陳志海

社區(qū)矯正法中應明確規(guī)范的幾個問題

陳志海

摘要：國務院法制辦于2016年12月1日向全社會發(fā)出關于《中華人民共和國社區(qū)矯正法（征求意見稿）》（以下稱《征求意見稿》）。針對該《征求意見稿》，對社區(qū)矯正法中應當明確規(guī)定幾個問題：社區(qū)矯正法中將社區(qū)矯正對象統(tǒng)稱為“社區(qū)服刑人員”更為恰當；建議設專章或者專節(jié)對社區(qū)矯正機構的性質、設置、職責做出較為詳細的規(guī)定；明確規(guī)定社區(qū)矯正機構工作人員由公務員及部分人民警察組成，并對社區(qū)矯正工作人員職責及法律保障加以明確規(guī)范；對公檢法司各機關在社區(qū)矯正工作的銜接配合方面做出較為明確、具體的規(guī)定；明確授予社區(qū)矯正機構相應的監(jiān)管權并規(guī)范、細化社區(qū)服刑人員權利保障的規(guī)定。

社區(qū)矯正法；《征求意見稿》；社區(qū)矯正對象

作者：陳志海，司法部預防犯罪研究所研究員。

自從2003年開展社區(qū)矯正試點以來，特別是國務院法制辦于2016年12月1日向全社會發(fā)出關于《中華人民共和國社區(qū)矯正法（征求意見稿）》（以下稱《征求意見稿》）以來，社區(qū)矯正立法就成為刑罰執(zhí)行理論及實踐界最為關注的熱點問題。目前，社區(qū)矯正法的立法工作正在緊鑼密鼓進行之中。但該法應當規(guī)定哪些內(nèi)容，仍有不同的意見，特別是對有些問題分歧較大。本文擬在《征求意見稿》基礎上，對《社區(qū)矯正法》中應當明確規(guī)定的幾個問題，提出增加或者修改完善的建議。

一、關于社區(qū)矯正對象稱謂的規(guī)定

《征求意見稿》第2條將被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯統(tǒng)稱為“社區(qū)矯正人員”。①《中華人民共和國社區(qū)矯法（征求意見稿）》第2條。筆者認為這一稱謂不夠嚴謹與科學，不能準確明了地表達這4類罪犯的身份，并且也會引起概念上的混亂。應該將這四類社區(qū)矯正中的罪犯統(tǒng)稱為“社區(qū)服刑人員”，具體理由如下：

（一）“社區(qū)矯正人員”不能準確表達社區(qū)矯正對象的內(nèi)涵

社區(qū)矯正人員既包括社區(qū)矯正執(zhí)行機構的工作人員，也可以包括社區(qū)矯正對象，甚至還包括社會工作者、志愿者等。因此，“社區(qū)矯正人員”這一詞，應該是指所有參與社區(qū)矯正工作的人員。從廣義上說，凡是參與到社區(qū)矯正中的人員均可以稱之為“社區(qū)矯正人員”。因此，用“社區(qū)矯正人員”這一屬概念，特指社區(qū)矯正中的對象，在邏輯上難以成立，也無法讓廣大民眾清楚地知道“社區(qū)矯正人員”就是社區(qū)矯正的對象——罪犯。作為一個法律用語，不能準確表達其內(nèi)涵，很容易引起誤解。這一稱謂不知道指的是社區(qū)矯正工作人員，還是指社區(qū)矯正服刑中的罪犯。就像我們不能將監(jiān)獄中服刑的罪犯統(tǒng)稱為監(jiān)獄人員一樣。因為人們不知道，你指的是監(jiān)獄干警還是監(jiān)獄服刑罪犯。

（二）使用“社區(qū)服刑人員”的稱謂與現(xiàn)有法律規(guī)定更吻合

我國現(xiàn)行法律規(guī)定的實行社區(qū)矯正的4種對象是依法受到刑罰處罰的罪犯。他們都是經(jīng)過司法機關依法偵查、起訴、審判，最后被判處刑罰的。雖然被判處的刑罰有輕重之分，但所受到的都是刑罰處罰。對他們實行社區(qū)矯正，其本質是在執(zhí)行刑罰。我國《刑事訴訟法》在執(zhí)行篇中對這4類罪犯實行社區(qū)矯正作了規(guī)定?？梢?，社區(qū)矯正屬于我國刑罰執(zhí)行的環(huán)節(jié)和階段。既然實行社區(qū)矯正的4類對象都是被判處刑罰的罪犯，《征求意見稿》也應該將這4類對象稱為“罪犯”。既是罪犯又是在執(zhí)行刑罰，將他們稱謂“社區(qū)服刑人員”應該是順理成章的事情，沒有必要回避這一本質的、恰當?shù)姆Q謂。

（三）應當將“社區(qū)服刑人員”的稱謂明確上升為法律規(guī)定

我國從2003年社區(qū)矯正工作試點以來所出臺的一些規(guī)范性文件，絕大多數(shù)是將社區(qū)矯正對象稱為“社區(qū)服刑人員”。①除《社區(qū)矯正實施辦法》將社區(qū)矯正對象稱謂“社區(qū)矯正人員”外，其他規(guī)范性文件均將其稱謂“社區(qū)服刑人員”，詳情請參見上述有關文件。我國社區(qū)矯正多年的實踐證明：“社區(qū)服刑人員”的稱謂更貼切，更能表達其本質特征及身份。實踐表明，稱社區(qū)矯正對象為“社區(qū)服刑人員”并沒有出現(xiàn)負面的、不良的影響。事實上，社區(qū)矯正系統(tǒng)中不管是工作人員還是矯正對象本身均已習慣、接受了這一稱謂。現(xiàn)在改變稱謂反而會在社會上產(chǎn)生對社區(qū)矯正對象身份的模糊，引起認識上的混亂，對于相關監(jiān)管措施的執(zhí)行也不利?！渡鐓^(qū)矯正法》應當將實踐中已經(jīng)成型、可行的經(jīng)驗與做法提升為法律規(guī)定，而不是相反。

