趙慧

隨著“垃圾圍城”現(xiàn)象的日漸凸顯，垃圾焚燒成為不少地方政府快速解決垃圾問題的首選路徑。但是，焚燒產(chǎn)生的高額社會成本，尤其是造成的公眾健康損失和環(huán)境風(fēng)險卻鮮被重視。

3月22日，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授宋國君領(lǐng)銜的課題組發(fā)布《北京市城市生活垃圾焚燒社會成本評估報告》，以北京目前運作的3座生活垃圾焚燒廠為研究藍本，計算出北京生活垃圾焚燒處置的社會成本為每年20.39億元，如擬建的8座焚燒廠投入運行，到2018年北京生活垃圾全過程社會成本將高達373億元。

高昂社會成本之下，垃圾焚燒其實并不比填埋便宜，先期制定的焚燒廠建設(shè)規(guī)劃以及電價補貼等鼓勵措施無疑需要再作慎重評估，而遲遲無法普遍推行的垃圾分類減量也應(yīng)真正行動起來。

北京垃圾焚燒成本巨大

從2005年到2014年，北京城市生活垃圾清運量從454.6萬噸增至733.8萬噸，焚燒量從7.4萬噸增至156.1萬噸，焚燒量年均增長率為8.6%。

2014年，北京生活垃圾焚燒率為21.4%，清運量和焚燒量基本同步上漲，但垃圾填埋仍是主要的無害化處理方式。

截至2016年4月，北京已投入運營的生活垃圾焚燒廠有3座，分別是朝陽區(qū)的高安屯垃圾焚燒發(fā)電廠（一期）、順義區(qū)生活垃圾綜合處理廠（一期）和門頭溝區(qū)的魯家山垃圾焚燒發(fā)電廠（一期）。

根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，未來北京還將建設(shè)8座垃圾焚燒廠，至2017年底，北京生活垃圾焚燒日處理能力最高可達16362噸，為現(xiàn)在的3.3倍。據(jù)此估算，北京生活垃圾焚燒率也將在2017年末至2018年初達到高峰，接近60%。

宋國君說，課題組核算的生活垃圾焚燒社會成本是指社會因生活垃圾焚燒處置而承擔(dān)的以市場價為準(zhǔn)的全部成本，包括政府通過鼓勵政策給焚燒項目的土地劃撥、直接資本金劃撥、財政補貼、稅收減免和公眾為焚燒承擔(dān)的健康損失等。

課題組綜合3座焚燒廠的補貼項目及二噁英致癌風(fēng)險帶來的健康損失，核算出當(dāng)前北京生活垃圾焚燒處置的社會成本為每年20.39億元，其中健康損失成本為14.31億元，占比為70.19%，補貼項目成本為6.08億元，占比為29.8%。

補貼項目中，垃圾處理費占比超過一半，為3.05億元；其次為上網(wǎng)電價補貼，占比近兩成；此外還有底灰補貼、稅收優(yōu)惠、土地劃撥等成本，同樣不菲。

課題組還計算了單位生活垃圾焚燒社會成本和全過程管理成本，分別為每噸1089元和每噸2253元，對比同期垃圾填埋社會成本，課題組發(fā)現(xiàn)，在考慮健康損失的情況下，焚燒的社會成本比填埋增加了39%。

而到今年年底至明年初，隨著擬建8座焚燒廠的投入運行，北京垃圾年焚燒量將達597萬噸。使用二噁英健康損失估計方法，按照2018年北京2300萬人口計算，11座垃圾焚燒廠生活垃圾全過程社會成本將達373.2億元，每噸為6250元，相當(dāng)于當(dāng)年北京GDP的1.33%。

課題組認(rèn)為，目前，垃圾焚燒的高額成本被其他公共財政補貼承擔(dān)，或轉(zhuǎn)換成電價的方式由公眾承擔(dān)。近年來，在垃圾焚燒項目社會投資人競價中，垃圾處理費中標(biāo)價持續(xù)走低，售價收入、健康損失等分擔(dān)了地方政府應(yīng)負擔(dān)的垃圾處理費，這使得政府形成了對低價焚燒的過度依賴。

