董全瑞 張 健

諾思理論框架下中國(guó)戶籍制度變遷及前景預(yù)測(cè)

董全瑞 張 健

戶籍制度改革是推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展理念要啃的硬骨頭，用諾思制度及其變遷理論分析戶籍制度改革具有獨(dú)到的學(xué)術(shù)價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值。首先，戶籍制度的實(shí)施是行動(dòng)集團(tuán)對(duì)獲利機(jī)會(huì)的響應(yīng)，具體地說(shuō)，初始的制度設(shè)計(jì)就是為了獲取農(nóng)村剩余以補(bǔ)貼工業(yè)化；其次，戶籍制度具有正式制度和非正式制度的特征，這一特征表明戶籍制度從設(shè)計(jì)到實(shí)施已經(jīng)固化了人們的認(rèn)知結(jié)構(gòu)和信念體系，決定了戶改不可能一蹴而就；最后，戶籍制度變遷具有路徑依賴的特征，這一特征表明沒(méi)有相對(duì)價(jià)格的變化及新的獲利機(jī)會(huì)，戶改就不可能順利進(jìn)行。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；諾思理論；戶籍制度；前景預(yù)測(cè)

目前中國(guó)正在進(jìn)行的人的城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要目標(biāo)就是解決 “三個(gè)一億人”的身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題，也就是市民化問(wèn)題。中央政府力推戶籍制度改革，不僅是尋找新的發(fā)展動(dòng)能的需要，更是共享發(fā)展理念的具體體現(xiàn)。本文以諾思制度變遷理論為框架，分析戶籍制度及其改革的歷程并預(yù)測(cè)這一改革的可能前景。

一、諾思的制度及制度變遷理論

1.制度及其作用

制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，是為了決定人們的互動(dòng)關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約①。這些制約既包括允許人們?cè)谠鯓拥臈l件下可以從事某些活動(dòng)的方面，有時(shí)也包括對(duì)人們所從事的某些活動(dòng)加以禁止的方面，其作用可以做如下概括：

（1）減少不確定性。制度通過(guò)向人們提供一個(gè)日常生活的結(jié)構(gòu)來(lái)減少不確定性，這些不確定性之所以產(chǎn)生，是因?yàn)樗鉀Q問(wèn)題的復(fù)雜性以及個(gè)人所有的解決問(wèn)題的軟件 （用一種計(jì)算方法）不足的結(jié)果②。不確定性的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)可以追溯到1921年奈特出版的一本經(jīng)典著作中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的區(qū)分。奈特認(rèn)為，在消除完全競(jìng)爭(zhēng)和完全信息的假設(shè)條件下，不確定性因素就成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一部分。不確定性與風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)系是我們能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性確定一個(gè)概率，因而風(fēng)險(xiǎn)是可以測(cè)量的不確定性，可以用保險(xiǎn)來(lái)抵消之。風(fēng)險(xiǎn)與不確定性的區(qū)別是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)而言一組事件的結(jié)果分布是已知的 （無(wú)論是通過(guò)計(jì)算、統(tǒng)計(jì)或是過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)），而在不確定性的情況下根本就不能確定一組事件，因?yàn)橐獞?yīng)付的情況是獨(dú)一無(wú)二的③。因此，制度的存在是為了降低人們相互作用時(shí)的不確定性，制度框架規(guī)定了人們可以從事或禁止的事項(xiàng)，減少了活動(dòng)的盲目性和模糊性。

（2）降低或提高交易費(fèi)用。當(dāng)交易是有成本的時(shí)候，制度是重要的，制度決定了交換的成本有多大④。一套有序的制度，包括憲法、成文法、習(xí)慣法 （甚至地方法規(guī)），將確定某一交換中的正規(guī)權(quán)利結(jié)構(gòu)，這些有序的制度結(jié)構(gòu)能夠降低交易費(fèi)用，因而成為有效率的制度結(jié)構(gòu)。由于制度是從自利派生出來(lái)的，有些制度不但不能降低交易費(fèi)用反而提高了交易費(fèi)用，如限制進(jìn)入的規(guī)則，進(jìn)行無(wú)用的檢查或使產(chǎn)權(quán)更不穩(wěn)定。由于市場(chǎng)是不完全的，各地的制度是由一個(gè)降低成本的部分與提高成本的部分兩方面構(gòu)成的混合體⑤。