二、關于社區(qū)矯正機構的規(guī)定

《征求意見稿》第4條規(guī)定：“國務院司法行政部門主管全國的社區(qū)矯正工作?？h級以上地方人民政府司法行政部門負責本行政區(qū)域的社區(qū)矯正工作?！雹凇吨腥A人民共和國社區(qū)矯法（征求意見稿）》第4條。但在接下來的條款中均規(guī)定“社區(qū)矯正機構”應該怎么樣做，而沒有規(guī)定“司法行政部門”應該怎么做。同時，第26條又規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應當為教育幫扶社區(qū)矯正人員提供必要的條件，組織社會力量廣泛參與教育幫扶工作?！弊鬟@樣的規(guī)定，就會出現(xiàn)如下問題：1.究竟是由誰，由什么樣的機構來具體負責社區(qū)矯正工作，是各級司法行政部門還是各級人民政府?！墩髑笠庖姼濉分械摹吧鐓^(qū)矯正機構”是指什么樣的機構，是縣級以上地方政府還是縣級以上地方人民政府的司法行政部門，還是其他什么機構。2.“社區(qū)矯正機構”究竟是什么性質的機構，是刑罰執(zhí)行機構還是行政機構，是社會組織還是民間機構，還是非政府組織。這一機構如何設置，在哪一級、什么樣范圍內(nèi)設置這樣的機構，或者說根本就不存在這樣的機構。3.如果說有這樣的機構，那么這樣的機構是由什么性質或者類型的人員組成的。是行政人員、執(zhí)法人員、公務員或者警察，或者是普通民眾、社會工作者、志愿者還是其他人員組成，或者說根本就沒有自己固定的人員，根據(jù)工作的需要臨時組織相關人員。4.社區(qū)矯正機構的職責、職權是什么等等。以上是《社區(qū)矯正法》無法回避的問題?！墩髑笠庖姼濉穼τ谶@些問題沒有作規(guī)定或者規(guī)定得很不明確，這會造成實踐中無所適從。因此，建議《社區(qū)矯正法》設專章或者專節(jié)，對社區(qū)矯正機構的性質、設置、職責做出較為詳細的規(guī)定。具體建議如下：

（一）明確規(guī)定社區(qū)矯正機構為刑罰執(zhí)行機關

對于社區(qū)矯正機構是什么性質的機構，有不同的觀點。但主流的觀點認為，我國社區(qū)矯正制度在性質上屬于“非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度”。此外還有觀點認為社區(qū)矯正具有多重屬性，即除刑罰執(zhí)行性質外，還兼具社會（社區(qū)）工作、社會福利、社會保障與教育矯正等性質。

社區(qū)矯正機構為刑罰執(zhí)行機構是有充分的理論和法理依據(jù)的?！缎谭ㄐ拚福ò耍返?8、76、85條，以及新修訂的《刑事訴訟法》第258條中的規(guī)定，使社區(qū)矯正有了法律依據(jù)，也明確了社區(qū)矯正“刑罰執(zhí)行制度”的性質，從而奠定了社區(qū)矯正機構為刑罰執(zhí)行機構的基礎。社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行性質決定了社區(qū)矯正機構具有刑罰執(zhí)行機構的屬性。有觀點認為，社區(qū)矯正是在社區(qū)中進行，需要對矯正對象進行教育、幫扶，從而錯誤的得出社區(qū)矯正機構不是刑罰執(zhí)行機構的看法。因為教育幫扶是現(xiàn)代刑罰執(zhí)行的應有之意，這是由我國行刑目的所決定的，而不是為了教育幫扶才需要對他們執(zhí)行刑罰。總之，教育、幫扶是刑罰執(zhí)行的手段，不能以手段否定性質，從而將社區(qū)矯正機構變成社會福利機構或者教育幫扶機構。①參見陳志海：《社區(qū)矯正性質研究》，《犯罪與改造研究》2014年第7期。因此，建議在《社區(qū)矯正法》中明確規(guī)定：“社區(qū)矯正機構是國家的刑罰執(zhí)行機關。”

（二）明確規(guī)定社區(qū)矯正機構的設置

社區(qū)矯正機構應該是社區(qū)矯正的具體執(zhí)行機構。至于這一機構設置在哪一級，設置在什么部門，法律應該做出明確的規(guī)定。但《征求意見稿》對社區(qū)矯正機構的設置沒有做出明確規(guī)定。社區(qū)矯正機構究竟在哪里，要求罪犯到社區(qū)矯正機構去報到，究竟是去什么地方報到，到省級、市級、縣級司法行政部門報到，還是到省級、市級、縣級人民政府去報到，必須有明確具體的規(guī)定?！渡鐓^(qū)矯正法》作為一部專門規(guī)范社區(qū)矯正工作的法律，應當明確規(guī)定由誰去組織執(zhí)行，由什么樣的機構來具體實施。

