柴浩放

養(yǎng)犬管理是一項(xiàng)涉及城市管理、城市文明、城市環(huán)境，事關(guān)居民群眾生活和安全的重要工作。鑒于養(yǎng)犬管理的重要性，全國(guó)的省會(huì)城市和地市級(jí)城市大都制訂了相關(guān)的養(yǎng)犬管理?xiàng)l例或辦法?？傮w來(lái)看，這些“條例”或“辦法”的相同之處主要是通過(guò)“限養(yǎng)”減少養(yǎng)犬帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。但是，從實(shí)踐層面來(lái)看，無(wú)論是“條例”還是“辦法”，執(zhí)行中暴露出來(lái)的局限性問(wèn)題越來(lái)越多，需要結(jié)合實(shí)際進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

一、“限養(yǎng)”管理背離實(shí)際，“黑戶犬”剛性增長(zhǎng)

雖然經(jīng)過(guò)多年探索，城市養(yǎng)犬管理的制度化、法治化建設(shè)取得了一定的成績(jī)，多數(shù)省會(huì)城市及計(jì)劃單列市已將養(yǎng)犬管理上升至地方法規(guī)層面，但是現(xiàn)實(shí)的實(shí)施情況卻與立法的初衷相悖，概況而言，各地的養(yǎng)犬管理“條例”或“辦法”沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如，2006年深圳市出臺(tái)的《深圳市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》，在2014年深圳市人大的執(zhí)法檢查中被列為六大“僵尸”條例之一[1]。

養(yǎng)犬管理的傳統(tǒng)思維是嚴(yán)格限制，限制措施一般包括犬種限制、高額費(fèi)用登記、高額年檢費(fèi)用以及罰款等等，力求通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用降低犬只存量。但是，從實(shí)際執(zhí)行的情況來(lái)看，這一工作開展得并不理想。比如，哈爾濱市在養(yǎng)犬管理的相關(guān)規(guī)定中明確禁養(yǎng)大型犬，小型犬登記費(fèi)用4000元/年；對(duì)未登記擅自養(yǎng)犬的，除對(duì)犬只進(jìn)行撲殺外，還要對(duì)當(dāng)事人給予4000-6000元的高額罰款。然而，實(shí)際執(zhí)行的情況又如何呢？哈爾濱市的 “黑戶犬”剛性增長(zhǎng)，從開始實(shí)行集中免疫登記時(shí)的2萬(wàn)余只到現(xiàn)在干脆無(wú)人給犬只辦理登記和年檢手續(xù)。2007年，廣州全市有犬只大約10萬(wàn)只，但全市依法注冊(cè)的犬只僅有842只[2]，“高額收費(fèi)”的限養(yǎng)規(guī)定難以收到預(yù)期效果，限制養(yǎng)犬的規(guī)定成了一紙空文。

全國(guó)各地城市養(yǎng)犬管理的“條例”或“辦法”已制訂十多年，如今來(lái)看，無(wú)論內(nèi)容還是條款，已明顯滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。雖然近期有些城市對(duì)養(yǎng)犬管理的條例進(jìn)行了修訂，但是無(wú)論內(nèi)容還是條款仍然延續(xù)了“限養(yǎng)”的思路。由于犬只登記率低，管理方不掌握總量、衛(wèi)生防疫部門難以開展疫病預(yù)防和干預(yù)、處罰條款難以落實(shí)等法規(guī)空轉(zhuǎn)問(wèn)題仍很普遍。