無(wú)效的制度安排能夠存在是因?yàn)橹贫鹊闹贫ㄕ撸ㄍ嬗螒虻慕巧M織）為了自利而強(qiáng)加給人類的額外約束，以便能夠搭便車收費(fèi)。例如，專業(yè)技術(shù)人員職稱晉升加試外語(yǔ)和計(jì)算機(jī)就是制度制定者為了自利而強(qiáng)加給專業(yè)技術(shù)人員的額外約束，明顯地帶有加大交易費(fèi)用的性質(zhì)。這項(xiàng)產(chǎn)生于1999年的“改革”，要求不管哪一類專業(yè)技術(shù)人員晉升職務(wù)都要統(tǒng)考外語(yǔ)、計(jì)算機(jī)。在這一頗受爭(zhēng)議的考試政策遭到廣大專業(yè)技術(shù)人員強(qiáng)烈反對(duì)的情況下，2007年原國(guó)家人事部就完善職稱外語(yǔ)考試有關(guān)問(wèn)題下發(fā)通知強(qiáng)調(diào)，外語(yǔ)是專業(yè)技術(shù)人員學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)知識(shí)和技術(shù)，開(kāi)展對(duì)外學(xué)術(shù)技術(shù)交流的重要工具，逐步提高專業(yè)技術(shù)人員外語(yǔ)水平是一項(xiàng)必須堅(jiān)持的長(zhǎng)期任務(wù)。在專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)中，要按照各專業(yè)技術(shù)職務(wù)試行條例的規(guī)定，繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)職稱外語(yǔ)的要求。按照這一要求，全國(guó)有5000多萬(wàn)專業(yè)技術(shù)人員學(xué)習(xí)與本專業(yè)不相關(guān)的外語(yǔ)、計(jì)算機(jī)，其結(jié)果除了相關(guān)部門利用考試收取金錢自肥以外，對(duì)專業(yè)水平的提高和人才的篩選毫無(wú)意義。值得慶幸的是，在 “降低制度性交易成本”的大環(huán)境下， “一項(xiàng)必須堅(jiān)持的長(zhǎng)期任務(wù)”在2017年接受了壽終正寢的命運(yùn)。

（3）用于懲戒。制度在發(fā)揮其功能中的一個(gè)實(shí)質(zhì)性部分就是確定犯規(guī)和懲罰的成本⑥。這是諾思對(duì) “人們所從事的某些活動(dòng)加以禁止的方面”的制度類型的特別說(shuō)明。用于懲戒的制度其作用類似于一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的運(yùn)動(dòng)隊(duì)中的游戲規(guī)則，對(duì)犯規(guī)者進(jìn)行處罰以及進(jìn)行什么程度的處罰規(guī)定。

2.制度的類型及相互關(guān)系

（1）正式制度或者正式制約。包括政治 （和司法）的規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約。政治規(guī)則可廣義地定義為政治團(tuán)體的等級(jí)結(jié)構(gòu)，以及它的基本決策結(jié)構(gòu)和支配議事日程的明顯特征；經(jīng)濟(jì)規(guī)則則用于界定產(chǎn)權(quán)，以及轉(zhuǎn)讓一種資產(chǎn)或資源的能力，契約則包含著對(duì)交換中一個(gè)具體決議的一個(gè)特定條款⑦。

（2）非正式制度或非正式約束。包括人們的行事準(zhǔn)則、行為規(guī)范以及慣例等。我們用慣例、習(xí)俗、傳統(tǒng)、習(xí)慣來(lái)表示非正式制度的存在⑧。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，正式制度盡管非常重要，它也是決定選擇的總約束中的一小部分，而非正式制度才具有存在的廣泛性。

（3）正式制度與非正式制度的關(guān)系。正式制度能貫徹和增進(jìn)非正式制度的有效性，它們可以降低信息成本、監(jiān)督成本和實(shí)施成本，因而非正式制度也就成為解決復(fù)雜交換問(wèn)題的方式。同時(shí)，正式制度也可能被用于修正、修改或代替非正式制度，非正式制度不僅僅是對(duì)正式制度的補(bǔ)充，其本身也是解決問(wèn)題的重要來(lái)源。一方面，非正式制度在制度的漸進(jìn)演進(jìn)方式中起重要作用，是路徑依賴的一個(gè)重要來(lái)源；另一方面，從文化上衍生的非正式制度不會(huì)立即對(duì)正式制度的變遷作出迅速反應(yīng)⑨。

