李坤

[提要] 部門預算是市場經濟國家普遍采用的預算編制方法。部門預算管理體制必須與我國政治體制、經濟體制緊密結合、統(tǒng)籌考慮。深化部門預算改革有利于觸發(fā)我國政府預算制度的重大變革，對于構建合理的公共財政體制和完善市場經濟制度起著積極作用。

關鍵詞：部門預算管理體制；部門預算改革；公共財政

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年3月9日

引言

預算管理制度改革的重點是部門預算改革，部門預算改革是建立規(guī)范的公共財政運行機制的重要環(huán)節(jié)，是完善社會主義市場經濟體制和建設社會主義政治文明的客觀要求。部門預算改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，不僅是制度的創(chuàng)新和管理方式、方法的改進，作為完整、細化、綜合、法制的部門預算，其改革觸及政府、預算部門和單位、財權控制者的直接利益，在推進的過程中勢必遇到各種問題、矛盾和困難。本文在先前文獻研究基礎上深入剖析部門預算改革存在的問題，并提出對策建議。

一、緒論

（一）研究的目的和意義。我國部門預算制度的改革是建立社會主義市場經濟的必然要求。預算管理制度改革的重點是部門預算改革，建立公共財政運行機制的重要環(huán)節(jié)也是部門預算改革，部門預算改革會使社會主義市場經濟體制更加完善，社會主義政治文明建設的客觀要求是部門預算改革。建立我國公共財政體制、加強公共支出管理，部門預算改革都起到了一定的推動作用。我國財政改革尚未完全建立起公共財政基本框架，主要原因是我們所實行的一系列改革沒有從實質上觸動傳統(tǒng)的“國家預算”制度。部門預算是公共財政體制下政府預算的一種具體形式，部門預算就是一個部門一本預算，它是政府各部門按照統(tǒng)一的預算編制方法、內容和制度規(guī)定進行編制，經財政部門審核后報立法機關審查批準，反映部門所有收入和支出的預算法律文件。部門預算改革完善了公共財政的基本架構，為市場提供公共服務是公共財政的目的，公共財政與市場經濟相互適應。建立公共財政的框架首先從預算制度著手，建立決定政府收支的程序和機制的是公共決策，它的作用是能夠控制財政的運行。有利于改進和強化公共支出管理，公共支出反映了一個政府的政策選擇，同時也代表著政府提供公共產品與服務所造成的耗費。政府預算是決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督國家財政活動的基本制度和手段。所以迫切需要改革我國的預算支出制度，用預算來規(guī)范政府的收支行為、提高財政支出的效益。

綜上所述，部門預算改革不僅能夠使其與社會主義市場經濟相適應，還能夠加強財政預算資金管理，使預算管理更加科學，從而提高資金使用效率。

（二）研究方法。本文主要運用了理論與實踐相結合、抽象研究與具體分析相結合的方法，對部門預算管理的進展及問題進行辯證分析。

（三）主要貢獻和不足。主要貢獻：一是針對項目支出預算效益低下的問題，提出在完善項目庫管理制度過程中，在項目預算編制、監(jiān)督、績效評價工作中廣泛引入社會中介機構，進行事前預算控制、事中監(jiān)督和事后績效評價工作，建立起社會中介機構和財政部門項目管理的審核評價制度，以提高項目預算編制的準確性和資金效率；二是通過預算優(yōu)化配置資源，提出了將國有資產管理與部門預算相結合的方法。不足之處：部門預算改革是一個長期而艱辛的過程，文中一些觀點要得以應用還需要漫長的時間，因此其可行性和可操作性還有待考證。

二、部門預算的基本內容

部門預算是公共財政體制下政府預算的一種具體形式，公共財政是建立在現代預算基礎上的財政。所謂部門預算，就是一個部門編制一本完整的預算，它是政府各部門依照行使職能的需要，按照統(tǒng)一的預算編制方法、內容和制度規(guī)定，由基層單位進行編制，逐級上報、審核、匯總，經財政部門審核后報立法機關審查批準，綜合反映本部門在預算年度內所有收入和支出的預算法律文件。部門預算可以看作是政府和立法機構對政府活動進行管理和控制的基本框架。