城市養(yǎng)犬按年度收取管理費(fèi)是養(yǎng)犬戶質(zhì)疑的焦點(diǎn)之一。一是質(zhì)疑收費(fèi)的合理性；二是質(zhì)疑收費(fèi)后支出的合理性。養(yǎng)犬戶普遍認(rèn)為只是為了收費(fèi)而收費(fèi)，沒有提供任何有效的服務(wù)；三是過(guò)高的收費(fèi)只能導(dǎo)致更多的“黑戶犬”，給管理帶來(lái)更大的難度。但是在管理一方看來(lái)，立法收費(fèi)的依據(jù)一是養(yǎng)犬行為需要政府規(guī)范；二是收取管理費(fèi)體現(xiàn)出了對(duì)養(yǎng)犬的不鼓勵(lì)態(tài)度。上述思路的邏輯其實(shí)需要推敲。實(shí)際上，養(yǎng)犬管理的支出更多地是針對(duì)城市不文明的養(yǎng)犬行為，養(yǎng)犬戶只要文明養(yǎng)犬就不會(huì)增加社會(huì)管理的負(fù)擔(dān)。因此，管理成本的分擔(dān)應(yīng)該更加細(xì)化，主要針對(duì)不文明的養(yǎng)犬行為，并使其成為規(guī)范養(yǎng)犬行為的手段。

二、傳統(tǒng)養(yǎng)犬管理思維受到多重挑戰(zhàn)

（一）不規(guī)范養(yǎng)犬成為城市管理頑疾

現(xiàn)有的城市養(yǎng)犬管理?xiàng)l款看似針對(duì)養(yǎng)犬可能出現(xiàn)的問(wèn)題，但是因?yàn)槊撾x實(shí)際并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。近年來(lái)，隨著寵物犬的剛性增長(zhǎng)，犬只隨地便溺等不文明的養(yǎng)犬行為給城市環(huán)境衛(wèi)生管理帶來(lái)的壓力日益增加，因養(yǎng)犬引發(fā)的鄰里糾紛、人身傷害經(jīng)常見諸報(bào)端。特別是養(yǎng)犬帶來(lái)的狂犬病等疫病更是對(duì)公共衛(wèi)生安全造成威脅。

（二）管理職能錯(cuò)位和區(qū)域錯(cuò)位并存

很多城市的養(yǎng)犬管理?xiàng)l款大多將城市的主城區(qū)列為養(yǎng)犬的重點(diǎn)限制區(qū)。這類地區(qū)的群體由于收入水平較高，更早地接受和融入到了寵物文化中，養(yǎng)犬的意愿很高，區(qū)域錯(cuò)位給養(yǎng)犬管理帶來(lái)更多的挑戰(zhàn)。雖然養(yǎng)犬管理涉及公安、城管、衛(wèi)生防疫等多個(gè)部門，但是現(xiàn)實(shí)中卻普遍存在“多個(gè)部門管不好一條犬”的問(wèn)題。其現(xiàn)實(shí)的管理困境是：當(dāng)面對(duì)涉及環(huán)境衛(wèi)生的不文明養(yǎng)犬行為時(shí)，城管、環(huán)衛(wèi)部門要么難以界定責(zé)任者，要么無(wú)執(zhí)法權(quán)；公安作為養(yǎng)犬管理的主要部門，又無(wú)暇顧及輕微的不文明行為。

鑒于不文明養(yǎng)犬行為的存在，公眾對(duì)養(yǎng)犬的態(tài)度呈“兩極化”趨勢(shì)。哈爾濱市的最新版《養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》立法經(jīng)歷了三年時(shí)間，其中的民意表達(dá)最為明顯。在哈爾濱市對(duì)新的《養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》征求意見期間，先后有13萬(wàn)人次通過(guò)不同途徑表達(dá)了自己的意見，比如禁養(yǎng)范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、違法處罰等諸多條款都經(jīng)過(guò)了激烈的討論，社會(huì)各方的不同意見屢次交鋒，并且一度趨于白熱化和非理性化。

三、寵物犬快速增長(zhǎng)凸顯特定社會(huì)發(fā)展規(guī)律的作用

雖然養(yǎng)犬不是每個(gè)家庭的必選項(xiàng)，但是從整體來(lái)看仍然具有一定的規(guī)律可循。養(yǎng)犬行為與人均收入水平、人口年齡結(jié)構(gòu)、家庭人口結(jié)構(gòu)、居住形態(tài)等存在非常緊密的關(guān)系。