盡管各界對要不要設置專門的社區(qū)矯正機構，應該設置什么樣的社區(qū)矯正機構有不同的看法。比如有人認為社區(qū)矯正機構應由司法行政部門、公安機關、民政等多元主體組成；②主要理由是，社區(qū)矯正是一項綜合性的工作，涉及到社會的方方面面，需要各部門的參與、配合，需要社會各界的協(xié)助、支持。尤其對社區(qū)服刑人員幫扶、教育等工作，需要民政、人力資源與社會保障、住建、教育、財政等部門的支持和配合。因此，不能由司法行政機關一家來設置、組成社區(qū)矯正機構，它應該是多部門的聯(lián)合體。甚至還有人認為行政機構已經(jīng)很龐大，不用設立新的機構，可以用政府購買服務的方式來落實社區(qū)矯正任務，等等。但筆者認為，作為國家刑罰權力的一部分，社區(qū)矯正工作必須要由專門的、統(tǒng)一的國家刑罰執(zhí)行機構來組織實施，并且必須由司法行政部門下設的社區(qū)矯正機構來統(tǒng)一執(zhí)行。理由包括：一是司法職權科學配置的需要。從整個司法職權配置、刑事司法程序以及司法分工等角度看，公安機關行使偵查權、檢察機關行使檢察權、審判機關行使審判權、司法行政機關行使執(zhí)行權。這是公、檢、法、司各機關分工合作，互相配合，相互制約的內(nèi)在要求。社區(qū)矯正機構作為刑罰執(zhí)行的組成部分，應當設在司法行政部門。二是職能法定的需要。刑罰執(zhí)行機構作為代表國家行使刑罰權的機構，其職責必須法定，必須由法律對執(zhí)行機構的明確授權。由多部門組成的聯(lián)合機構、協(xié)調(diào)機構或者臨時機構履行刑罰執(zhí)行職責，不符合法治原則。三是實現(xiàn)刑罰目的的需要。社區(qū)矯正的目的是將罪犯改造成守法公民，順利回歸社會。實現(xiàn)社區(qū)矯正目的需要由統(tǒng)一的機構實施，社會力量參與社區(qū)矯正工作也只能由統(tǒng)一的社區(qū)矯正機構去組織、協(xié)調(diào)、引導和評價。只有統(tǒng)一的機構對社區(qū)矯正各階段、各環(huán)節(jié)的任務進行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一負責,才能保證執(zhí)法的統(tǒng)一性、嚴肅性和有效性,才能真正發(fā)揮刑罰教育人、改造人的功能，實現(xiàn)社區(qū)矯正的目的。

社區(qū)矯正機構作為刑罰執(zhí)行的機構，不應該是臨時的、沒有專職工作人員組成的松散組織，也不應該是由多部門臨時抽調(diào)的人員組成的臨時集合體，應該是有專職工作人員、有嚴密組織、具有專業(yè)化、具有戰(zhàn)斗力、具有執(zhí)行權的專門機構。

根據(jù)我國《刑法》中關于罪犯離開所居住的市縣需要批準的規(guī)定，參照我國行政區(qū)劃、管理的實際情況，考慮到與公、檢、法機關在縣級建制的協(xié)調(diào)性，筆者建議，在《社區(qū)矯正法》中要明確規(guī)定：在縣級司法行政部門下設置社區(qū)矯正機構作為基本的社區(qū)矯正執(zhí)行機構。我國社區(qū)矯正10多年的實踐證明，在縣（市、區(qū)）司法局設置社區(qū)矯正機構，既有利于執(zhí)法、行刑的統(tǒng)一，也有利于對社區(qū)服刑人員的監(jiān)管、教育矯正及幫扶，同時也有利于專業(yè)化、規(guī)范化的社區(qū)矯正工作隊伍的培養(yǎng)和建設。在規(guī)定縣級設置社區(qū)矯正機構的同時，對于有條件、有需要的直轄市、設區(qū)的地級市司法局根據(jù)需要也可以下設相應的社區(qū)矯正機構。因此，建議在《社區(qū)矯正法》中作以下規(guī)定：縣級人民政府司法行政部門下設社區(qū)矯正機構，負責社區(qū)矯正執(zhí)行工作。社區(qū)矯正機構根據(jù)實際需要設置必要的工作機構、配備相應的工作人員。

（三）明確規(guī)定社區(qū)矯正機構的職責、職權

《征求意見稿》第24條規(guī)定：“社區(qū)矯正人員脫離監(jiān)管的，社區(qū)矯正機構應當立即組織查找，有關單位和人員應當予以配合協(xié)助。社區(qū)矯正機構發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正人員正在實施違反監(jiān)督管理規(guī)定或者違反禁止令的，應當立即制止；制止無效的，應當立即通知公安機關處理?！雹佟吨腥A人民共和國社區(qū)矯法（征求意見稿）》第24條。這一規(guī)定表明：社區(qū)矯正機構沒有任何職權，是將社區(qū)矯正機構與社區(qū)服刑人員當做平等主體之間的民事法律關系主體。就好像他們之間發(fā)生了糾紛、矛盾，拔打110請求公安機關處理一樣。這樣的規(guī)定，根本沒有將社區(qū)矯正機構作為刑罰執(zhí)行的機構，也沒有將其作為執(zhí)行社區(qū)矯正的管理機構，沒有賦予社區(qū)矯正機構任何職權。

根據(jù)權責相統(tǒng)一的原則，一個機構沒有任何職權，就無法承擔任何職責，也就無法將社區(qū)服刑人員監(jiān)管好，更談不上將他們教育矯正好。試想，假如社區(qū)矯正機構沒有任何的強制力，沒有任何的職權，他們在社區(qū)服刑人員面前會有威信嗎？社區(qū)服刑人員能服從他們的管理嗎？如果是這樣的立法，社區(qū)矯正機構形同虛設，社區(qū)矯正制度也形同虛設，根本無法維持正常的社區(qū)矯正秩序，也根本無法進行正常的教育活動。

