金晶

[摘 要]公共服務(wù)職能是現(xiàn)代政府的核心職能之一。我國政府公共服務(wù)職能的定位經(jīng)歷了一個(gè)較長的歷程，從建國初期的統(tǒng)治型政府到改革開放后的發(fā)展型政府再到最新的服務(wù)型政府，政府的公共服務(wù)職能在不斷強(qiáng)化。究竟這一演變過程的歷史邏輯是什么？本文介紹了我國政府公共服務(wù)職能定位的歷史演變過程，并基于20世紀(jì)七八十年代興起的新制度主義，尤其是基于歷史制度主義的制度變遷觀點(diǎn)，對(duì)這一演變過程進(jìn)行了分析研究。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)職能；演變；歷史制度主義

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.131

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）06-0-02

0 引 言

研究我國政府公共服務(wù)職能定位和職能轉(zhuǎn)變問題，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。目前國內(nèi)學(xué)界對(duì)政府公共服務(wù)職能的演變有兩種分析邏輯，一種是以職能演變內(nèi)容及特征為線索，例如，聶元軍認(rèn)為公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變從壟斷走向競爭，包括市場中公共服務(wù)競爭的生成（建立新的競爭實(shí)體、契約承租、民營化、放松規(guī)制）以及探索中的競爭形式；鄭治對(duì)公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變分為政府機(jī)構(gòu)改革、調(diào)整政府管理的內(nèi)容、改進(jìn)政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式、推進(jìn)政資分開與規(guī)范政府行為幾大方面。除此之外，更多的學(xué)者是以歷史時(shí)期為線索，主要?jiǎng)澐譃槿齻€(gè)階段，例如，馬俊把演變過程分為全能型政府階段（1949-1977年）、發(fā)展型政府階段（1978-2001年）、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型階段（2002年至今），類似地，張霞把演變過程分為“管制型政府”“管理型政府”“管理服務(wù)”三個(gè)時(shí)期?？偟膩碚f，國內(nèi)學(xué)者對(duì)我國政府公共服務(wù)職能的演變階段劃分比較科學(xué)，但是缺乏對(duì)每個(gè)時(shí)期公共服務(wù)職能的總結(jié)、歸納以及理論分析。

歷史制度主義是當(dāng)前社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)重要研究范式，有關(guān)制度變遷的理論為政府職能等制度變遷現(xiàn)象研究提供了較為系統(tǒng)的分析邏輯。本文采用了新制度主義中的歷史制度主義的分析范式，意圖引入這一研究架構(gòu)，深入解讀公共服務(wù)職能定位的歷史發(fā)展過程，進(jìn)而系統(tǒng)地闡明我國政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府建構(gòu)的歷史實(shí)踐邏輯，并進(jìn)行初步探討。

1 新制度主義相關(guān)理論

新制度主義被分為三種主要的分支類型，即理性選擇制度主義、社會(huì)學(xué)制度主義和歷史制度主義。但在本文中，為了分析的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，主要選擇了歷史制度主義對(duì)我國政府公共服務(wù)職能定位演變的歷史邏輯進(jìn)行分析。其中，歷史制度主義最具有代表性的內(nèi)容有兩個(gè)，即制度理論與時(shí)間理論。

制度理論主要包括制度的生產(chǎn)與變遷。而歷史制度主義的制度形成理論基本上融合了兩大分析框架，包括謝茨施耐德的沖突分析框架和理性選擇制度主義的框架。制度變遷是把制度當(dāng)作因變量，分析制度在什么客觀條件和情境下將會(huì)發(fā)生再生、轉(zhuǎn)型、替換和終止的過程。在彼得·豪爾和瑪麗·泰勒總結(jié)的關(guān)于歷史制度主義的四大特征中，路徑依賴是核心特征。制度的變遷是在歷史基礎(chǔ)上的傳承和發(fā)展，具有明顯的路徑依賴特征。因此，制度的變遷總是兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，帶著歷史的印記轉(zhuǎn)變。

除了路徑依賴特征之外，歷史制度主義還把時(shí)間納入分析制度變遷和政策差異的影響。在歷史制度主義的時(shí)間理論中有一個(gè)重要概念——關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在歷史制度主義者看來，制度變遷過程總體上分為制度存續(xù)的“正常時(shí)期”（normal periods）和制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)期”（critical junctures）。所謂關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是指歷史發(fā)展中的某一重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在這一節(jié)點(diǎn)上，政治沖突中的主導(dǎo)方或制度設(shè)計(jì)者的某一重要決策直接決定了下一階段政治發(fā)展的方向和道路。

2 中國政府公共服務(wù)職能定位演變的原因分析——基于歷史制度主義視角

我國政府公共服務(wù)職能的演變經(jīng)歷了3個(gè)階段。第一階段（1949-1978年），政府主要是一種統(tǒng)治型政府，相應(yīng)地，其公共服務(wù)職能表現(xiàn)為維持性公共服務(wù)職能。第二階段（1978-2002年），我國政府偏向于發(fā)展型政府，且公共服務(wù)職能更多地偏向于經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)職能。第三階段（2002年至今），政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，且趨向于社會(huì)性公共服務(wù)職能。從建國至今，政府的公共服務(wù)職能發(fā)生了兩次重大改變。從歷史制度主義的視角分析，政府職能轉(zhuǎn)變的原因主要分為制度環(huán)境因素（包括經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變與新觀念的引入）、路徑依賴因素以及關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)因素。