（一）生活水平的不斷提高促進(jìn)寵物犬進(jìn)入家庭

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)動(dòng)物醫(yī)學(xué)院的一項(xiàng)調(diào)查資料顯示，當(dāng)一個(gè)國(guó)家人均GDP達(dá)到3000-8000美元時(shí)，以犬（占比85%）為代表的寵物會(huì)加速進(jìn)入家庭，相關(guān)產(chǎn)業(yè)也會(huì)快速發(fā)展。2015年，我國(guó)人均GDP已超過(guò)8000美元大關(guān)。北京、上海、廣州、深圳等特大城市，人均GDP均已達(dá)到或超過(guò)1.7萬(wàn)美元。2015年，我國(guó)家養(yǎng)寵物以犬（占比85%）為代表，存量已經(jīng)高達(dá)1.5億只，與之對(duì)應(yīng)發(fā)展的是寵物市場(chǎng)的交易額（包括日常消費(fèi)品）達(dá)到了500億元，2016年的規(guī)模已接近1000億元大關(guān)。

（二）人口和家庭結(jié)構(gòu)變化引發(fā)養(yǎng)犬需求

養(yǎng)犬家庭占比較高的是54-65歲的空巢家庭、家中有8歲以下的兒童以及四口以上的家庭。而在高密度社區(qū)和租住公寓的人群中，養(yǎng)犬家庭占比較低[3]。從老齡化比較顯著的城市來(lái)看，擁有犬只的家庭占比為：北京7.59%、上海4.6%，全國(guó)平均為1.7%。而從國(guó)外的情況來(lái)看，比如美國(guó)，占比為55.6%，日本為29.4%。

2015年，全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，我國(guó)老齡人口比例為16.15%，已整體進(jìn)入老齡化社會(huì)。全國(guó)主要城市按戶籍計(jì)算的老齡化率則更高。北京60歲以上人口占比為22.3%，廣州16.7%，南京19.96%，杭州20.3%，老齡人口的數(shù)量和老齡化的速度均居世界第一。據(jù)世界衛(wèi)生組織預(yù)測(cè)，2050年，中國(guó)老齡化率將達(dá)到35%，成為世界上老齡化人口最高的國(guó)家。此外，與老齡化并行的則是老齡人口的空巢比率。據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的2015年《中國(guó)家庭發(fā)展報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，中國(guó)老齡人口的空巢率達(dá)50%。可以預(yù)計(jì)，作為彌補(bǔ)老齡化人口情感需求的主要手段之一，寵物仍會(huì)“大踏步”地進(jìn)入中國(guó)家庭。

（三）對(duì)犬的認(rèn)知改變促其進(jìn)入家庭

傳統(tǒng)養(yǎng)犬更多地看重看家護(hù)院的作用。而現(xiàn)今，寵物犬的作用更多地體現(xiàn)在陪伴及精神慰藉方面。寵物犬具有一定的社會(huì)支持效應(yīng)，表現(xiàn)在養(yǎng)寵物犬的人身體更健康、生活滿意度更高?，F(xiàn)代社會(huì)中，犬的角色的變化結(jié)合西方寵物文化的引入和擴(kuò)散，使城市人口對(duì)犬的認(rèn)知和對(duì)待犬的方式發(fā)生了重大改變，犬的“工具性”減弱，日益成為“家庭成員”。這些都是寵物犬進(jìn)入城市家庭的促進(jìn)因素。醫(yī)學(xué)和心理學(xué)的研究將寵物與人類的益處歸納為6點(diǎn)：減壓、改善情緒、幫助社交、預(yù)防中風(fēng)、防止過(guò)敏、提高免疫力和有助于孩子成長(zhǎng)[4]。

國(guó)外的研究也表明，寵物擁有者去看醫(yī)生的次數(shù)少，其使用的醫(yī)療資源也少。國(guó)內(nèi)基于北京的樣本研究也顯示，北京的“空巢養(yǎng)犬父母”比“空巢不養(yǎng)犬父母”，身體更健康，生活滿意感更高[5]。因?yàn)轲B(yǎng)寵物，兒童的同情心水平、親社會(huì)導(dǎo)向都較高，親社會(huì)導(dǎo)向更強(qiáng)，更容易與他人建立友誼，對(duì)家庭氛圍的感知力也更敏銳。