因此，既然要建立社區(qū)矯正制度，由社區(qū)矯正機構負責社區(qū)矯正工作，就必須在立法上賦予社區(qū)矯正機構相應的監(jiān)管、執(zhí)法的權限。對此，建議在《社區(qū)矯正法》中明確規(guī)定：第一，社區(qū)矯正機構發(fā)現(xiàn)社區(qū)服刑人員正在實施違反監(jiān)督管理規(guī)定或者違反禁止令的，應當立即制止；制止無效的，可以將其強制帶離。第二，社區(qū)矯正機構必要時，可以責令社區(qū)服刑人員到指定地點報告、說明情況。第三，社區(qū)服刑人員未在規(guī)定期限內(nèi)報到或者脫離監(jiān)管的，社區(qū)矯正機構應當立即組織查找。在查找到之后，可以強制將其帶走或者移交給有關機關處理。

此外，關于收監(jiān)是由公安機關執(zhí)行還是由社區(qū)矯正機構執(zhí)行，應當慎重研究?！墩髑笠庖姼濉返?7條的規(guī)定，在實踐中會遇到很多問題。首先，公安機關并不掌握被決定收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)服刑人員的行蹤及動向，要求對其立即羈押難以實現(xiàn)。其次，掌握其行蹤的社區(qū)矯正工作人員又沒有羈押權，這勢必造成社區(qū)矯正工作人員眼睜睜看到被決定收監(jiān)的社區(qū)服刑人員脫逃而無能為力，等公安機關人員趕到現(xiàn)場羈押，早已蹤影難覓，只能通過追捕、網(wǎng)上追逃的方式再去抓人。這會造成執(zhí)法成本大大提高，執(zhí)法資源極大浪費。因此筆者認為，收監(jiān)執(zhí)行應當由社區(qū)矯正機構的警察負責、公安機關協(xié)助執(zhí)行，這更符合我國的國情。

三、關于社區(qū)矯正機構工作人員的規(guī)定

《社區(qū)矯正法》應著重解決社區(qū)矯正工作人員的身份、職責、執(zhí)法權限、法律保障等方面的問題?！墩髑笠庖姼濉穼@些問題并沒有具體涉及，僅僅在第7條做籠統(tǒng)規(guī)定：“社區(qū)矯正機構工作人員依法開展社區(qū)矯正活動，受法律保護。社區(qū)矯正機構工作人員應當嚴格遵守憲法和法律，忠于職守，秉公執(zhí)法、嚴守紀律，清正廉潔?！雹佟吨腥A人民共和國社區(qū)矯法（征求意見稿）》第7條。這一規(guī)定對社區(qū)矯正機構工作人員是什么身份，包括哪些人沒有作明確的界定；“依法開展社區(qū)矯正活動”包括哪些內(nèi)容不清楚；既然規(guī)定是執(zhí)法（“秉公執(zhí)法”）但又沒有賦予他們相應的執(zhí)法權，這不利于工作人員開展社區(qū)矯正工作。

（一）社區(qū)矯正機構工作人員的身份問題

目前參與社區(qū)矯正工作的人員身份比較多元，有執(zhí)法工作者、社會工作者、志愿者等。社區(qū)矯正執(zhí)法工作者，主要包括社區(qū)矯正機構、司法所的公務員（這些人中有的并不是公務員身份），抽調(diào)一定數(shù)量的監(jiān)獄及原勞教（戒毒）干警；社區(qū)矯正社會工作者隊伍，主要包括由縣（市、區(qū)）人民政府公開招聘和購買服務的社工；社區(qū)矯正志愿者主要包括社區(qū)的退休人員、下崗人員、村（居）委會工作人員、學生（大學生、研究生）等。由于《征求意見稿》對社區(qū)矯正機構沒有界定，那么社區(qū)矯正機構的工作人員也就不明確，是否包括社會工作者，是否包括居（村）民委員會的人員，是否包括志愿者等都不得而知。因此，建議《社區(qū)矯正法》要明確規(guī)定社區(qū)矯正機構工作人員的身份和范圍，以便使他們的職務活動有法律依據(jù)，得到法律的授權。建議明確規(guī)定：社區(qū)矯正機構工作人員由國家公務員及部分人民警察組成。

對于社區(qū)矯正機構工作人員是國家公務員的身份，應該沒有太大的爭議，關鍵是在社區(qū)矯正機構中是否需要配置一定數(shù)量的人民警察目前存在很大的爭議。有學者認為，社區(qū)矯正不應該由警察來管理，理由是：社區(qū)矯正是在社區(qū)中開展的矯正活動，對象是輕微的犯罪分子，不應該由警察來管理；社區(qū)矯正的對象不具有攻擊性、暴力性，社會是有分工的，不能什么事都需要由警察來管；不是有警察就能夠體現(xiàn)執(zhí)法的嚴肅性，沒有警察照樣可以進行社區(qū)矯正；警察身份會改變社區(qū)矯正的特色，不利于社區(qū)矯正工作的開展；社區(qū)矯正執(zhí)行中需要的警察工作可以通過公安機關來協(xié)助完成，增加警察的種類和數(shù)量不利于樹立國家的形象。但也有越來越多的專家學者贊成社區(qū)矯正機構配備一定數(shù)量的人民警察，實務部門更是呼聲強烈。筆者認為，在社區(qū)矯正機構內(nèi)配備一定數(shù)量的人民警察是完全必要的，理由如下：

