謝　偉

（1.廣東財經(jīng)大學(xué)　法學(xué)院，廣東　廣州　510320；2.廣東財經(jīng)大學(xué)　法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，廣東　廣州　510320）

每日最大負(fù)荷總量（Total Maximum Daily Load，TMDL）是清潔水法規(guī)定的一項水質(zhì)控制制度，是指對某種污染物而言，在確保一個水體始終保持法定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的前提下可以接受的最大污染物排放量。TMDL制度和美國的NPDES制度共同構(gòu)成美國控制水污染、保證水質(zhì)的主要法律制度，近年來發(fā)展很快，成為完善美國流域水質(zhì)控制的主要法律制度，研究TMDL制度的主要內(nèi)容可以為我國水污染防治提供借鑒和參考。

一、每日最大總量控制制度的概念和主要內(nèi)容

（一）概念

每日最大負(fù)荷總量控制制度是清潔水法中的一個管制術(shù)語，描述了如何恢復(fù)一個受損害水體的計劃，對已經(jīng)鑒別出的受損害水體，在保證滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，能夠接受某種污染物的最大數(shù)量。清潔水法第303（d）規(guī)定了每日最大負(fù)荷總量控制制度，這是該制度的法律依據(jù)；聯(lián)邦行政法典第40章第130.2明確規(guī)定了TMDL的定義，所謂TMDL，是指針對點源的污水負(fù)荷分配和針對非點源、自然排放源的負(fù)荷分配的數(shù)量之和。具體而言，一個TMDL是計算一種污染物在一個水體中允許的最大量，即該水體含有該種污染物的最高值，在此數(shù)量該水體可以滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，因此，TMDL可以確定一種污染物的削減目標(biāo)，并進(jìn)而在污染源之間分配必要的污染負(fù)荷削減量，其公示表達(dá)是：

TMDL＝ΣWLA+ΣLA+MOS

其中，WLA是點源的污染負(fù)荷分配量，LA是非點源和自然排放源的負(fù)荷分配量，MOS代表安全范圍。

對點源污染源，主要接受污染負(fù)荷（Wasteload Allocation，WLA），對非點源污染源，則主要接受負(fù)荷分配（Load Allocation，LA）。為實現(xiàn)污染負(fù)荷有效分配之目的，點源包括所有受制于國家污染物排放消除系統(tǒng)項目許可證的排放源，例如污水處理設(shè)施、雨水排放設(shè)施和集中式動物飼養(yǎng)場等，非點源則包括所有現(xiàn)存的除點源之外的污染物排放源和自然排放源。除此之外，TMDL也必須說明水質(zhì)在季節(jié)上的差異，也就是要有一個安全范圍，從而解釋預(yù)測污染物削減能夠在多大程度上滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的不確定性。

導(dǎo)致水體受損害或威脅的每一種污染物都被稱為一種水體／污染物組合，而一個典型的TMDL就是為每一個水體／污染物組合量身定做的。例如，如果一個水體受到三種污染物的損害或威脅，則可為該水體制定三個TMDL。不過，也有一個TMDL文件可以指定為應(yīng)對幾個水體／污染物組合，清潔水法或聯(lián)邦環(huán)保局行政法規(guī)都沒有界定或限制TMDL的大小，一些州已經(jīng)制定了流域基礎(chǔ)上的TMDL，這樣的TMDL可以覆蓋多個流域。

（二）污染預(yù)算

根據(jù)清潔水法的規(guī)定，各州必須針對本州管轄范圍內(nèi)的水域建立適合本州的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)指定特定水體的用途，例如娛樂用途或保護(hù)水生生物，建立水質(zhì)準(zhǔn)則來保護(hù)水體，采納一些法定制度來保護(hù)和維持健康的水體。根據(jù)清潔水法第303（d）的規(guī)定，各州、領(lǐng)地和得到授權(quán)的部落應(yīng)對本行政區(qū)范圍內(nèi)的水域進(jìn)行評估，根據(jù)所有可得到的與水質(zhì)有關(guān)的數(shù)據(jù)和信息，確定那些不滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水域，包括那些現(xiàn)在滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，但在下一個報告期可能超出水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水域，確定其主要污染物，然后各州必須對不達(dá)標(biāo)的每一種污染物或水域制定一個每日最大負(fù)荷量制度，其中的一個必要組成部分是計算該種污染物在該水體中能滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的最大含量。在TMDL制度中，各州應(yīng)分配這個最大含量給流入該水域的各個不同的點源和非點源。

