shè)計的方式來改變活動的方法，或者至少兩者兼顧的方法更有效。很多情況下，城市系統(tǒng)可能沒有秩序，且系統(tǒng)中各要素之間的因果關(guān)系并不直觀。規(guī)劃方案的產(chǎn)生有時是在問題產(chǎn)生之前，而規(guī)劃者只能在這樣的環(huán)境中不斷規(guī)劃，不斷解決問題，以實現(xiàn)規(guī)劃的目標(biāo)。機會川流模式或空間垃圾桶模型都表明，城市系統(tǒng)的復(fù)雜性以及動態(tài)變化不在規(guī)劃者的掌控中。規(guī)劃者唯一能做的是洞悉決策、問題及方案在時間和空間上的關(guān)系，不斷擬定規(guī)劃、修正規(guī)劃和實施規(guī)劃。

二、復(fù)雜系統(tǒng)中的規(guī)劃模式選擇

面對不確定性并考慮相關(guān)決策的規(guī)劃，傳統(tǒng)有設(shè)計及戰(zhàn)略兩種規(guī)劃機制[8]。設(shè)計是在一線性規(guī)劃問題基礎(chǔ)上尋找最佳解的過程。在無法找到最佳解時，設(shè)計便退而求其次，成為尋求局部最優(yōu)化的一種手段。戰(zhàn)略與設(shè)計不同，追求的不是一次到位，而是權(quán)宜措施。它與決策分析密不可分，最適用于有許多決策者參與、面對極大不確定性的環(huán)境，即復(fù)雜系統(tǒng)。設(shè)計與戰(zhàn)略方式的規(guī)劃都會給規(guī)劃者帶來凈利益，但兩者適用的時機不同。設(shè)計是綜合性長期規(guī)劃，一旦制定需依照規(guī)劃實施。戰(zhàn)略則如同短期滾動式規(guī)劃，不斷隨著時間的演進修正并制定。設(shè)計和戰(zhàn)略的主要特征比較（表1）。

計算機仿真實驗發(fā)現(xiàn)，以最優(yōu)化為目標(biāo)的設(shè)計規(guī)劃雖然在資源的利用上比無規(guī)劃有效，但并不能解決更多的問題[10]。當(dāng)面對規(guī)律或隨機系統(tǒng)時，如已達均衡的經(jīng)濟體系，設(shè)計或許能滿足需求，因為在這些系統(tǒng)當(dāng)中事件的發(fā)生呈現(xiàn)固定的形態(tài)；但當(dāng)面對介于兩者間的復(fù)雜系統(tǒng)時，例如土地利用，事件的發(fā)生呈現(xiàn)不可預(yù)測的形態(tài)，對決策進行獨立考慮的設(shè)計將會失靈。此時，考慮相關(guān)決策的戰(zhàn)略規(guī)劃方能導(dǎo)致較佳效益。在解決快速變動環(huán)境下所產(chǎn)生的問題時，戰(zhàn)略式規(guī)劃要比設(shè)計式規(guī)劃有效，主要是因為戰(zhàn)略規(guī)劃具有彈性且有其制定的成本較低。從某一角度而言，戰(zhàn)略規(guī)劃介于漸進式無規(guī)劃與藍圖式設(shè)計規(guī)劃之間，是復(fù)雜理論所說介于混沌與秩序之間，故兼顧兩者的優(yōu)點[9]。

我國傳統(tǒng)的規(guī)劃都是將相關(guān)決策的完整結(jié)果一次性確定的藍圖式規(guī)劃，屬于典型的設(shè)計型規(guī)劃。這種規(guī)劃模式由一套高度相關(guān)的行動構(gòu)成，僅考慮少數(shù)行動者參與且在行動不確定性較小的情況。因此，其適合于開發(fā)主體單一、開發(fā)行為較為確定的計劃經(jīng)濟；在多主體、偶發(fā)性開發(fā)為主的市場經(jīng)濟條件下則作用有限。

在土地開發(fā)日趨復(fù)雜的今天，從傳統(tǒng)的設(shè)計型規(guī)劃模式向更為靈活的戰(zhàn)略規(guī)劃模式轉(zhuǎn)變是大勢所趨。這種轉(zhuǎn)變可以由以下四個方面的轉(zhuǎn)變來實現(xiàn)：從“時間驅(qū)動型”向“事件驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變；從“結(jié)果型”規(guī)劃向“過程型”控制轉(zhuǎn)變；從單一目標(biāo)規(guī)劃向多目標(biāo)規(guī)劃轉(zhuǎn)變；從“區(qū)劃型”規(guī)劃向“區(qū)劃-許可混合型”規(guī)劃轉(zhuǎn)變（表2）。