1.社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行性質決定了應當配備一定數(shù)量的警察。社區(qū)矯正中涉及人身自由的限制或者需要采用強制措施，這些限制或者強制措施，根據(jù)《憲法》、《立法法》等有關規(guī)定，只能由人民警察實行。2.社區(qū)矯正對象的罪犯身份，決定了應該有警察參與管理。與犯罪行為作斗爭，監(jiān)督管理罪犯，維護監(jiān)督管理安全是警察的最主要職責。3.社區(qū)矯正是刑事訴訟程序中的一個環(huán)節(jié)，應當由人民警察來維持正常的秩序。①參見戴艷玲、陳志海：《社區(qū)矯正，理論與實踐的碰撞》，《法制日報》2016年7月12日。4.根據(jù)社區(qū)矯正工作實際也需要配備一定數(shù)量的警察。實際工作中，例如，強制帶離、強制到場、脫逃查找、押送、調(diào)查取證、突發(fā)事件的處理、違法犯罪行為的制止、服刑人員風險的控制、社區(qū)矯正秩序的維護等均需要人民警察作為強制力的保障。這些強制措施無法通過協(xié)調(diào)公安來解決。5.中國國情決定了應當配備一定數(shù)量的社區(qū)矯正警察。受現(xiàn)實社會環(huán)境和傳統(tǒng)重刑文化的影響，人民群眾認為，罪犯還是要警察來監(jiān)管，這樣群眾才會有安全感。6.由警察來管理社區(qū)矯正對象在國際上也有先例。②轉引自衣家奇、王志禮：《論馬克思主義的警察起源觀》，《蘭州大學學報（社會科學版）》2000年第1期。

當然，需要特別指出的是，社區(qū)矯正需要警察身份的工作人員，并非主張所有社區(qū)矯正專職工作人員都是警察，只是需要配備一定比例的警察隊伍，負責應對需要強制、采取臨時性限制自由措施、處理突發(fā)、危機事件等情形。

（二）社區(qū)矯正工作人員職責及法律保障問題

《社區(qū)矯正法》中，應當明確規(guī)定社區(qū)矯正機構工作人員的職責、權限，并為社區(qū)矯正工作人員執(zhí)行職務活動提供法律保障。對此，應當明確規(guī)定：社區(qū)矯正工作人員依法執(zhí)行刑罰、監(jiān)督管理罪犯、對罪犯進行教育矯正、幫困扶助等活動，受法律保護。社區(qū)矯正機構的人民警察對違反有關監(jiān)督管理規(guī)定和人民法院禁止令的社區(qū)服刑人員實施制止、懲戒、強制帶離、臨時羈押等措施。社區(qū)矯正機構其他工作人員依法開展監(jiān)督管理、教育矯正、幫困扶助等工作。

《社區(qū)矯正法》在規(guī)定社區(qū)矯正機構工作人員職責、職權的同時，也應該規(guī)定其履行職務時應承擔的法律責任，規(guī)定其不得為的行為，包括：索賄、受賄，玩忽職守，體罰、虐待、侮辱社區(qū)服刑人員，濫用監(jiān)管措施，違法獎懲及變更執(zhí)行措施等。

四、公檢法司各機關在社區(qū)矯正工作中的銜接配合

（一）調(diào)查評估中銜接配合

《征求意見稿》第10條第2款規(guī)定：“社區(qū)矯正在社區(qū)矯正人員居住地執(zhí)行。社區(qū)矯正決定機關根據(jù)需要可以委托社區(qū)矯正機構或者居民委員會、村民委員會等組織對罪犯的社會危險性和對社區(qū)的影響，進行調(diào)查評估?！边@一規(guī)定存在以下幾方面的問題：第一，居住地怎么確定，由誰來核實確定。第二，調(diào)查評估是必須進行，還是可調(diào)查也可不調(diào)查，或者調(diào)查評估是否需要由決定機關自由決定。第三，調(diào)查評估委托給居民委員會、村民委員會進行是否合適，他們能否承擔起擬適用社區(qū)矯正罪犯的社會危險性和對社區(qū)影響的調(diào)查評估職責。第四，調(diào)查評估報告怎么使用，是作為決定機關作出決定時必備的證據(jù)材料，還是可有可無的東西。對此，筆者提出如下完善的建議：

1.應當明確規(guī)定居住地的標準以及核實居住地的機關。我國是一個人口流動大的國度，這一現(xiàn)象在相當長的時間內(nèi)將會延續(xù)。人口的大流動，使得一些人的居住地處于不斷的變化之中，很難認定究竟哪里是其居住地。社區(qū)矯正的實踐中，因為居住地標準的不統(tǒng)一，出現(xiàn)互相扯皮、推諉，造成有的社區(qū)服刑人員沒有相應機構負責執(zhí)行。此外，社區(qū)服刑人員的居住地究竟由誰負責核實，是由負責調(diào)查評估的機構核實，還是由社區(qū)矯正決定機關負責核實？這些問題在法律上都應該明確規(guī)定，否則將會出現(xiàn)無人負責的局面。建議明確規(guī)定：社區(qū)矯正由社區(qū)服刑人員居住地的縣級社區(qū)矯正機構執(zhí)行。社區(qū)服刑人員的居住地由決定機關負責核實。

2.明確規(guī)定應當對擬適用社區(qū)矯正的罪犯進行調(diào)查評估。根據(jù)《刑法》第72條的規(guī)定：有關宣告緩刑的罪犯，應當具備悔罪表現(xiàn)、沒有再犯罪的危險、對所居住社區(qū)沒有重大不良影響等條件。根據(jù)《刑法》第81條的規(guī)定：有關擬假釋的罪犯，如果認真遵守監(jiān)規(guī)，接受教育改造，確有悔改表現(xiàn)，沒有再犯罪危險的，可以假釋……對犯罪分子決定假釋時，應當考慮其假釋后對所居住社區(qū)的影響。可見，對擬緩刑、假釋罪犯的社會危險性及對所居住社區(qū)影響的調(diào)查評估是必備條件，不是可有可無的條件，也不是可選擇的條件。因此，決定機關在決定緩刑和假釋前是必須對他們的社會危險性和對社區(qū)的影響進行調(diào)查評估的。對此，建議規(guī)定：“社區(qū)矯正決定機關在決定對罪犯適用緩刑、假釋前，應當委托社區(qū)矯正機構對罪犯的社會危害性和對社區(qū)的影響進行調(diào)查評估。對于被判處管制、擬適用暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的調(diào)查評估由決定機關根據(jù)需要委托社區(qū)矯正機構進行調(diào)查評估?！?/p>