部門預算涵蓋了部門所有收入和支出，其構成包括部門收入預算和部門支出預算。部門收入包括財政預算內撥款收入、其他各項合法收入。財政預算內撥款收入，是指由財政預算資金撥款形成的部門收入，即本級政府支出預算中用于政府各部門的經費支出。其他各項合法收入，是指部門依法取得的各項收入，包括事業(yè)單位的事業(yè)收入、經營收入、銀行存款利息收入、上級補助收入和附屬單位上繳收入等。部門支出包括基本支出和項目支出。基本支出，是指部門為保證其機構正常運轉和完成日常工作任務所必需的支出。項目支出，是指部門為完成特定行政工作任務或事業(yè)發(fā)展而發(fā)生的支出。具體分為基本建設類項目支出、行政事業(yè)類項目支出和其他項目支出。

三、部門預算改革進展及評價

（一）部門預算改革的成效

1、推進了綜合預算管理，提高了預算管理的完整性。部門預算改革以后，改變了過去財務分散、分頭管理的格局為集中統(tǒng)一管理，將中央部門所有收入全部納入部門預算統(tǒng)一編制，統(tǒng)籌使用。（1）預算的透明度提高。部門預算要求將預算經費來源和分配辦法分開，將安排標準和內容細化，接受社會監(jiān)督，增強了公正性和規(guī)范性；（2）資金利用效率提高。實施部門預算后，一方面不再區(qū)分預算單位的級次，均作為預算管理的直接對象，預算直接批復到所有預算單位，減少了經費撥付的中間環(huán)節(jié)，保障了經費落實；（3）預算的綜合性增強。部門預算是財政綜合預算。對各項收入、支出預算編制做到不重不漏，不得在部門預算之外保留其他收支項目。

2、完善了部門預算分配機制，提高了預算分配的科學性。部門預算改革以來，改變了傳統(tǒng)功能預算資金分配機制，建立了以零基預算編制為核心的預算分配體系，推進基本支出定員定額管理和項目支出項目庫滾動管理，推進項目支出標準體系建設，加強部門預算細化力度，提高了預算分配的科學化。實行部門預算從基層編起，層層匯總形成部門預算，增強了中央部門的預算編制主體地位和對預算編制的參與程度，發(fā)揮了中央部門的積極性，減少預算編制的隨意性，使部門預算更好地與部門職能和事業(yè)發(fā)展相結合，提高了預算分配的合理性。

3、強化了部門的主體地位，提高了部門預算的計劃性。部門預算改革后，中央各部門的預算主體地位得到了進一步的明確和加強，它們既是預算編制的主體，也是預算執(zhí)行和績效評價的主體；既是權利主體，同時也是責任主體。中央各部門開始注重按職能、工作計劃編報預算。通過對基本支出和項目支出的預算，使預算安排與本部門工作特點緊密結合，增強了部門預算觀念。

（二）部門預算改革存在的問題。我國部門預算改革已經取得了長足的進步，不論從形式上還是從內容上看，較之傳統(tǒng)的單位預算都有了一個質的飛躍。各級政府部門能夠充分認識到部門預算改革的必要性和意義。部門預算改革是我國財政體制改革的新生事物，是一項復雜的系統(tǒng)工程，在實踐中還很不完善，存在不少問題。

1、政府性財力沒有全部納入預算管理。各級政府部門要實行全口徑預算，它的作用是能夠反映實際應用于本部門的政府性資金，使部門預算更加完整性。而現實情況則恰恰相反，部門預算只是反映部分資金，其中包括各項行政事業(yè)經費、醫(yī)療經費、房改經費等，諸如計劃主管部門的基本建設基金、科技三項費卻不在其中，而是在預算執(zhí)行中再分配下達，形成預算追加。

2、預算定額體系不完善。定額標準不盡科學，預算編制方法有待改進。部門預算的實施需要一個科學合理的定額體系，它的編制方法是零基預算，能夠讓支出安排更加公正和透明?，F行部門預算在編制方法中存在著定額測算方式不準確、定額標準不科學、定額體系涵蓋不全面等問題，在操作過程中很大程度上只能依賴原有的“基數加增長”的編制方法。

3、財權分配權不統(tǒng)一，預算統(tǒng)籌能力差。在傳統(tǒng)功能預算管理模式下，長期受計劃經濟體制影響，財政分配權并不集中掌握財政部門，計委、經貿委、機關事務管理局、科技部門、國防科工委等一些預算單位也具有一部分資金的預算分配權力，可以直接分配資金至其他預算單位。部門預算改革以后，財政部門逐步將這部分由其他預算單位分配的資金納入財政預算統(tǒng)一管理，初步實現了財政分配權的集中統(tǒng)一。但從目前實際情況看，由于受當時機構職能限制，也是為了更好地推動改革，盡量減少改革阻力，這項改革并不徹底，而且與部門預算改革進程相比，這一改革的進程非常緩慢。