3.制度變遷

制度提供了人類相互影響的框架，它們構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)或更準(zhǔn)確地說(shuō)一種經(jīng)濟(jì)秩序的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。 “變遷”一詞指制度創(chuàng)立、變更及隨著時(shí)間變化而被打破的方式⑩。

（1）制度變遷的原因是要素相對(duì)價(jià)格或偏好的變化。諾思認(rèn)為，制度變遷是由相對(duì)價(jià)格或偏好的變化而引起的，兩者都導(dǎo)致了資源的重新配置。制度變遷的所有下列源泉都是由于相對(duì)價(jià)格的變化：要素價(jià)格比率的變化 （如土地與勞動(dòng)、勞動(dòng)與資本或資本與土地的比率的變化），信息成本的變化，技術(shù)的變化 （包括十分顯著的同時(shí)也是十分重要的軍事技術(shù)）。偏好的變化從根本上說(shuō)是相對(duì)價(jià)格的變化作用的滯后反應(yīng)。相對(duì)價(jià)格在一定時(shí)期的根本變化會(huì)改變?nèi)藗兊男袨槟Ｊ?，也?huì)改變?nèi)藗儗?duì)構(gòu)成行為標(biāo)準(zhǔn)方面所進(jìn)行的合理化解釋?。但是，推動(dòng)制度變遷的主體是統(tǒng)治者，制度創(chuàng)新來(lái)自統(tǒng)治者而不是選民。這是因?yàn)楹笳呖偸敲媾R著搭便車問(wèn)題。對(duì)統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)，既然沒(méi)有搭便車問(wèn)題，他就不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新以適應(yīng)相對(duì)價(jià)格的變化?。

（2）制度變遷的方式是漸進(jìn)式的。制度變遷作為一種創(chuàng)新是建立在人類已有知識(shí)存量基礎(chǔ)上的并且具有路線依賴性的特征，所以，關(guān)于制度變遷惟一的最重要的一點(diǎn)是必須要掌握的，這就是制度變遷中絕大部分是漸進(jìn)的。漸進(jìn)的變遷是指交易的雙方 （至少交易中的一方）為從交易中獲取某些潛在的收益而再簽約。這種變遷一般是對(duì)構(gòu)成制度框架的規(guī)則、準(zhǔn)則和實(shí)施組合所作的邊際調(diào)整?。

（3）制度變遷的后果。制度變遷的動(dòng)力是存在報(bào)酬遞增效應(yīng)，這種效應(yīng)使制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會(huì)在往后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化即諾思路徑依賴Ⅰ——制度和技術(shù)的報(bào)酬遞增產(chǎn)生的自我增強(qiáng)效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)保持增長(zhǎng)的勢(shì)頭。也可能是順著原來(lái)錯(cuò)誤的路徑往下滑，被鎖定在無(wú)效率的狀態(tài)之下即諾思路徑依賴Ⅱ——制度變遷的軌跡呈現(xiàn)發(fā)散狀態(tài)，無(wú)效率的制度得以延續(xù)，經(jīng)濟(jì)陷入停滯萎縮狀態(tài)。

制度變遷的后果不僅有成敗之分而且還會(huì)存在第三種狀態(tài)——制度均衡。制度均衡是這樣一種狀態(tài)，即在行為者的談判力量及構(gòu)成經(jīng)濟(jì)交換總體的一系列合約談判給定時(shí)，沒(méi)有一個(gè)行為者會(huì)發(fā)現(xiàn)將資源用于再建立協(xié)約是有利可圖的。但這一狀態(tài)并不意味著每個(gè)人對(duì)現(xiàn)有規(guī)則和合約都滿意，只是由于改變合約參加者游戲的相對(duì)成本和收益使得這樣做不值得?。

二、中國(guó)戶籍制度變遷的理論分析

中國(guó)戶籍制度經(jīng)過(guò)近60年的歷史變遷具有正式制度和非正式制度的所有特征，用諾思理論分析戶籍制度及其存在和發(fā)展演變具有獨(dú)特到的學(xué)術(shù)價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值。

