周勝利

本文在漁業(yè)成品油價格改革財政補貼（簡稱“漁業(yè)補貼”）資金審計中，探索了基于全國漁業(yè)船舶指揮管理系統(tǒng)追蹤漁業(yè)生產(chǎn)全流程，以數(shù)據(jù)分析為依托進行信息化條件下全覆蓋的審計方法。

一、根據(jù)資金特點探索審計分析思路和可行性

漁業(yè)補貼是我國實施的一項針對漁業(yè)生產(chǎn)者的惠民補貼政策，具有資金總量大、分散程度高的特點。以沿海某市為例，每年發(fā)放漁業(yè)補貼資金高達10億元，涉及8，000余艘漁船，分散到下轄的7個縣區(qū)的上百個漁港，且這些漁船長期出海作業(yè)，具有很強的流動性，采用傳統(tǒng)審計方法一一登船核實不具有可操作性。審計分析發(fā)現(xiàn)，該項資金補貼對象為實際從事捕撈及養(yǎng)殖生產(chǎn)作業(yè)的在冊機動漁船，并按其用油量計算補貼：其中捕撈機動漁船補助用油量按捕撈作業(yè)類型和漁船主機總功率確定；養(yǎng)殖機動漁船補助用油量按養(yǎng)殖證確認面積和實際使用的養(yǎng)殖機動漁船功率情況進行核算確定。因此，核實漁船和相關(guān)證件的真實性及是否實際生產(chǎn)作業(yè)就成為審計的關(guān)鍵點。

全國漁政管理指揮系統(tǒng)是由國家發(fā)展改革委和農(nóng)業(yè)部批準建設(shè)的集電子政務(wù)、執(zhí)法管理、指揮調(diào)度“三位一體”的信息管理系統(tǒng)，已實現(xiàn)對漁船從批準建造到捕撈許可所有審批事項的全程控制，可對全國船網(wǎng)工具指標總量控制大背景下的所有在冊漁船按具有唯一性的類似身份證號的漁船編碼進行集中管理。為實現(xiàn)對領(lǐng)取補貼漁船真實性的核實，可對漁船從指標申請、所有權(quán)及國籍登記、捕撈許可、船舶年檢到拆解注銷的全部關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行分析。上述數(shù)據(jù)均可從全國漁政管理指揮系統(tǒng)中獲取，為基于全流程的漁業(yè)補貼全覆蓋審計分析提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)條件。

二、基于全流程進行全覆蓋數(shù)據(jù)分析的技術(shù)路徑

（一）以漁業(yè)補貼申報和發(fā)放的全流程為切入點進行資金流核實。目前，以全國漁政管理指揮系統(tǒng)在冊漁船數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，漁業(yè)補貼在申報程序上實行“從下到上”的流程，從漁民、漁港、縣、市、省有關(guān)部門至農(nóng)業(yè)部和財政部的渠道逐級完成申報程序。沿著漁業(yè)補貼資金的審批渠道可追蹤審查審批手續(xù)、申報程序、發(fā)放程序、銜接方式等，重點查看漁業(yè)補貼對象確認程序上是否經(jīng)過漁民填報、漁業(yè)部門系統(tǒng)審核確認等規(guī)定程序，是否與全國漁政管理指揮系統(tǒng)數(shù)據(jù)一致，對各級申報金額實施重新計算，分析申報金額的核增核減情況并審查其合規(guī)性，核實是否存在虛報漏報，可鎖定申報層級相關(guān)責任人，并根據(jù)補貼漁船的登記信息進一步鎖定疑點區(qū)域完成取證。而在漁業(yè)補貼資金發(fā)放程序上則反過來實行“從上到下”的流程。因此，以財政部下?lián)芙o各省的漁業(yè)補貼數(shù)據(jù)為起點，可沿著資金流向，調(diào)取省、市、縣各級財政和漁業(yè)部門的基本資料、有關(guān)賬目、相關(guān)憑證，比對全國漁政管理指揮系統(tǒng)登記的漁船所有人賬號數(shù)據(jù)，查看漁業(yè)補貼由財政部撥付到地方各級主管部門和各漁船所有人賬戶的時間及資金后續(xù)去向。結(jié)合財政預(yù)算審計，比對各級發(fā)放金額，可得出各級資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)金額，分析財政預(yù)算執(zhí)行進度。從資金申報到發(fā)放整個鏈條進行分析，比對資金申報與實際發(fā)放之間的差額，可反映主管部門是否嚴格按照政策要求嚴格把關(guān)資金申報環(huán)節(jié)；基于漁船實際情況申報補貼資金，預(yù)算金額制定是否合理、預(yù)算執(zhí)行過程中是否存在結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金是否長期趴窩在各級財政賬上未予盤活、中央惠民政策是否切實起到穩(wěn)增長惠民生的目的。

