邱靜　邵麗麗　敖艷萍

[提要] 欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府因地理資源、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素，償債能力受到限制。對(duì)地方政府性債務(wù)融資問(wèn)題進(jìn)行探索有利于提高地方政府性債務(wù)資金的融資效率與投資效率，既可以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)健康并持續(xù)發(fā)展，也可以保障地方政府性債務(wù)償還及風(fēng)險(xiǎn)控制，實(shí)現(xiàn)“融資-投資-償債-再融資”良性循環(huán)。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)；債務(wù)融資；融資渠道；融資平臺(tái)

基金項(xiàng)目：貴州省教育廳高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目：“貴州地方政府性債務(wù)投融資效率優(yōu)化研究”（2016gh02）；貴州省軟科學(xué)研究項(xiàng)目（黔科合基礎(chǔ)[2016]1517-2號(hào)，2016GZ97931）；貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)重點(diǎn)學(xué)科專項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年3月7日

地方政府性債務(wù)在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具有巨大的優(yōu)勢(shì)。如何規(guī)范地方政府性債務(wù)的融資并合理使用債務(wù)資金，是減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提高地方債效率的關(guān)鍵。貴州地方政府性債務(wù)的融資受到客觀的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的限制，存在的問(wèn)題更為突出。

一、貴州地方政府性債務(wù)融資現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）融資渠道單一，融資成本高。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，項(xiàng)目融資中銀行貸款占85%，成為最重要的融資渠道。政府性債務(wù)資金很多用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這類建設(shè)周期長(zhǎng)、收益慢，大都需要政府做擔(dān)保。由于地方財(cái)政收入有限，地方政府性債務(wù)蘊(yùn)含著大量風(fēng)險(xiǎn)，使得銀行不良資產(chǎn)率增加，從而加大金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。加上貴州省屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化程度不高，實(shí)際金融供給嚴(yán)重短缺，導(dǎo)致融資成本升高。

（二）融資信息披露機(jī)制不完善。對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，是控制融資風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。目前貴州省地方政府缺乏信用評(píng)估機(jī)制，同時(shí)信息披露機(jī)制不完善，使得外部利益關(guān)系部門無(wú)法對(duì)地方政府的信用做出全面的評(píng)估。在以往政府融資行為中，由于信用問(wèn)題，外界很難判斷融資渠道及融資規(guī)模，進(jìn)而融資風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確評(píng)估也面臨困難，風(fēng)險(xiǎn)控制更是無(wú)從下手。同時(shí)，在目前對(duì)地方政府激勵(lì)機(jī)制的正確引導(dǎo)下，受保密限制融資信息也難以公開(kāi)透明。因此，融資風(fēng)險(xiǎn)控制也是地方政府融資的挑戰(zhàn)。

（三）融資平臺(tái)不透明，區(qū)域分布不平衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前貴州省融資平臺(tái)有302個(gè)，但很多地區(qū)的融資平臺(tái)數(shù)量太多，規(guī)模太小，分布太散，導(dǎo)致地方融資平臺(tái)效益產(chǎn)出低。地方政府融資平臺(tái)主要是政府相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和非公益性項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移，而這些項(xiàng)目的規(guī)模很大，占據(jù)的資金高，效益收益率低，導(dǎo)致出現(xiàn)融資平臺(tái)資金周轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)、項(xiàng)目的收入不能抵消支出、現(xiàn)金流量差等情況。長(zhǎng)久以來(lái)，地方政府投融資平臺(tái)資金來(lái)源基本為單向的商業(yè)銀行貸款，使得資金不足的情況普遍存在。加上項(xiàng)目占用資金高，收益率低，因此貴州省部分地區(qū)雖然融資平臺(tái)數(shù)量增加，財(cái)政收入增加的幅度還是比較緩慢，效果不理想。同時(shí)，貴州省經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、財(cái)政轉(zhuǎn)移的支付能力不夠、自給能力弱，導(dǎo)致貴州省各地方的財(cái)政投入資金缺乏，基礎(chǔ)公共設(shè)施項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)差距甚遠(yuǎn)，公益性項(xiàng)目投入不夠多，嚴(yán)重地限制了貴州省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致建設(shè)步伐慢于其他發(fā)達(dá)地區(qū)。