三、復(fù)雜系統(tǒng)中的城市管理

與城市規(guī)劃強調(diào)為城市物質(zhì)發(fā)展制定計劃不同，城市管理涵蓋更廣泛的領(lǐng)域。

城市管理的理論可同時作為“城市與管理”兩種現(xiàn)象的解釋及辯解?！俺鞘小钡慕忉屖菍Τ鞘袑嶋H運行狀況的客觀描述，而“管理”的解釋則是對城市相關(guān)決策的實際制定方式的說明。辯解包含著價值判斷，具有主觀特性。城市的辯解主觀地闡釋城市應(yīng)如何運作，而管理的辯解則聚焦在決策應(yīng)如何形成及制定。城市管理的解釋與辯解可以構(gòu)成（表3）所示的四組理論（簡稱為四個H）。

城市管理可以包含對城市的規(guī)劃、治理、法規(guī)與行政四個部分。規(guī)劃取其狹義，指的是面對不確定性因素時制定多個且相連結(jié)的決策；治理指的是制定并采取集體決策與行動；法規(guī)確認并界定制定決策的權(quán)利；行政強調(diào)在組織環(huán)境中制定日?；蛲话l(fā)的決策。這四種城市管理的行動的方式，即規(guī)劃、治理、法規(guī)以及行政，構(gòu)成了城市管理者解決城市物質(zhì)及非物質(zhì)課題的各類活動。一組有用且有效的城市管理理論應(yīng)涵蓋（表3）所示的所有四個研究問題。具體講，它們應(yīng)對城市實際如何運作和應(yīng)該如何運作，以及城市管理者通過計劃、治理、法規(guī)與行政實際如何和應(yīng)該如何制定決策并采取對應(yīng)行動，提供充分而透徹的理解。其中，規(guī)劃主要用以解決城市這一復(fù)雜系統(tǒng)的動態(tài)失靈，法規(guī)和治理則分別通過應(yīng)對外部性和提供公共財來解決市場失靈，行政用以解決政府失靈。

就城市管理者而言，對城市規(guī)劃應(yīng)從更寬廣的角度加以理解。

規(guī)劃不僅同時關(guān)注城市中物質(zhì)及制度環(huán)境，更應(yīng)結(jié)合治理與法規(guī)加以解釋與描述。必須清楚地區(qū)別規(guī)劃、治理及法規(guī)間的關(guān)系，并了解它們之間如何通過互補來改善城市的宜居性。例如，我們能為集體行動及法規(guī)而規(guī)劃，同時也能以法規(guī)來規(guī)范規(guī)劃的編制。規(guī)劃的制定可以同時從外部或內(nèi)部生于組織環(huán)境中。因此，行政行為與規(guī)劃關(guān)系密切。簡言之，城市管理者必須知道何時為城市發(fā)展及社會空間程序制定規(guī)劃并采取適當(dāng)?shù)膶?yīng)措施，同時要認識到規(guī)劃是改善人居環(huán)境的有限方式。

如何用法規(guī)來規(guī)范城市是城市管理者必須掌握的一項內(nèi)容。法規(guī)界定權(quán)利，而權(quán)利限定城市中行動者選擇的范圍。法規(guī)的必要性體現(xiàn)在兩個方面。一是法規(guī)犧牲了個別行動者的自由，增進集體效率；二是制定法規(guī)減少了市場的交易成本。法規(guī)界定財產(chǎn)權(quán)，即使不完整，但可使任一交易因財產(chǎn)權(quán)界定不清所造成的交易成本降低。

例如，作為一種土地使用法規(guī)，區(qū)劃將土地使用權(quán)利賦予特定土地，并且降低土地市場因收集信息所造成的交易成本，因為開發(fā)商可以通過區(qū)劃了解某塊土地的土地使用類型[7]。法規(guī)與規(guī)劃不同，前者可強制執(zhí)行并直接影響行動者的行為，而后者通過信息的提供改變這些行為。法規(guī)是不可逆的，規(guī)劃是可逆的。同時，法規(guī)與規(guī)劃均面臨相關(guān)性、不可分割性與不完全預(yù)見性。由于不完全預(yù)見性行動通常會導(dǎo)致不確定的結(jié)果，所以有效的法規(guī)才能導(dǎo)致期望的結(jié)果。法規(guī)系統(tǒng)的設(shè)計需要考慮所規(guī)定的行為，而針對所選擇的法規(guī)，這些行為的反應(yīng)往往是策略性的，并可用博弈論進行分析。