1.戶籍是稀缺經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下有效的制度安排

新中國(guó)成立后，建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的工業(yè)化國(guó)家成為第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的主要目標(biāo)任務(wù)，但在一窮二白的國(guó)情和不利的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，建設(shè)工業(yè)化國(guó)家的資本就成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，既不能像老牌的帝國(guó)主義那樣進(jìn)行殖民掠奪，又不能像現(xiàn)代資本主義那樣靠技術(shù)創(chuàng)新獲得資本。只有靠自力更生解決工業(yè)化所需資金，突破口就在于從農(nóng)民那里獲得剩余以補(bǔ)貼工業(yè)化。這一過(guò)程是通過(guò)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、戶籍制度和人民公社 “三駕馬車”來(lái)實(shí)施的。其中，戶籍制度起著核心作用。

（1）戶籍制度能夠保障 “多取”，可以減少發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施中的不確定性。重工業(yè)的基本特性是資本密集度高、就業(yè)吸納能力低，發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)條件卻是資本稀缺、勞動(dòng)力豐裕。以戶籍為基準(zhǔn)點(diǎn)，采取城鄉(xiāng)分治的二元經(jīng)濟(jì)政策，用農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的辦法獲取補(bǔ)貼工業(yè)化的資金。從1953—1981年，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)化資金共8000多億元，占同期我國(guó)積累基金的50%以上；而國(guó)家在此期間對(duì)農(nóng)業(yè)的投資總計(jì)只有800億元左右。

（2）戶籍制度能夠保障 “少予”，具有降低交易費(fèi)用的作用。戶籍制度把全國(guó)居民分為農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，減輕了城市人口壓力、就業(yè)壓力和商品糧供應(yīng)壓力。城市偏向的社會(huì)保障和社會(huì)福利制度節(jié)約了國(guó)家的財(cái)政支出。

（3）戶籍制度具有懲罰作用。限制人口遷徙的戶籍制度本身就是對(duì)農(nóng)村人口的懲罰，農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口有嚴(yán)格的指標(biāo)限制和嚴(yán)苛的審批程序。農(nóng)村人口進(jìn)入城市被當(dāng)作盲流予以遣返，對(duì)非戶籍農(nóng)民工設(shè)置進(jìn)入障礙，在重要節(jié)慶活動(dòng)時(shí)限制行動(dòng)自由甚至收容遣返。

所謂有效，是指服從服務(wù)于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略方面有效率。通過(guò)戶籍制度及其衍生出的城市偏向的政策措施來(lái)汲取經(jīng)濟(jì)剩余，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化起到了極大作用，在一窮二白的基礎(chǔ)上保證了國(guó)家財(cái)力用于建設(shè)社會(huì)主義工業(yè)化，推動(dòng)我國(guó)在 20年左右的時(shí)間內(nèi)走完了由農(nóng)業(yè)為主到以工業(yè)為主的歷程。

目前，工業(yè)化受益于戶籍制度的階段已經(jīng)成為過(guò)去，并轉(zhuǎn)換為城市化受制于戶籍制度的階段。農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移并沒(méi)有形成普遍化的城市化過(guò)程，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的速度很快，但戶籍人口城市化進(jìn)程速度很慢。從2000—2016年，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距由9.55個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到16.15個(gè)百分點(diǎn)，無(wú)城市戶籍人口由14439萬(wàn)人增加到24500萬(wàn)人。

2.戶籍制度具有正式制度和非正式制度的特征

（1）戶籍制度是政治 （和司法）的規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約的總和。1958年1月全國(guó)人大常委會(huì)第91次會(huì)議通過(guò)的 《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，標(biāo)志著我國(guó)以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶口遷移制度的形成。與這一嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶口遷移制度的法律文件相配套，出臺(tái)了一系列具有經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約性質(zhì)的政策文件。一是它把戶口分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，其子女也按照這一身份確定戶口類別。二是戶籍制度與每個(gè)人的基本生活消費(fèi)品定量配給相結(jié)合。擁有城市戶口的人可以憑糧證和副食供應(yīng)證等享受國(guó)家低價(jià)供給的各種生活必需品；而擁有農(nóng)村戶口的不享受這些供給。三是為城市居民提供各種優(yōu)先權(quán)。戶籍制度與社會(huì)福利制度相結(jié)合，確立了城鄉(xiāng)完全不同的就業(yè)、醫(yī)療、勞保、退休、住房、子女上學(xué)等福利保障制度，各種政策的制定以戶口為分界設(shè)定福利 （公共服務(wù)）享受范圍和內(nèi)容。