（四）投融資平臺(tái)過(guò)度依賴于土地資源。地方政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目大多是市政建設(shè)基礎(chǔ)項(xiàng)目，這類項(xiàng)目資金占用大，但由于投資建設(shè)期長(zhǎng)，投資回報(bào)周期也較長(zhǎng)。由于專項(xiàng)債務(wù)通過(guò)地方政府性基金管理，一般主要由土地出讓金償還，使得很多投融資平臺(tái)需要政府出讓土地來(lái)償還貸款，使得對(duì)土地過(guò)分依賴，一定程度上也抬高了土地價(jià)格。

貴州省投融資平臺(tái)在向銀行融資時(shí)，土地抵押物貸款占比高達(dá)48.2%，抵押物過(guò)度依賴于土地資源。由于土地變現(xiàn)能力較差，一旦出現(xiàn)貸款風(fēng)險(xiǎn)后，銀行難以通過(guò)出售抵押物止損。目前，貴州省金融機(jī)構(gòu)已意識(shí)到投融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)，且已經(jīng)有多家銀行停止或減少發(fā)放此類貸款。因?yàn)橘F州省是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地理因素受限，土地出讓市場(chǎng)不景氣，只能靠政府財(cái)政收入來(lái)償還債務(wù)。

二、貴州地方政府性債務(wù)融資效率優(yōu)化方案

目前，貴州省的債務(wù)融資存在渠道單一、融資成本高、支付風(fēng)險(xiǎn)大、融資披露機(jī)制不完善、融資平臺(tái)管理缺失等多種問(wèn)題，地理資源、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等原因造成償債能力受到限制、地方財(cái)政失衡問(wèn)題的深層次矛盾日益凸顯。債務(wù)融資效率能較好地反映地方政府對(duì)其債務(wù)的處理情況，提高融資效率有利于提高債務(wù)資金的投資效率，既可以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)健康并持續(xù)發(fā)展，也可以保障地方政府性債務(wù)償還及風(fēng)險(xiǎn)控制，實(shí)現(xiàn)“融資-投資-償債-再融資”的良性循環(huán)。

（一）樹(shù)立正確的債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，健全風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)督機(jī)制。隨著地方政府性債務(wù)規(guī)模的日漸龐大，除關(guān)注債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)外，債務(wù)融資過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)引起足夠重視。首先負(fù)債比率、負(fù)債結(jié)構(gòu)、債務(wù)期限等應(yīng)做到優(yōu)化；其次逐步轉(zhuǎn)變地方政府職能，減少地方政府對(duì)投融資平臺(tái)的干預(yù)；再次建立投融資平臺(tái)主導(dǎo)原則，完善產(chǎn)權(quán)清晰、政企分離的制度；最后對(duì)債務(wù)融資中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)做到事前預(yù)測(cè)、事中評(píng)估，隨時(shí)監(jiān)控債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)，做到預(yù)防及監(jiān)督并舉。

（二）加強(qiáng)地方政府性債務(wù)預(yù)算建設(shè)。首先，將債務(wù)情況納入地方政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核中，既包括債務(wù)的融入、使用、償還，還要考慮債務(wù)資金的使用效率及債務(wù)整體的規(guī)?？刂?；其次，建立各級(jí)機(jī)關(guān)部門對(duì)債務(wù)的審批制度，做到事前備案，事中審查監(jiān)督；再次，編制債務(wù)預(yù)算。預(yù)算內(nèi)容包括債務(wù)的來(lái)源、用途、使用計(jì)劃、使用過(guò)程、償債資金來(lái)源、償債計(jì)劃等。內(nèi)容要詳細(xì)、完整，并附有對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)及分析；最后，加強(qiáng)債務(wù)審計(jì)，將債務(wù)審計(jì)作為政府審計(jì)的重點(diǎn)之一，審計(jì)報(bào)告經(jīng)人大批準(zhǔn)，報(bào)中央備案。