因此，城市管理者必須以寬廣的視野來理解法規(guī)在塑造城市如何運作上的作用，以及法規(guī)與規(guī)劃及治理的關(guān)系，是法規(guī)、規(guī)劃與治理互動塑造了城市中物質(zhì)及制度的環(huán)境，并被該環(huán)境所影響。一方面，規(guī)劃及治理需要可強制執(zhí)行的法規(guī)以達到期望的結(jié)果；另一方面，作為行動的法規(guī)可通過規(guī)劃及治理加以深思熟慮并集體實行。它們共同構(gòu)成了城市管理者處理復(fù)雜城市議題的管理技巧。

城市管理者還應(yīng)關(guān)注城市治理的內(nèi)容，關(guān)注集體選擇和集體行動。

城市中的大多數(shù)這些財產(chǎn)權(quán)是集體財或者共享資源，個體具有在公共領(lǐng)域中奪取財產(chǎn)權(quán)的動機。因而這些財產(chǎn)及資源的運用必須通過集體選擇及行動的制定進行，這是城市管理的本質(zhì)。城市管理因此需要進行機制設(shè)計。通過此設(shè)計，集體選擇得到制定，從而決定集體財?shù)奶峁┮约肮蚕碣Y源的分配。集體財提供需要參與部門的承諾，因為任一參與者皆有可能采取免費搭便車而獲取額外收益的可能，不采取強制行動而提供的集體財通常是不充足的，所以共享資源需要適當(dāng)?shù)臋C制保障其能夠被有效地分配給受影響的行動者。

傳統(tǒng)有三種方式分配共享資源：政府、契約及市場。地方政府可以收購共享資源并分配給行動者以增進資源的使用效率，但這種分配方式會導(dǎo)致管理共享資源的高行政成本。也有觀點認為共享資源必須通過市場機制來分配，但這種分派分配會造成高交易成本。另外，共享資源可通過受影響行動者簽訂集體設(shè)計的契約來分配，這種方式被認為是最受歡迎的，因為它同時具有政府及市場分派的優(yōu)點。

有關(guān)城市治理的最后一個課題是社會選擇，由Arrow（1951）提出的著名的“不可能定理”否定了一個符合基本民主原則的社會選擇機制的存在可能性[1]。在某些設(shè)計下，例如兩黨政治的代議政府，通過立法者間接投票的社會選擇結(jié)果卻與由行動者直接投票的結(jié)果一致[11]。由此可見，城市管理者必須了解制定決策以及采取行動的不同方式，以提供集體財和分配共享資源。

城市管理的有效實施離不開行政。行政主要探討組織中的決策問題。規(guī)劃、治理及法規(guī)通常在組織中發(fā)生，而組織也是復(fù)雜系統(tǒng)，但它們的規(guī)模遠比城市小。組織行政關(guān)注的是面對不確定性與復(fù)雜時，應(yīng)當(dāng)如何恰當(dāng)?shù)刂贫ㄈ粘５臎Q策。

地方政府的行政過程更像是垃圾桶模式所描述的狀況，而不是傳統(tǒng)追求最優(yōu)化的企業(yè)。行政與規(guī)劃互補，因為兩者都是通過協(xié)調(diào)決策以降低不確定性。如同法規(guī)一樣，行政用以理順決策，但行政比法規(guī)更容易改變。

為了有效地制定與規(guī)劃、治理及法規(guī)有關(guān)的決策，城市管理者必須理解組織的運作。制定多個且相連結(jié)決策的創(chuàng)新技術(shù)，或稱為在組織背景中制定規(guī)劃的創(chuàng)新技術(shù)。規(guī)模對于復(fù)雜系統(tǒng)具有較大的影響，因此針對不同的系統(tǒng)管理技巧也應(yīng)該有所不同。例如，管理城市的技巧就不同于組織的行政管理。針對大型而復(fù)雜的系統(tǒng)，城市管理者必須尋求關(guān)鍵點以促成改變。

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