四、轉(zhuǎn)換視角應(yīng)對(duì)養(yǎng)犬衍生問(wèn)題

城市養(yǎng)犬管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要在順應(yīng)居民群眾養(yǎng)犬需求的同時(shí)，規(guī)范引導(dǎo)養(yǎng)犬行為，堅(jiān)決遏制并嚴(yán)格處置犬類傷人等惡性事件。總的原則是滿足需求、服務(wù)主導(dǎo)、分類管理、規(guī)范引導(dǎo)、嚴(yán)格執(zhí)法。

自2000年以來(lái)，我國(guó)很多城市對(duì)有關(guān)養(yǎng)犬的管理?xiàng)l例或辦法進(jìn)行了修訂，刪除了“限制”二字，但是在總體條款的框架上仍體現(xiàn)出一定的“限制”色彩。此后，有些城市對(duì)養(yǎng)犬的管理?xiàng)l例進(jìn)行了第二輪修訂，呈現(xiàn)出一些積極的變化，主要表現(xiàn)在條款進(jìn)一步細(xì)化，更具操作性，同時(shí)突出服務(wù)色彩，使條例或辦法更具人性化。

在實(shí)踐層面，上海、廣州、深圳等城市的管理創(chuàng)新也呈現(xiàn)出了一些積極的效果。比如深圳市，通過(guò)一系列舉措使被稱為“僵尸”條例的《養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》獲得了新生。

深圳市的具體做法是：方便養(yǎng)犬人、簡(jiǎn)化辦證手序，取消300元的辦證費(fèi)用，將“一站式”辦證網(wǎng)點(diǎn)擴(kuò)大到有資質(zhì)的寵物醫(yī)院。同時(shí)在社區(qū)進(jìn)行養(yǎng)犬自治試點(diǎn)，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的典型涉犬案件及時(shí)曝光并納入個(gè)人誠(chéng)信記錄，形成強(qiáng)大的輿論壓力。一系列舉措的實(shí)施受到養(yǎng)犬戶的歡迎，養(yǎng)犬家庭開始主動(dòng)到管理部門為寵物犬登記備案。

（一）發(fā)揮養(yǎng)犬對(duì)社會(huì)的正面作用

城市養(yǎng)犬由“限養(yǎng)”向“引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，寬嚴(yán)結(jié)合，體現(xiàn)出了發(fā)揮家庭養(yǎng)犬的正面效應(yīng)。與此同時(shí)，嚴(yán)格限制不規(guī)范養(yǎng)犬行為，對(duì)養(yǎng)犬按犬種進(jìn)行嚴(yán)格管理，放松對(duì)小型、體型較大的溫馴犬種的限制，堅(jiān)決杜絕飼養(yǎng)攻擊性犬種，特別是在主城區(qū)。

相關(guān)的管理配套措施由限制向引導(dǎo)規(guī)范轉(zhuǎn)變。一是下調(diào)登記和管理費(fèi)，這是大勢(shì)所趨。從近年來(lái)的情況看，不少城市的收費(fèi)水平經(jīng)歷了兩次調(diào)整過(guò)程，總的特點(diǎn)是下調(diào)費(fèi)用。實(shí)際上，收費(fèi)非但沒有形成對(duì)養(yǎng)犬行為的限制，未起到門檻作用，還造成了法規(guī)空轉(zhuǎn)，有損法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在此，筆者建議，犬只登記的管理費(fèi)用可否按照成本價(jià)征收或者免予征收。二是修訂“不友好”的條款內(nèi)容。比如，在一些地方的管理?xiàng)l例中，針對(duì)領(lǐng)養(yǎng)被收容流浪動(dòng)物的行為時(shí)，要求領(lǐng)養(yǎng)人支付領(lǐng)養(yǎng)前的飼養(yǎng)費(fèi)用。這一做法看似無(wú)邏輯問(wèn)題，但是卻不利于營(yíng)造領(lǐng)養(yǎng)的良好氛圍。應(yīng)當(dāng)看到，領(lǐng)養(yǎng)是值得鼓勵(lì)的消化流浪動(dòng)物的行為，其社會(huì)效果優(yōu)于商業(yè)繁殖。三是適時(shí)出臺(tái)相關(guān)的寵物保護(hù)條例，反對(duì)蓄意虐待寵物，鼓勵(lì)領(lǐng)養(yǎng)行為。