3.明確規(guī)定社區(qū)矯正決定機關委托社區(qū)矯正機構進行調(diào)查評估。對罪犯的社會危險性和對所居住社區(qū)影響的調(diào)查評估工作是一項專業(yè)性、技術性、法律性很強的工作，不是任何單位或者個人均能勝任、完成的工作。對罪犯的社會危險性、再犯罪危險性的調(diào)查評估需要專業(yè)的方法、技術、手段，需要有專門的評估工具才能做出較為科學的結論。罪犯對所居住社區(qū)影響的評估，同樣涉及許多專業(yè)性的知識和能力。這些專業(yè)性、技術性的要求，決定了居民委員會、村民委員會是難以勝任這項工作的。居民委員會、村民委員會的人員可以參與調(diào)查評估，但絕對無力獨立承擔完成這項工作。因此，建議明確規(guī)定：“社區(qū)矯正決定機關應當委托社區(qū)矯正機構對罪犯的社會危險性和對社區(qū)的影響進行調(diào)查評估。社區(qū)矯正機構應當向委托機關出具調(diào)查評估報告。”

4.明確規(guī)定調(diào)查評估報告的使用地位。應當在《社區(qū)矯正法》中明確規(guī)定：社區(qū)矯正決定機關在作出社區(qū)矯正決定時，應當參考社區(qū)矯正機構出具的調(diào)查評估報告。

（二）社區(qū)服刑人員交付接收中的銜接配合

社區(qū)服刑人員交付接收的銜接配合問題，主要包括送達法律文書的種類，法律文書不全的處理，決定機關、社區(qū)矯正機構在社區(qū)服刑人員交付接收中的職責、義務等。

1.應當明確規(guī)定送達法律文書的種類。《征求意見稿》第11條規(guī)定：“社區(qū)矯正決定機關應當自判決、裁定或者決定生效之日內(nèi)通知執(zhí)行地社區(qū)矯正機構，并在10日內(nèi)送達有關法律文書，同時抄送人民檢察院?！边@里對“執(zhí)行地社區(qū)矯正機構”是哪個機構、“有關法律文書”是指什么法律文書的規(guī)定均不清楚，在實踐中無法執(zhí)行。因此，建議明確規(guī)定：“社區(qū)矯正決定機關應當自判決、裁定或者決定生效之日起3日內(nèi)通知執(zhí)行地縣級社區(qū)矯正機構，并在10日內(nèi)將人民檢察院的起訴書副本，將人民法院的判決書、裁定書、決定書、執(zhí)行通知書、結案登記表、監(jiān)獄管理機關和公安機關批準書送達執(zhí)行地縣級社區(qū)矯正機構，同時抄送人民檢察院?！?/p>

2.明確規(guī)定社區(qū)矯正決定機關補充法律文書的義務。接收社區(qū)服刑人員意味著對其執(zhí)行刑罰的開始，沒有齊全的法律文件，可能導致錯誤接收，導致對不應該進行社區(qū)矯正的人員執(zhí)行刑罰。社區(qū)矯正是一項嚴肅的刑罰執(zhí)行工作，只有對法律手續(xù)、文件齊全的人才能執(zhí)行。因此，應當明確規(guī)定：執(zhí)行地社區(qū)矯正機構沒有收到上述法律文件，不得接收社區(qū)服刑人員。上述文件不齊全或者記載有誤的，社區(qū)矯正決定機關應當及時補充齊全或者作出更正。

3.明確規(guī)定社區(qū)矯正決定機關的告知義務。建議在《社區(qū)矯正法》明確規(guī)定：對于被判處管制、宣告緩刑、假釋以及暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，人民法院、看守所、監(jiān)獄應當書面告知其到居住地縣級社區(qū)矯正機構報到的時間期限以及逾期報到的后果。

（三）監(jiān)督管理過程中的銜接配合

主要涉及社區(qū)服刑人員變更執(zhí)行地、追逃、治安管理處罰等方面的銜接配合，以及社區(qū)服刑人員被有關機關采取強制措施時的情況通報等。

1.應當明確規(guī)定變更執(zhí)行的決定權限?！墩髑笠庖姼濉返?2條第2款規(guī)定：“社區(qū)矯正機構決定變更執(zhí)行地的，應該將變更執(zhí)行決定抄送公、檢、法機關和新執(zhí)行地的社區(qū)矯正機構；新執(zhí)行地社區(qū)矯正機構應當將有關法律文書抄送當?shù)厝嗣穹ㄔ骸⑷嗣駲z察院和公安機關。”這些規(guī)定模糊不清，在實踐中也難以執(zhí)行。決定變更執(zhí)行地的社區(qū)矯正機構是哪個機構，是該社區(qū)服刑人員所在的社區(qū)矯正機構還是該機構的上級主管機關，如果是負責執(zhí)行的機構做出變更執(zhí)行決定，新執(zhí)行地的社區(qū)矯正機構能執(zhí)行嗎，出現(xiàn)了異議、扯皮的現(xiàn)象怎么處理。建議明確規(guī)定：需要變更執(zhí)行地的，如果屬于跨省變更執(zhí)行地，應當報請省級司法行政機關決定；如果在本省范圍內(nèi)變更執(zhí)行地，應當報請現(xiàn)執(zhí)行地和新執(zhí)行地社區(qū)矯正機構的共同上級司法行政機關決定。

2.明確規(guī)定公安機關、社區(qū)矯正機構追捕在逃社區(qū)服刑人員的職責、程序?！墩髑笠庖姼濉返?7條第2款規(guī)定：“被決定收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)矯正人員在逃的，由公安機關追捕，社區(qū)矯正機構協(xié)助?！边@一規(guī)定沒有明確哪一級公安機關、哪一個公安機關負責追捕，通過什么程序啟動追捕，社區(qū)矯正機構如何協(xié)助。建議明確規(guī)定：被決定收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)矯正人員在逃的，由執(zhí)行地的縣級公安機關負責追逃。