2.1 制度環(huán)境因素

歷史制度主義力圖解釋制度環(huán)境對(duì)制度變遷的影響，從而深刻地揭示了不同國家宏觀制度對(duì)公共政策的影響。在我國政府公共服務(wù)職能定位演變的過程中，制度環(huán)境因素的變現(xiàn)可以概括為以下三點(diǎn)。

其一，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。我國政府公共服務(wù)職能的定位之所以從維持性到經(jīng)濟(jì)性再到社會(huì)性，其中一個(gè)主要原因是經(jīng)濟(jì)體制的改變。以第一階段為例，新中國成立之初，面臨的最緊迫的問題是如何振興國民經(jīng)濟(jì)、提高人民的生活水平。為了達(dá)到這一目標(biāo)，新中國通過各級(jí)政府組織充分掌握了國民經(jīng)濟(jì)命脈，并通過經(jīng)濟(jì)手段重新分配物資和調(diào)節(jié)商品供求與流通。可以說，在1992年之前，我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府大包大攬了一切事業(yè)和企業(yè)活動(dòng)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，這一階段政府公共服務(wù)職能主要定位是一種維持性公共服務(wù)職能，也就是為了維持公眾基本生活水平的基本職能。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施，公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)完全依靠政府的計(jì)劃統(tǒng)籌?？偠灾?，這種體制弊端頗多，不僅公共服務(wù)內(nèi)容單一，而且公共服務(wù)的水平整體比較低下。

其二，新觀念的引入。豪爾 等人認(rèn)為新信息或新觀念的輸入也可能導(dǎo)致制度的演進(jìn)。這點(diǎn)體現(xiàn)的最明顯是第三個(gè)階段。我國政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力除了來自于制度的設(shè)計(jì)外，也來自于新信息和新觀念的引入。20世紀(jì)末，新公共管理運(yùn)動(dòng)波及到中國，公共服務(wù)也逐漸變成政府的核心職能。與此同時(shí)，20世紀(jì)80年代以來的新公共服務(wù)理論主張建立以公民為中心的治理體系，認(rèn)為政府并非簡單地服務(wù)于“顧客”，而是服務(wù)于公民。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)要重視與公民之間的關(guān)系，要尊重公民，重視人，而不是重視生產(chǎn)率，不要將公民僅僅看成是生產(chǎn)力，而且20世紀(jì)90年代興起的治理與善治的公共服務(wù)社會(huì)化理論逐漸傳入中國。這些理論的精髓和核心使政府機(jī)構(gòu)和職能“改頭換面”，這就進(jìn)一步推動(dòng)了我國政府公共服務(wù)職能定位的轉(zhuǎn)變。

2.2 路徑依賴因素

為什么制度存在一種自我強(qiáng)化機(jī)制呢？首先，由于一開始人們選擇了“公共服務(wù)職能”這一說法，因此，這一觀念的不斷重復(fù)活動(dòng)，會(huì)讓政府和公民學(xué)習(xí)到如何更有效地在“服務(wù)型政府”下活動(dòng)；其次，隨著“公共服務(wù)職能”這種具有比較優(yōu)勢的概念的盛行，人們會(huì)產(chǎn)生一種適應(yīng)這種政府的預(yù)期，從而減少不確定因素。從2002年提出“公共服務(wù)職能”以來，我國政府就在不斷突出這一職能，其中，最顯而易見的證據(jù)是社會(huì)性公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比例在逐年遞增，見表1與圖1。這又反作用于黨和政府的決策，即越來越重視公共服務(wù)職能的履行和服務(wù)型政府的建設(shè)。而一旦路徑依賴形成后，可能使制度變遷出現(xiàn)兩種情況：一是沿著既有路徑，制度變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)軌道并不斷優(yōu)化；二是沿著既有路徑，制度變遷可能進(jìn)入惡性循環(huán)的軌道，使無績效的制度得以長期維持。因此，因?yàn)樽畛跽_的制度選擇及其自我強(qiáng)化，所以我國政府公共服務(wù)職能的定位是第一種情況，即良性循環(huán)的模式。

2.3 關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)因素

在歷史制度主義框架內(nèi)，“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”的出現(xiàn)是由于發(fā)生了重大的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或政治領(lǐng)域內(nèi)的變化，過程是權(quán)力主體之間的博弈，結(jié)果是形成新的制度。在我國政府公共服務(wù)職能定位演變的歷史過程中，有三個(gè)重要的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)——1949年新中國成立、1978年的十一屆三中全會(huì)、2002年黨的十六大報(bào)告。以第二次關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為例，十一屆三中全會(huì)提出要“正確改革同生產(chǎn)力迅速發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑”，因此在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走向市場經(jīng)濟(jì)體制的情況下，行政體制改革也拉開了帷幕。這一階段我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，相對(duì)應(yīng)的，政府公共服務(wù)職能也更多地表現(xiàn)為一種經(jīng)濟(jì)性職能。

3 結(jié) 語

隨著我國改革的不斷深入，轉(zhuǎn)變政府職能，深化公共行政體制改革，加快推進(jìn)政府公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，提高政府為公眾服務(wù)的水平，成為當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變的基本目標(biāo)。我國政府公共服務(wù)職能從維持性過渡到經(jīng)濟(jì)性再到社會(huì)性，從被忽視到越來越強(qiáng)化、重視，體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的核心變化。本文基于歷史制度主義視角，分析表明了公共服務(wù)職能定位演變的歷史邏輯，希望為今后很長一段時(shí)間的政府職能轉(zhuǎn)變提供一點(diǎn)思路和啟發(fā)。

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