（二）以養(yǎng)犬人為責(zé)任主體，強(qiáng)化文明規(guī)范養(yǎng)犬

養(yǎng)犬亂象的根本原因在于飼養(yǎng)者的文明素養(yǎng)不高，治理對(duì)象理應(yīng)是人而不是犬。養(yǎng)犬的責(zé)任主體應(yīng)該是飼養(yǎng)者，對(duì)其所養(yǎng)犬只造成的社會(huì)危害應(yīng)給予嚴(yán)厲處罰。管理部門應(yīng)將養(yǎng)犬問(wèn)題視為發(fā)展中的問(wèn)題，需要一個(gè)逐步完善、社會(huì)逐漸形成共識(shí)的過(guò)程。但是在這一發(fā)展過(guò)程中，首先應(yīng)通過(guò)規(guī)范養(yǎng)犬行為，不斷提高公民的文明素質(zhì)，堅(jiān)決遏制犬只傷人等惡性事件，這是規(guī)范養(yǎng)犬的必由之路。

（三）建立多維參與的養(yǎng)犬管理網(wǎng)絡(luò)

雖然城市養(yǎng)犬的管理職責(zé)更多地賦予了公安部門，但是現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要卻是行政資源的限制。實(shí)踐表明，公安部門沒有能力對(duì)養(yǎng)犬進(jìn)行精細(xì)化管理。而“運(yùn)動(dòng)式”的養(yǎng)犬管理則又很難達(dá)到治本的目的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日常管理的需求。在此建議，強(qiáng)化公安部門對(duì)禁養(yǎng)犬種查處、犬只傷人等特定行為的管理職能，弱化其一般的管理職能，交由城管、環(huán)衛(wèi)等部門代償。

面對(duì)普遍存在的不規(guī)范不文明的養(yǎng)犬行為，以及執(zhí)法難、取證難等頑疾，亟需建立行政主管部門、街道（社區(qū)）、物業(yè)、居民共同參與的多維治理網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)自上而下的管理與當(dāng)事方平行自治相結(jié)合，追求社會(huì)最大公約數(shù)，消除養(yǎng)犬隱患，約束不文明行為。

五、借鑒香港特別行政區(qū)模式

香港特別行政區(qū)養(yǎng)犬管理的模式以服務(wù)為導(dǎo)向，規(guī)定凡是飼養(yǎng)五個(gè)月大或以上的寵物犬必須申領(lǐng)牌照。但是登記手續(xù)十分簡(jiǎn)便，既可以在為犬只注射狂犬病疫苗或植入微型芯片時(shí)一并申請(qǐng)辦理，然后到漁農(nóng)署轄下的任何一家動(dòng)物管理中心或發(fā)牌中心領(lǐng)取，也可以通過(guò)寵物醫(yī)院或動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)代為領(lǐng)取。養(yǎng)犬牌照有效期限三年，費(fèi)用僅為80港幣，雖然注冊(cè)費(fèi)用低，但是對(duì)規(guī)范養(yǎng)犬行為極其嚴(yán)格，處罰也十分嚴(yán)厲。由于登記手續(xù)簡(jiǎn)便、費(fèi)用低廉、服務(wù)到位，加上嚴(yán)厲的處罰，因此很少有 “黑戶犬”。這是因?yàn)橐坏櫸锶狭伺普站鸵呀?jīng)植入了芯片，管理部門可根據(jù)牌照編號(hào)查找到主人的資料，不僅避免犬只走失或被遺棄，而且也為管理部門實(shí)施行政管理提供了便利。

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（責(zé)任編輯：李靜敏）