因此，按照清潔水法的規(guī)定，每個州必須鑒別出該州管轄范圍內(nèi)那些受損害水域，因為對這些水域?qū)嵭幸约夹g(shù)為基礎(chǔ)的法規(guī)控制和其他要求的控制尚不足以實現(xiàn)可適用的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，這樣的水體就是所謂“水質(zhì)限制水域”。每個州必須建立一個水質(zhì)限制水域的名單，列出先后順序，考慮這些水域的污染嚴(yán)重性和這些水域的用途，這個列出先后順序的名單被稱為“303（d）名單”。每個州都應(yīng)該根據(jù)先后順序?qū)?03（d）名單上的每個水質(zhì)限制水域建立TMDL制度，TMDL設(shè)定了一種污染物可引入一個接受水體且不會超出可適用的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的量，且考慮了季節(jié)性差異和一個足夠的安全幅度。每個州應(yīng)每兩年更新和重新提交其受損害水域名單，這個過程應(yīng)確保受污染水域持續(xù)受到監(jiān)測和評估，直到可適用的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)得到滿足。

每個州都必須對其管轄范圍內(nèi)的水域確定受損害名單并為其制定TMDL，因此，TMDL又被稱為“污染預(yù)算”。

TMDL的執(zhí)行是一個合作聯(lián)邦主義的范例。按照清潔水法的要求，州環(huán)保機(jī)構(gòu)對受損害水域建立TMDLs，而聯(lián)邦環(huán)保局評估這些TMDLs并決定批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)這些方案，如果州沒有采取行動制定TMDLs，或者聯(lián)邦環(huán)保局沒有批準(zhǔn)州制定的TMDLs，則聯(lián)邦環(huán)保局有責(zé)任發(fā)布替代性的TMDLs。

二、TMDL的執(zhí)行

按照清潔水法的規(guī)定，TMDL應(yīng)該有三個執(zhí)行步驟：一是鑒別出哪些水體在適用了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)控制之后仍然不達(dá)標(biāo)，不能實現(xiàn)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；二是把這些水體按照污染的嚴(yán)重性列出優(yōu)先順序；三是為這些水體建立TMDLs，以滿足可適用的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，同時由于對污染排放和水質(zhì)在一定程度上的不確定性，需要考慮季節(jié)性差異和安全范圍。

（一）鑒別受損害水體，設(shè)定優(yōu)先順序

1．鑒別水質(zhì)限制河段

每個州都應(yīng)該對其管轄范圍內(nèi)的水質(zhì)限制河段進(jìn)行鑒別，鑒別的標(biāo)準(zhǔn)和程序如下：一是按照清潔水法第301（b）、306、307或該法其他規(guī)定，使用以技術(shù)為基礎(chǔ)的排放限制；二是按照清潔水法第501規(guī)定，或者聯(lián)邦法律、法規(guī)或條約規(guī)定，州或地方政府要求施加更加嚴(yán)格的排放限制；三是采用了州、地方政府，或聯(lián)邦政府要求的其他污染控制要求（例如最佳管理實踐）之后，仍然還不能嚴(yán)格到足夠執(zhí)行任何可適用于這些水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

2．熱排放控制

每個州還應(yīng)該鑒別前述名單上的水質(zhì)限制河段，根據(jù)清潔水法第301條或州、地方政府的要求，控制熱排放尚不足以嚴(yán)格到確保本地貝類、魚類和野生生物種群的保護(hù)和繁殖之間的平衡。

3．水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的界定

為列出第130．7（b）規(guī)定的水體名單，這個術(shù)語“可適用于這些水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”和“可適用的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”是指根據(jù)清潔水法第303條規(guī)定建立的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，包括數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)、敘述性標(biāo)準(zhǔn)、水體用途和反退化要求。

4．名單內(nèi)容

按照 130．7（b）（1）和 130．7（b）（2）的要求，名單應(yīng)包括所有列入名單的水質(zhì)限制河段的優(yōu)先順序，考慮到污染的嚴(yán)重性，這些水體的用途，以及引起或預(yù)計引起違反可適用的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的污染物；在接下來兩年里，優(yōu)先順序名單應(yīng)特別包括對以制定TMDL為目標(biāo)的水體。