（三）建立健全政府和社會(huì)資本合作機(jī)制（PPP）。PPP在本質(zhì)上是一種互惠互利、雙贏的關(guān)系，PPP模式大幅拓展了社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間，為其提供了新的機(jī)遇。從2007年到2015年底，貴州實(shí)現(xiàn)縣縣通高速公路，貴州先行先試多種引入社會(huì)資本投資的合作模式，吸引了中國(guó)交建集團(tuán)等企業(yè)來(lái)到貴州。其中，中國(guó)交建在貴州交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資超過(guò)700億元，貴州省與中國(guó)交建集團(tuán)共同創(chuàng)造了高速公路建設(shè)的“貴州模式”，該模式已成功復(fù)制到云南、四川、重慶、新疆、廣西等省市區(qū)，并成為中國(guó)交建的核心競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)品，有力地助推貴州地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了雙方合作互利共贏。貴州全省采用各種“社會(huì)資本+政府補(bǔ)助”以及運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼等組合拳模式，已建在建高速公路項(xiàng)目共計(jì)21個(gè)，約1，589公里，吸引和鼓勵(lì)各類大型企業(yè)集團(tuán)、民間資本以相應(yīng)方式投資建設(shè)貴州高速公路，總投資約1，770億元。

“十三五”期間，貴州交通建設(shè)總投資將完成7，000億元，小省辦大交通任務(wù)重，融資壓力大，貴州將創(chuàng)新投融資模式，采取PPP模式，吸引有實(shí)力的大型企業(yè)來(lái)貴州投資興業(yè)，助推貴州交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展。第一，制定貴州省PPP項(xiàng)目管理相關(guān)規(guī)定，建設(shè)PPP項(xiàng)目庫(kù)。PPP項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)過(guò)程中，需同時(shí)注重對(duì)社會(huì)公眾利益和經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的雙重保障；第二，建立并完善價(jià)格的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，理順價(jià)格水平，遵循成本補(bǔ)償與合理收益、資源節(jié)約與社會(huì)可承受相結(jié)合的原則；第三，完善項(xiàng)目結(jié)束后的移交機(jī)制，確保工程按照原合同交付，移交形式、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)均符合合同約定；第四，對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，貫穿項(xiàng)目運(yùn)作、資金使用等過(guò)程；第五，由政府部門牽頭，充分發(fā)揮政府職能。財(cái)政廳、發(fā)改委等牽頭部門嚴(yán)格遵照相關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)做好各方協(xié)調(diào)工作，逐步完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，加大對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，在交通、市政、公共服務(wù)等領(lǐng)域大力推廣PPP模式；第六，引入第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行專業(yè)、科學(xué)的判斷，確保項(xiàng)目實(shí)施的合理性與規(guī)范性，提高項(xiàng)目實(shí)施效率。

（四）改變?nèi)谫Y渠道單一的現(xiàn)象，推進(jìn)融資渠道多元化發(fā)展。貴州省地方政府投融資平臺(tái)融資方式比較單一，主要依靠于商業(yè)銀行貸款，未能形成多元化的融資機(jī)制。經(jīng)審計(jì)署確認(rèn)的貴州省302家投融資平臺(tái)中共有231家在商業(yè)銀行進(jìn)行了貸款，貸款余額高達(dá)974.4億元，平臺(tái)貸款主要于2009年前后發(fā)放，貸款期限主要以5年為主，目前已經(jīng)普遍進(jìn)入還款期。2014年下半年累計(jì)到期的地方政府投融資平臺(tái)貸款為120億元，2015年累計(jì)到期的平臺(tái)貸款為140.2億元，2016年累計(jì)到期的平臺(tái)貸款為144.1億元。然而，商業(yè)銀行貸款投資于基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項(xiàng)目最主要的缺點(diǎn)是出現(xiàn)短貸長(zhǎng)投的現(xiàn)象，目前投融資平臺(tái)投資領(lǐng)域大多為建成周期長(zhǎng)達(dá)10～30年的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，因而存在期限錯(cuò)配問(wèn)題，許多貴州省投融資平臺(tái)都存在借新還舊現(xiàn)象。