終結(jié)垃圾發(fā)電補貼

根據(jù)2012年國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》，生活垃圾發(fā)電每噸上網(wǎng)電量為280千瓦時，垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價為0.65元，超過280千瓦時執(zhí)行當(dāng)?shù)赝惾济喊l(fā)電機組上網(wǎng)電價。

目前的現(xiàn)實是，發(fā)電補貼制度的存在使垃圾焚燒發(fā)電補貼和垃圾處理費成為垃圾焚燒廠的主要收入，相對于燃煤發(fā)電廠，垃圾焚燒廠通過售電獲得了更高利潤。

以高安屯和魯家山焚燒廠為例，前者電價補貼占該廠社會成本22%，后者占比為19%，售電收入均為兩企業(yè)收入的重要組成部分。

課題組分析認(rèn)為，焚燒電價補貼是引發(fā)問題的關(guān)鍵一環(huán)。如果沒有電價補貼，焚燒廠有動機要求提高入廠垃圾標(biāo)準(zhǔn)，如降低含水率、提高熱值等，從而促進垃圾源頭分類。而實施電價補貼后，現(xiàn)行補貼以垃圾入廠重量計算，含水量高的垃圾不僅能帶來更大處理收益，還能帶來額外電價補貼。

目前，在電價補貼刺激下，一些地區(qū)出現(xiàn)通過焚燒高熱值垃圾（如工業(yè)垃圾）發(fā)電盈利現(xiàn)象，焚燒廠可以完全拋開垃圾處理費，將電價補貼作為主要收入來源。

“電價補貼政策無益于垃圾分類減量，增加了焚燒量和污染排放量，是導(dǎo)致眾多問題和高昂社會成本的關(guān)鍵一環(huán)。”宋國君表示，“同時，刺激焚燒廠超額發(fā)電盈利，轉(zhuǎn)移地方政府分類減量責(zé)任，應(yīng)立即終結(jié)對垃圾焚燒的電價補貼政策。”

垃圾減量勢在必行

目前，北京市尚未普遍推行垃圾分類，運往焚燒廠的垃圾僅經(jīng)過轉(zhuǎn)運站簡單篩分，因此數(shù)量龐大且含水量大、發(fā)熱量低。

據(jù)課題組測算，2015年北京人均生活垃圾日清運量為0.949公斤，遠低于實施垃圾分類的臺北市的0.287公斤。

課題組同時開展了生活垃圾分類減量后的社會成本估計。如果實施垃圾分類，入廠垃圾成分發(fā)生變化，將可能導(dǎo)致工廠滲瀝液產(chǎn)量率減少、所需輔助燃料量降低以及二噁英濃度降低。

以滲瀝液處理為例，目前高安屯和魯家山焚燒廠的滲瀝液是通過膜系統(tǒng)處理后，變成生產(chǎn)用水，污泥進入焚燒爐，順義焚燒廠則是通過污水管網(wǎng)收集后進入衛(wèi)生填埋場處理。如果做好源頭分類，滲瀝液過濾處置成本可降至零。

課題組計算發(fā)現(xiàn)，分類減量后，北京垃圾年焚燒處置社會成本將從20.39億元降至12.4億元，僅為原來的60.8%，人均負擔(dān)的生活垃圾社會成本也將從每年780元降至每年282元。

如能較好地實施垃圾源頭分類，北京人均生活垃圾日清運量降至臺北0.287公斤的水平，課題組核算認(rèn)為，現(xiàn)有3家焚燒廠的處理能力即可實現(xiàn)北京82.4%的人口生活垃圾全部焚燒，即使全部焚燒，剩余垃圾僅能供一座日處理能力為1000噸～1500噸的焚燒廠滿負荷運營，新建焚燒廠將面臨巨大閑置風(fēng)險。

課題組建議，垃圾焚燒代價巨大，并不比填埋便宜，只是成本被轉(zhuǎn)移了。北京應(yīng)實施垃圾焚燒全市統(tǒng)籌，遏制“一區(qū)縣一焚燒廠”格局，盡快制定生活垃圾源頭分類計劃，明確目標(biāo)，完善法律體系。