（2）戶籍制度具有非正式制度或非正式約束功能。正式的戶籍制度在劃分權(quán)利、分配資源中得到充分的體現(xiàn)，并且成為人們處理其他問(wèn)題的行為的準(zhǔn)則和慣例、行為規(guī)范及習(xí)俗，形成進(jìn)一步的影響和制約。一是在制定政策中給農(nóng)村戶口以歧視的觀念流淌在人的血液里，深入到骨髓里，傳遞給下幾代人。比如，其他條件相同的兩個(gè)青年進(jìn)入生產(chǎn)隊(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一個(gè)是回鄉(xiāng)青年、一個(gè)是知識(shí)青年，前一個(gè)參加工作后農(nóng)村勞動(dòng)不計(jì)算工齡，而后一個(gè)計(jì)算工齡。二是形成了從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的人口的職業(yè)低于其他職業(yè)的教條。這種教條存在于從上到下的行為習(xí)慣里，成為制定政策、處理問(wèn)題的非正式約束。正式制度和非正式制度的連續(xù)交互作用對(duì)農(nóng)村戶籍產(chǎn)生了長(zhǎng)久而不利的影響。不僅如此，凡是與非農(nóng)相聯(lián)的職業(yè)在政策上都可以得到補(bǔ)償?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》 （國(guó)辦發(fā) 〔2015〕13號(hào)）就是集中表現(xiàn)。該文對(duì)原 “赤腳醫(yī)生”養(yǎng)老補(bǔ)助采取按工齡補(bǔ)助的形式，原則上服務(wù)年限每滿一年每月補(bǔ)助20元，最高不超過(guò)每月400元。由此，這一群體比真正的農(nóng)民又多了一層保護(hù)。類似地，在農(nóng)村當(dāng)過(guò)民辦老師也可以獲得補(bǔ)助，并且也獲得了傳統(tǒng)上的特權(quán)，即當(dāng)他們有了正式工作后，可以計(jì)算連續(xù)工齡；而當(dāng)農(nóng)民有了正式工作后，則不可以計(jì)算連續(xù)工齡。國(guó)家出臺(tái)這樣的政策無(wú)論從形式上還是內(nèi)容上都表達(dá)了對(duì)從事純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民有意或無(wú)意的不公正。三是民間習(xí)俗也遵循非正式約束。法律和政策并沒(méi)有規(guī)定不同戶籍不能通婚，但習(xí)俗上非農(nóng)戶不與農(nóng)戶通婚，如果能夠通婚，表明雙方所訂立的契約有新的獲利機(jī)會(huì)，至少其中一方有階層上升的預(yù)期。但現(xiàn)實(shí)情況是，由于內(nèi)卷化的影響，這條上升通道幾乎被堵死?。

三、戶籍制度改革的前景預(yù)測(cè)

中國(guó)戶籍制度改革的目標(biāo)是解決 “三個(gè)一億人”的市民化問(wèn)題，能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，由諾思的制度及其變遷理論可以進(jìn)行預(yù)測(cè)。弗里德曼認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)理論的基本假設(shè)不必受到現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)，但一定要有預(yù)測(cè)能力。如果理論假設(shè)能夠預(yù)測(cè)未來(lái)，那么從理論導(dǎo)出的各種命題就是對(duì)世界的正確描述。在未來(lái)不確定的世界里，用諾思的上述理論來(lái)預(yù)測(cè)戶籍制度的未來(lái)走向，對(duì)于目前的戶籍制度改革具有重要的認(rèn)知價(jià)值。

1.相對(duì)價(jià)格的變化是推動(dòng)戶籍制度改革的重要力量

迄今為止，在戶籍制度改革中，我們只是假定城鎮(zhèn)戶口的相對(duì)價(jià)格高而農(nóng)村戶口的相對(duì)價(jià)格低，因此，需要第三方來(lái)推動(dòng) “人的城鎮(zhèn)化”，也就有了鼓勵(lì)地方政府吸納人口入市的各種政策。而戶口的含金量因城市而異，含金量越高設(shè)置的進(jìn)入門坎越高，致使目前的戶籍制度改革仍然是有限準(zhǔn)入秩序。而要從有限準(zhǔn)入秩序進(jìn)入開(kāi)放準(zhǔn)入秩序的入門條件就是利用相對(duì)價(jià)格變化原理調(diào)整利益格局。因此，要把縮小地區(qū)間城市戶口福利差距作為利益格局調(diào)整的主攻方向，對(duì)城市戶口福利進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化。一是社會(huì)福利減量化。對(duì)有吸引力的大中城市新進(jìn)人口的福利采取減量化的制度安排，連同城市的新出生人口實(shí)行 “老人老辦法、新人新辦法”，以逐步剝離縛在戶口上的諸多福利。二是城市新出臺(tái)的各種福利待遇按常住人口設(shè)計(jì)和實(shí)施。三是按城市等級(jí)設(shè)立福利化指數(shù)，超過(guò)平均福利的城市用于吸納新市民，不吸納的超過(guò)部分上繳中央政府用于補(bǔ)貼吸納新市民的城市。