（二）以漁船生產(chǎn)作業(yè)的全流程為切入點進行業(yè)務(wù)流分析。全國漁政管理指揮系統(tǒng)以全國船網(wǎng)工具指標總量控制系統(tǒng)在冊漁船為基礎(chǔ)，集成了漁船審批各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)，由于部門間管理職能的交叉，不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)認定存在一定的沖突，這就為通過不同部門間數(shù)據(jù)比對發(fā)現(xiàn)疑點線索提供了切入點。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，輔助漁船、遠洋漁船均不在漁業(yè)補貼對象范圍內(nèi)，因此可對領(lǐng)取漁業(yè)補貼的漁船進行有針對性的核實，看是否存在不在補助范圍的漁船領(lǐng)取補貼的情況。同時，領(lǐng)取漁業(yè)補貼的捕撈漁船必須滿足所有權(quán)證、國籍證書、捕撈許可證和船舶安全檢驗證書“四證”齊全有效的條件，根據(jù)具體業(yè)務(wù)部門對這些證書的審核數(shù)據(jù)，可對證書過期的情況進行有針對性的篩選，看是否存在漁船證書過期仍領(lǐng)取補貼的情況。此外，漁船交易、拆解、凍結(jié)、違法、船員配置等數(shù)據(jù)也可作為篩選疑點線索的輔助依據(jù)。該環(huán)節(jié)核實的重點是業(yè)務(wù)流的真實性，是漁業(yè)補貼資金審計的重點環(huán)節(jié)。而漁政管理指揮系統(tǒng)對全國在冊漁船已實現(xiàn)基于漁船編碼進行統(tǒng)一管理，相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)均可落實到每條漁船，因此可為大數(shù)據(jù)分析提供較為可靠的信息系統(tǒng)平臺，有效保證業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的相關(guān)性和可靠性，有利于建立原始證據(jù)與審計事項及其具體審計目標之間的實質(zhì)聯(lián)系。在進行情況判斷和摸底后可直接鎖定疑點漁船，并根據(jù)集中趨勢程度有針對性地選取重點區(qū)域進行延伸和現(xiàn)場核實取證，在確定違規(guī)問題后又可結(jié)合資金流分析進一步鎖定相關(guān)資金申報發(fā)放環(huán)節(jié)的責任人，挖掘資金去向以核實是否存在相關(guān)公職人員個人違法違規(guī)問題。

（三）以資金和業(yè)務(wù)的全流程分析為切入點進行政策研究。全國漁政管理指揮系統(tǒng)通過統(tǒng)一的管理平臺推動漁業(yè)審批管理從手工流程到電子流程的轉(zhuǎn)變，已逐步集成了漁船管理、養(yǎng)殖信息管理、漁政執(zhí)法管理、漁政隊伍和漁政基礎(chǔ)設(shè)施管理、水生野生動植物保護管理等涵蓋漁業(yè)和漁政中多項業(yè)務(wù)管理內(nèi)容的數(shù)據(jù)，因此通過對這些數(shù)據(jù)的分析可以進行漁業(yè)政策的評估研究。如通過對全國漁船的船齡、主機功率、作業(yè)類型、出航區(qū)域等數(shù)據(jù)做出結(jié)構(gòu)比例分析，可揭示我國漁業(yè)生產(chǎn)行業(yè)的差異化情況，從而可針對不同對象提出制定差異化補貼政策的建議，以優(yōu)化漁業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，在提高漁業(yè)生產(chǎn)能力的同時降低對近海漁業(yè)資源環(huán)境保護的壓力，為修訂和完善相關(guān)政策制度、實現(xiàn)惠民目的提供參考。未來，利用該系統(tǒng)正在逐步拓展集成的海洋資源與環(huán)境的勘測調(diào)查信息、衛(wèi)星遙感信息，綜合運用地理信息技術(shù)和數(shù)據(jù)庫技術(shù)，可進行海洋資源與環(huán)境的評估研究，為開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計提供有益的探索和補充。

三、結(jié)語

在審計全覆蓋要求的背景下，對相對分散的財政補貼資金進行審計核實成為審計機關(guān)面臨的新挑戰(zhàn)，有必要針對不同資金的特點找準審計切入點，在全覆蓋、全流程的數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上為總體情況分析、疑點線索查找和精確核查提供解決方案。審計署駐廣州特派員辦事處針對漁業(yè)補貼資金的特點，采用全流程數(shù)據(jù)分析思路，以全國漁政管理指揮系統(tǒng)為平臺進行分析取得了較好效果。審計中根據(jù)上述技術(shù)方法快速鎖定了重點延伸區(qū)域，發(fā)現(xiàn)了部分違規(guī)領(lǐng)取漁業(yè)補貼和利益輸送等問題。在協(xié)助有關(guān)部門追回財政資金的同時還針對該項政策執(zhí)行機制及與漁業(yè)資源環(huán)境保護銜接方面的問題進行了政策研究，在人力、物力和時間均有限的條件下實現(xiàn)了預(yù)定的審計目標。事實證明，上述做法解決了傳統(tǒng)審計方式下無法對成千上萬個分散的審計對象進行一一核實的難題，為相關(guān)類似資金如節(jié)能空調(diào)補貼、生態(tài)公益林補貼、糧食直補資金等進行審計分析提供了思路借鑒。

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