4、財政資金績效水平低，降低了資金效益。財政部門建立績效評價制度，能夠強化預算單位的績效理念，使預算單位績效管理能力大大提高，并且提高了預算資金的績效水平。但是，預算資金的績效評價水平仍然比較低。財政撥款結余資金規(guī)模較大的問題依然普遍，特別是基本建設支出結余資金和實行法定增長的支出。這里面有合理的一方面，但是更多的是由于管理制度不到位、政策措施不健全的原因。大量的結余資金沉淀在部門，既容易產生腐敗，也降低了財政資金的使用效益。

5、人大預算審查監(jiān)督工作薄弱。在實際生活中人大對預算的審查監(jiān)督在憲法和法律要求上還有較大差距，預算審議質量不高。一是預算審查監(jiān)督沒有相應的法律環(huán)境。從認識上看，目前大多數人還沒有將人大審議通過的預算上升為法律的高度來認識，預算的軟約束問題還很突出，經常出現行政經費超預算、專項資金被擠占挪用的現象，部門隨意改變資金用途和規(guī)模；二是預算審查監(jiān)督難以產生實效，更多的是流于形式。

四、深化部門預算改革對策建議

（一）確定合理的預算定額體系。科學的預算編制依據，不僅僅是編制程序科學、編制時間科學、編制方法科學，還需要科學的定額體系和開支標準。實行“零基預算法”的基本要求就是應有科學、合理的定額體系和開支標準，實行標準化的定員、定額。標準化的定員、定額比較客觀地反映了各個部門在人員配置和資金物資的籌集、分配、使用等方面所遵循的標準或應該達到的水平，是財政部門與主管部門編制、核定部門預算，考核預算執(zhí)行情況的重要依據。

（二）建立健全績效評估體系。績效評估體系的根本目的是確定為實現目標而擬定的計劃所需的支出，并用量化數據評估計劃實施過程中取得的效果的評估體系。有助于提高預算的科學性、準確性、效益性，最終推動公共部門的高效運作，促進社會經濟的發(fā)展?？冃гu估體系的建立是一個漫長的過程，其中的工作量也是非常巨大的，因此需要對相關政府部門以及相關的制度要求提出更多的要求。只有全面考慮外部和內部的各項因素，才能在預算編制、執(zhí)行、評估、監(jiān)督中，使預算達到預定效果。

（三）切實增強各級人大審核預算力度。對于預算審查的合理性和專業(yè)性的要求也越來越多，因為政府預算的額度不斷增大、預算范圍不斷拓寬、支出項目不斷細化，因此必須對現行政府預算的審議程序進行一些調整。根據我國人大內設各專門委員會的特點，各專門委員會在各自權限內，可以對政府預算提出意見和建議，這樣有利于專門委員會將政策制訂與預算安排有機結合起來。

（四）實行全口徑預算。公眾為了實現對預算管理的監(jiān)督權，所有財政資金都要納入公眾監(jiān)督范圍，因此政府要把所有資源納入核算，全面反映出部門獲得的政府性財力體現在一份預算上。因此，深化部門預算改革的首要問題，是將尚未納入部門預算的政府性財力全部納入，編制全口徑預算。

理順政府財政與計劃、科技等主管部門的關系，將財政預算安排的基本建設投資和科技三項費用納入部門預算中。按照現行政府職能分工，與其他各項財政資金管理方式不同，基本建設投資由計劃主管部門負責分配，科技三項費用由科技主管部門負責分配，目前普遍情況是這兩項資金還沒有在年初編入部門預算，而是在預算執(zhí)行中確定項目并追加到部門。

（五）調整預算編制周期。提高預算的準確性，做到預算編制細化、科學，要有一定的時間開展調查研究，對預算項目進行充分地審核論證，對預算標準進行全面地測算。延長預算編制時間，能夠更好地解決預算編制帶來的各種問題。延長預算編制周期，提早編制預算，是提高我國部門預算編制質量的重要保證，也有利于推進人大對預算的審查從程序性向實質性轉變，提高預算的透明度，保證預算分配的公開、公正、公平。在編制年度預算的基礎上，還應進一步延伸預算周期，對項目支出實行滾動式預算（如三年中期預算），保證預算的連續(xù)性與穩(wěn)定性，提高預算編制的科學性。

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