2.通過(guò)邊際調(diào)整使戶籍制度瓦解可能是一個(gè)成本較低的改革

戶籍制度改革的目標(biāo)并不是使農(nóng)村人向城市人看齊，更不是把戶籍轉(zhuǎn)為北京、上海戶籍，而是從邊際上進(jìn)行調(diào)整，使戶籍制度隨著時(shí)間進(jìn)程而失效。這種調(diào)整是對(duì)構(gòu)成制度框架的規(guī)則、準(zhǔn)則和實(shí)施組合所作的邊際調(diào)整。農(nóng)民住在哪里并不重要，他們的總福利函數(shù)逐步與城市人趨于一致才是最重要的，為此，需要重新配置資源以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)增量化，在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域加大對(duì)農(nóng)村居民的投入，使他們與城市居民的差距逐步縮小。這樣戶籍制度改革實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)化為地方政府提供公共服務(wù)能力和支出責(zé)任問(wèn)題。在諾思的制度分析框架中看不到戶籍制度這一變量，但諾思也揭示了國(guó)家不提供均等化公共服務(wù)目的。為了降低交易費(fèi)用以使社會(huì)產(chǎn)出最大化之目的，將導(dǎo)致一系列公共或半公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給，以便降低界定、談判和實(shí)施作為經(jīng)濟(jì)交換基礎(chǔ)的契約所引起的費(fèi)用。而這些服務(wù)的分配并不是均等的，它要給那些均勢(shì)力敵的對(duì)手比那些無(wú)威脅的人們更多的服務(wù)?。按照這一邏輯，國(guó)家為城市居民在教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域提供了更多的服務(wù)。在有限資源約束條件下，一部分人享受 “更多”服務(wù)的同時(shí)另一部分人必然享受 “更少”的服務(wù)?。

從目前情況看，在資源約束放松的條件下，各省市為本地戶籍居民提供均等化的基本公共服務(wù)都取得了很大進(jìn)展。政府提供基本公共服務(wù)中央政府固然責(zé)無(wú)旁貸，但主體責(zé)任在地方政府，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，提供基本公共服務(wù)能力和水平不同。因此，在提供公共服務(wù)問(wèn)題上允許發(fā)展有先后，水平有高低，這與共享發(fā)展并不矛盾。重慶、成都、北京等地在這些方面的改革都有可推廣、可復(fù)制之處。比如，北京市城鄉(xiāng)戶籍公共服務(wù)差距近十幾年來(lái)逐漸呈現(xiàn)出縮小的趨勢(shì)，其主要做法是仿照城市戶籍人口公共服務(wù)的項(xiàng)目逐步推及本市農(nóng)業(yè)戶口人口。

2017年北京市城鄉(xiāng)居民低保每人每月900元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金每人每月510元，危房改造補(bǔ)貼每戶40000元，考上大學(xué)每人每年補(bǔ)助1800元，農(nóng)村中小學(xué)生上學(xué)有校車接送，北京市農(nóng)民只要在北京市所屬范圍內(nèi)就業(yè) （打工）都會(huì)給他們上養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)。同時(shí)，政府也加大了對(duì)入京農(nóng)業(yè)戶口的限制。比如，北京戶籍以外的人與京籍人口形成的婚姻關(guān)系需經(jīng)過(guò)8年戶口才能遷入所在地。一方面是防止外地人為取得北京戶籍 （包括農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口）而騙婚，另一方面也減輕了公共服務(wù)支出壓力。北京以城鎮(zhèn)居民為參照把公共服務(wù)和公共福利惠及農(nóng)村居民，有其雄厚財(cái)力提供保障，有些公共服務(wù)項(xiàng)目比之國(guó)家 《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》還超前。該 《規(guī)劃》并沒(méi)有提出給予農(nóng)村居民喪葬費(fèi)的項(xiàng)目，北京市則給予城鄉(xiāng)居民死亡家庭喪葬費(fèi)5000元，但是其他地區(qū)喪葬費(fèi)只給死亡的公職人員而不給農(nóng)民只能表明公共服務(wù)均等化思想還沒(méi)有統(tǒng)一，一些地區(qū)增加公職人員喪葬費(fèi)更說(shuō)明了政府在為另一部分人提供更多公共服務(wù)的路徑依賴，并不在于財(cái)力不濟(jì)。因此，應(yīng)鼓勵(lì)地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新舉措，使其通過(guò)邊際調(diào)整逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域性的公共服務(wù)均等化。