3.明確規(guī)定對社區(qū)服刑人員治安管理處罰的程序。《征求意見稿》對于需要進行治安管理處罰的社區(qū)服刑人員如何進行處罰沒有作出規(guī)定。根據(jù)《刑法》第38條第2、4款的規(guī)定，違反禁止令的，如果情節(jié)不嚴重怎么處理，要不要對其進行治安管理處罰；如果要處罰，應該怎么啟動處罰程序；是由社區(qū)矯正機構提請后啟動治安管理處罰程序，還是公安機關自行啟動治安管理處罰程序。對此，《征求意見稿》中沒有相應的規(guī)定。建議做出明確的規(guī)定。

4.明確規(guī)定社區(qū)矯正服刑人員被有關機關采取強制措施后的通報制度。應當明確規(guī)定：社區(qū)服刑人員被依法決定行政拘留、司法拘留、收容教育、強制隔離戒毒等或者因涉嫌犯新罪、發(fā)現(xiàn)判決宣告前還有其他罪沒有判決被采取強制措施的，決定機關應當自作出決定之日起3日內(nèi)將有關情況通知執(zhí)行地縣級社區(qū)矯正機構和執(zhí)行地縣級人民檢察院。

（四）收監(jiān)執(zhí)行的銜接配合

收監(jiān)執(zhí)行銜接配合問題主要包括：撤銷緩刑、假釋的條件；由誰向哪一個法院撤銷緩刑、假釋建議，需要提供哪些材料，通過什么路徑啟動程序；暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯收監(jiān)執(zhí)行的條件、程序；收監(jiān)執(zhí)行中相關機關的職責等。

1.應當明確撤銷緩刑、假釋的條件，撤銷的程序以及各機關的職責。《刑法》第77條第2款對什么樣的行為才是情節(jié)嚴重的，并沒有作出規(guī)定，《社區(qū)矯正法》應當對此作出規(guī)定，否則就沒有標準，無法具體執(zhí)行。筆者認為這里的情節(jié)嚴重的，應該是指一般違法和構成犯罪之間的行為。建議規(guī)定：緩刑、假釋的社區(qū)服刑人員有下列情形之一的，執(zhí)行地的社區(qū)矯正機構向原裁判人民法院提出撤銷緩刑、假釋建議書并附相關證明材料，人民法院應當自收到建議書及相關材料之日起30天內(nèi)依法作出裁定：（1）違反人民法院禁止令2次以上的；（2）脫管超過1個月的；（3）因違反監(jiān)督管理規(guī)定受到治安管理處罰仍不改正的；（4）受到社區(qū)矯正機構3次警告仍不改正的；（5）其他違反法律、行政法規(guī)、監(jiān)督管理規(guī)定、人民法院禁止令，情節(jié)嚴重的。①《社區(qū)矯正實施辦法》，司發(fā)通[2012]12號。人民法院裁定撤銷緩刑、假釋的，應當自作出裁定之日起5日內(nèi)將撤銷緩刑、假釋裁定書副本送達社區(qū)矯正機構，同時抄送人民檢察院和公安機關。

2.應當明確規(guī)定暫予監(jiān)外執(zhí)行收監(jiān)的條件、程序及各機關的職責?！缎淌略V訟法》第257條第2項“嚴重違反有關暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督管理規(guī)定的”包括哪些情節(jié)、行為，應當在《社區(qū)矯正法》中作出具體規(guī)定。對于暫予監(jiān)外執(zhí)行收監(jiān)的程序及相關機關的職責也應當作出規(guī)定。建議規(guī)定：暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)服刑人員有下列情形之一的，由執(zhí)行地縣級社區(qū)矯正機構向原批準、決定的機關提出收監(jiān)執(zhí)行建議書并附相關證明材料，原批準、決定機關應當自收到收監(jiān)執(zhí)行建議書及相關證明材料之日起15日內(nèi)依法作出決定：(1)發(fā)現(xiàn)不符合暫予監(jiān)外執(zhí)行條件的;（2）脫管超過1個月的；（3）因違反監(jiān)督管理規(guī)定受到治安管理處罰仍不改正的；（4）受到社區(qū)矯正機構3次警告仍不改正的；（5）保外就醫(yī)期間不按規(guī)定提交病情復查情況，經(jīng)警告仍不提交的；（6）暫予監(jiān)外執(zhí)行的情形消失后，罪犯刑期未滿的；（7）其他違反法律、行政法規(guī)、監(jiān)督管理規(guī)定，情節(jié)嚴重的。①《社區(qū)矯正實施辦法》，司發(fā)通[2012]12號。批準、決定機關應當自作出收監(jiān)決定之日起5日內(nèi)將收監(jiān)決定書送達社區(qū)矯正機構，同時抄送人民檢察院和公安機關。

3.明確規(guī)定收監(jiān)執(zhí)行中相關機關的職責權限。前面已經(jīng)論及收監(jiān)執(zhí)行由公安機關負責羈押、押送至監(jiān)獄或者看守所，會存在銜接配合的問題，不利于及時、有效地依法將社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行。對此，建議：在社區(qū)矯正機構配備一定數(shù)量的警察以后，可以考慮規(guī)定：對社區(qū)服刑人員決定收監(jiān)執(zhí)行的，社區(qū)矯正機構的人民警察應當立即將其羈押，并送監(jiān)獄或者看守所，公安機關協(xié)助執(zhí)行。