2015年，貴州省出臺(tái)相關(guān)政策，將從拓寬融資渠道、搭建金融發(fā)展平臺(tái)、優(yōu)化金融環(huán)境等方面切實(shí)加強(qiáng)金融支持，促進(jìn)貴州省“1+7”重點(diǎn)開(kāi)放平臺(tái)發(fā)展建設(shè)，加快培育貴州新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。開(kāi)展跨境人民幣直接投資，爭(zhēng)取國(guó)家批準(zhǔn)開(kāi)展外商投資資本金結(jié)匯、國(guó)際商業(yè)保理公司審批試點(diǎn)，允許境外資金參股新區(qū)股權(quán)投資基金，開(kāi)展國(guó)際信托投資。探索逐步放開(kāi)通用飛機(jī)制造、精密儀器制造、旅游高等教育、文化、醫(yī)療、金融、保險(xiǎn)、會(huì)計(jì)、商貿(mào)物流、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)的外資準(zhǔn)入限制，突破外資在注冊(cè)資本、股權(quán)比例、經(jīng)營(yíng)范圍等方面的限制。著力培育以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶的“龍頭引領(lǐng)、業(yè)態(tài)豐富、集群共進(jìn)”的私募金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，大力引進(jìn)私募金融機(jī)構(gòu)，發(fā)展一批私募基金，提升私募金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展層次。支持探索建立與綜合保稅區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的外匯管理新體制，實(shí)現(xiàn)跨境貿(mào)易投資、融資便利化。積極構(gòu)建多層次的投融資平臺(tái)，逐步健全金融體系，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)投資、擔(dān)?；稹⒌胤叫越鹑跈C(jī)構(gòu)、股票以及債券市場(chǎng)在內(nèi)的多層次投融資平臺(tái)。

為優(yōu)化融資效率，貴州省地方政府投融資平臺(tái)要降低商業(yè)銀行融資比重，調(diào)整融資結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)股權(quán)融資、企業(yè)債券等多種形式的融資，擴(kuò)大融資渠道的同時(shí)降低融資成本。與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行合作，開(kāi)展以國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貴州省分行為牽頭行，多家商業(yè)銀行參與的銀團(tuán)貸款模式，滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)的要求。而銀團(tuán)貸款模式還可增強(qiáng)銀行間的信息溝通，分?jǐn)偨栀J風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，鼓勵(lì)商業(yè)銀行與其他金融機(jī)構(gòu)合作，如基金公司、信托公司、證券公司等。推進(jìn)資產(chǎn)證券化，選擇重大基礎(chǔ)設(shè)施貸款、涉農(nóng)貸款等多元化信貸資產(chǎn)，發(fā)行以基礎(chǔ)資產(chǎn)現(xiàn)金流為償還保障的證券。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，爭(zhēng)取國(guó)家大力支持貴州省依法依規(guī)發(fā)行地方政府債券，用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。

（五）加強(qiáng)融資人才隊(duì)伍建設(shè)。人才是創(chuàng)新的未來(lái)和核心。貴州省的地方政府投融資平臺(tái)的管理人員多為政府官員，并不具備良好的企業(yè)管理能力。加強(qiáng)融資人才隊(duì)伍建設(shè)，有利于提高融資效率，優(yōu)化資源配置。第一，加大對(duì)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有人員的觀念、方法等進(jìn)行繼續(xù)教育和培訓(xùn)，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，優(yōu)化融資方案；第二，在高校等各級(jí)學(xué)校開(kāi)設(shè)相關(guān)課程、開(kāi)展相關(guān)講座，或在課程中加入相關(guān)內(nèi)容，以增強(qiáng)對(duì)地方債的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及償還機(jī)制建立的觀念，促進(jìn)地方債融資投資良性循環(huán)；第三，加快職業(yè)融資規(guī)劃師培訓(xùn)發(fā)展。融資規(guī)劃師是一種新的職業(yè)，是在2009年席卷全球的國(guó)際金融危機(jī)過(guò)程中，為解決中小企業(yè)融資難而提出來(lái)的。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，融資規(guī)劃師已不僅僅服務(wù)于中小企業(yè)，其服務(wù)對(duì)象逐漸擴(kuò)大到大型企業(yè)、政府投融資平臺(tái)等領(lǐng)域。融資規(guī)劃師的培養(yǎng)能夠緩解貴州省融資人才不足的難題，并能向公眾普及融資規(guī)劃基礎(chǔ)知識(shí)。同時(shí)，通過(guò)融資規(guī)劃師的培訓(xùn)，可以規(guī)范金融市場(chǎng)秩序，建設(shè)誠(chéng)信社會(huì)。

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