邊際調(diào)整是漸進(jìn)式改革的具體形式，改革的主造新的獲利機(jī)會(huì)，采取不搞強(qiáng)迫，不搞運(yùn)動(dòng)，愿意干就干，能干多少是多少的態(tài)度，假以時(shí)日，城鄉(xiāng)戶籍的相對(duì)價(jià)格趨于一致，戶籍制度自然瓦解。

3.戶籍制度改革也有可能進(jìn)入均衡狀態(tài)

同制度變遷的一般原理相對(duì)應(yīng)，戶籍制度改革不僅有成功和失敗之分，也有第三種可能——制度均衡狀態(tài)。這種均衡狀態(tài)表現(xiàn)為：一是改不動(dòng)。相對(duì)價(jià)格依然居高不下的城市政府堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的路徑依賴思維，實(shí)行有限準(zhǔn)入秩序。這些城市有各種理由設(shè)置了許多新的進(jìn)入障礙，最終結(jié)果是改不動(dòng)。二是改不成。 《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》 （國(guó)發(fā) 〔2014〕25號(hào)文）和 《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》 （國(guó)發(fā) 〔2016〕44號(hào)文）意在強(qiáng)力推進(jìn)市民化改革。對(duì)大多數(shù)農(nóng)民而言，在小城鎮(zhèn)落戶沒(méi)有吸引力。戶籍越來(lái)越不重要，他們?cè)絹?lái)越不在乎轉(zhuǎn)為市民，這兩種狀態(tài)都是戶改沒(méi)有改出新的獲利機(jī)會(huì)的反應(yīng)。前一種如果能夠推進(jìn)，意味著老市民戶籍相對(duì)價(jià)格的下降；后一種改革沒(méi)有獲得響應(yīng)，表明當(dāng)上新市民相對(duì)價(jià)格也沒(méi)有上升。因此，使戶改進(jìn)入制度均衡狀態(tài)。三是改了初衷，形成零和賽局。戶改的初衷是解決 “三個(gè)一億人”的市民化問(wèn)題，但由于相對(duì)價(jià)格較高的城市設(shè)置更高的進(jìn)入門檻，最終能獲得城市戶籍的是外來(lái)市民而不是農(nóng)民，而這些市民是大城市所需要的高級(jí)專業(yè)技術(shù)人才。戶改成為吸引外地人才的籌碼，這與戶改的初衷謬以千里。

注釋：

①②④⑤⑥⑦⑧⑨??? 諾思： 《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，上海三聯(lián)書店 1990年版，第 3、34、85、87、5、64、111、111、112、111、115頁(yè)。

③ 奈特： 《風(fēng)險(xiǎn)、不確定性與利潤(rùn)》，安佳譯，商務(wù)印書館2006年版，第243頁(yè)。

⑩?? 諾思： 《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海人民出版社2002年版，第225、32、27頁(yè)。

? 張艷國(guó)、諶潤(rùn)： 《農(nóng)民工 “內(nèi)卷化”研究述評(píng)》，《社會(huì)科學(xué)動(dòng)態(tài)》2017年第1期。

? 董全瑞： 《雙軌制是中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的傳導(dǎo)機(jī)制》， 《江漢論壇》2016年第4期。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目 “新常態(tài)下縮小城鄉(xiāng)差距的管理機(jī)制設(shè)計(jì)及其實(shí)現(xiàn)路徑研究”（15BGL006）

D631

A

（2017）07－0045－05

董全瑞，中共河北省委黨校發(fā)展戰(zhàn)略研究所研究員，河北石家莊，050061；張健，中共河北省委黨校科技文化教研部副教授，河北石家莊，050061。