五、對社區(qū)服刑人員監(jiān)管及權利保護

對社區(qū)服刑人員如何監(jiān)管，采用什么方式、手段監(jiān)管，監(jiān)管的寬嚴度如何把握等，不僅關系到監(jiān)管秩序及安全問題，也與社區(qū)服刑人員的權利保障密切相關。這些問題由于涉及到社區(qū)服刑人員的人身自由、權利的限制甚至是剝奪，涉及到其他相關權利的保護問題，必須在《社區(qū)矯正法》中加以明確規(guī)定，或者應當給予社區(qū)矯正機構及工作人員明確授權，否則就可能存在違憲、違法的風險。因此，對社區(qū)服刑人員的監(jiān)管以及社區(qū)矯正對象的權利保護也是立法的重要內(nèi)容。

（一）規(guī)范、細化對社區(qū)服刑人員監(jiān)管的規(guī)定

《征求意見稿》第21條規(guī)定：“社區(qū)矯正人員在社區(qū)矯正期間應當遵守法律、行政法規(guī)和國務院行政部門關于報告、會客、外出、遷居、保外就醫(yī)等監(jiān)督管理規(guī)定以及人民法院禁止令?！边@些規(guī)定過于原則，社區(qū)矯正機構有什么手段和權力確保社區(qū)服刑人員能夠遵守這些規(guī)定，如果其違反了這些規(guī)定，社區(qū)矯正機構如何能夠及時發(fā)現(xiàn)，如何能夠獲得相關的信息及證據(jù)來保證相關規(guī)定得以執(zhí)行，違反規(guī)定的人員如何能夠得到及時、有效的處理等。《征求意見稿》第23條規(guī)定：“社區(qū)矯正機構可以通過實體走訪、通信聯(lián)絡、詢問社區(qū)群眾等方式，了解核實社區(qū)矯正人員的活動情況，有關單位應當予以配合?！备鶕?jù)國務院行政管理部門的規(guī)定，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以對符合條件的社區(qū)矯正人員進行電子定位。這一規(guī)定如果通過，將會很大程度地改變目前實踐中主要依靠手機、電子手腕等設備對絕大多數(shù)社區(qū)服刑人員定位監(jiān)控的監(jiān)管模式，這將必然加大監(jiān)管難度。監(jiān)管難度加大的同時又沒有相應新的監(jiān)管手段，必然會導致監(jiān)管的缺失或者不到位。在監(jiān)管方式方面的另一個問題是：社區(qū)矯正機構能否對社區(qū)服刑人員進行集中管理。對這個問題有較大的分歧，有學者認為，賦予社區(qū)矯正機構集中管理的權力，無異于在社區(qū)中設置第二監(jiān)獄；有學者認為，賦予社區(qū)矯正機構根據(jù)監(jiān)管的需要，行使一定的集中管理的權限非常有必要。只要嚴格條件、程序，不存在第二監(jiān)獄的問題，只是增加一種監(jiān)管的手段而已。司法部提請審議的《中華人民共和國社區(qū)矯正法（草案送審稿）》中有集中管理的相關規(guī)定。筆者認為有必要增設集中管理的規(guī)定。綜上，建議增加以下規(guī)定：

1.明確規(guī)定社區(qū)矯正機構可以向有關單位、個人發(fā)協(xié)助執(zhí)行函，有關單位、個人應當予以配合。如果社區(qū)矯正機構無權要求相關單位、個人協(xié)助執(zhí)行，那么《刑法》關于禁止令的規(guī)定就不可能得到有效的執(zhí)行。

2.明確規(guī)定社區(qū)矯正機構調(diào)查取證的權力。《社區(qū)矯正法》不但應該賦予社區(qū)矯正機構要求有關單位、個人協(xié)助執(zhí)行的權力，同時賦予社區(qū)矯正機構向有關單位、個人調(diào)查取證的權力。如果社區(qū)服刑人員違反了相關規(guī)定，或者為了使他們的相關活動、行為能夠得到有效的監(jiān)管、監(jiān)督，必需賦予社區(qū)矯正機構調(diào)查、查詢、收集有關材料的權力。對此，建議明確規(guī)定：社區(qū)矯正機構發(fā)現(xiàn)社區(qū)服刑人員違反監(jiān)督管理規(guī)定、人民法院禁止令或者為了及時掌握他們的活動情況，可以向有關單位、個人調(diào)查、核實情況，查詢、收集有關材料，有關單位、個人應當予以配合。

3.明確規(guī)定社區(qū)矯正機構根據(jù)監(jiān)管安全的需要，可以對社區(qū)服刑人員進行集中管理。同時，明確規(guī)定集中管理的條件、審批機關、程序，集中管理的方式、時間等。

（二）規(guī)范、細化社區(qū)服刑人員權利保障的規(guī)定

《征求意見稿》第8條的規(guī)定過于原則，難以落實，建議進一步細化。

1.明確規(guī)定社區(qū)矯正機構告知社區(qū)服刑人員享有哪些權利和義務。應在《社區(qū)矯正法》中明確規(guī)定：社區(qū)矯正機構在向社區(qū)服刑人員宣告入矯后應當遵守的法律法規(guī)及應承擔的義務的同時，要告知他們可以享有的各項權利。

2.明確規(guī)定社區(qū)服刑人員權利受到侵犯時的救濟途徑?！墩髑笠庖姼濉穼ι鐓^(qū)矯正執(zhí)法中的處罰、司法懲處環(huán)節(jié)未設置有效的申訴救濟渠道，建議在立法中增加社區(qū)矯正機構對于監(jiān)管審批結果異議及監(jiān)管處罰申訴的復核程序。建議增加社區(qū)矯正對象因合法權益受到侵害提出申訴、控告和檢舉的程序；受理的機關及處理、答復的時限等相關規(guī)定。

（責任編輯：湯仙月）

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