（二）數(shù)據(jù)信息資料的處理

1．水質(zhì)數(shù)據(jù)和信息

每個州應(yīng)該收集和評估所有現(xiàn)有的和可以獲得的與水質(zhì)有關(guān)的數(shù)據(jù)和信息，這些數(shù)據(jù)信息資料包括但不限于下列種類水體的所有現(xiàn)有的和可獲得數(shù)據(jù)信息：（1）由州在其最近發(fā)布的305（b）報告中鑒別的水體，該水體部分滿足或不滿足指定用途或受到威脅；（2）使用稀釋性計算或預(yù)測性模型說明可適用的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)的水體；（3）水質(zhì)問題已經(jīng)由地方政府、州或聯(lián)邦機(jī)構(gòu)報告的水體，由公眾成員報告的水體、或由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)報告的水體。這些組織或團(tuán)體應(yīng)該積極地進(jìn)行研究。例如，大學(xué)研究人員、美國農(nóng)業(yè)部、國家海洋和大氣管理局、美國地理調(diào)查局、美國漁業(yè)和野生動物管理局等都是現(xiàn)場數(shù)據(jù)很好的來源；（4）根據(jù)清潔水法第319條或在評估的更新中，提交給聯(lián)邦環(huán)保局的非點源評估報告中由州鑒別的、作為受損害或受威脅的水體。

2．文獻(xiàn)提交

每個州應(yīng)該向聯(lián)邦環(huán)保局分區(qū)局長提交支持州把本州的水體列入或不列入名單的決定，這個文獻(xiàn)應(yīng)該和130．7（b）（1）和 130．7（b）（2）規(guī)定的名單一起提交給分區(qū)局長，應(yīng)至少包括以下信息：（1）制定名單使用的方法描述；（2）鑒別水體使用的數(shù)據(jù)和信息的描述，包括州按照 130．7（b）（5）要求使用的數(shù)據(jù)和信息的描述；（3）對130．7（b）（5）中描述的任何一種水體種類，做出不使用其現(xiàn)有的和可獲得的數(shù)據(jù)和信息的任何決定的理由；（4）任何其他由分區(qū)局長要求的合理信息。根據(jù)分區(qū)局長的要求，每個州必須說明不在名單上納入水體的正當(dāng)理由。這樣的正當(dāng)理由包括但不限于：更加近來的或準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)；更加復(fù)雜的水質(zhì)模型；導(dǎo)致水體被列入130．7（b）（5）的名單的初始分析的缺陷；或者條件的變化，例如新的控制設(shè)備或排放的消除。

（三）確立具體的TMDL執(zhí)行方案

1．水質(zhì)限制河段的TMDL

每個州都應(yīng)該按照優(yōu)先順序為水質(zhì)限制河段建立TMDL執(zhí)行方案。

（1）建立方法：TMDL可以使用一個“污染物到污染物”（Pollutant－by－Pollutant）或生物監(jiān)測方法建立，多數(shù)情況下，這兩個技術(shù)都是需要的，只要是在可能的情況下都應(yīng)該使用特定環(huán)境的具體信息。

（2）建立范圍：TMDL應(yīng)該對所有阻止或預(yù)計阻止按照本法規(guī)定鑒別水體的水質(zhì)達(dá)標(biāo)的污染物建立，建立TMDL的計算方法應(yīng)該按照州的持續(xù)規(guī)劃過程界定的公眾評論方法實施。

2．熱負(fù)荷的 TMDL

每個州應(yīng)該對依法鑒別的水質(zhì)限制河段評估其TMDL方案，其中熱負(fù)荷的TMDL不應(yīng)超標(biāo)，目的是確保本地生的貝類、魚類和野生生物種群在保護(hù)和繁殖之間的平衡。這樣的評估應(yīng)考慮正常的水溫、流速、季節(jié)性差異、現(xiàn)有的熱輸入源和鑒別水體的耗散能力。評估還應(yīng)該包括計算能夠排入水體的最大熱輸入，并包括一定的安全范圍，主要是考慮因缺少對鑒別水體中保持本地貝類、魚類和野生生物種群在保護(hù)和繁殖之間平衡的熱水質(zhì)基準(zhǔn)制定有關(guān)的知識。

3．TMDL 的制定方法

通常用于對特定水體或流域制定TMDL的方法主要由五個因素組成：一是考慮污染物的選定；二是評估水體的吸收能力，也就是負(fù)荷能力；三是評估排入該水體的所有污染源的污染物負(fù)荷；四是分析現(xiàn)有的污染物負(fù)荷，確定為滿足吸收能力而需要削減的污染物量；五是在考慮安全范圍的前提下，在不同的污染源之間分配污染負(fù)荷，條件是滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。TMDL方案應(yīng)該清楚地鑒別出在水體用途受損、損害原因和為達(dá)到可適用的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而必須削減的污染負(fù)荷之間的聯(lián)系。

（四）TMDL執(zhí)行中的公眾參與

聯(lián)邦TMDL行政法規(guī)要求在制定TMDL過程中提供公眾參與的機(jī)會。一般而言，當(dāng)?shù)毓妼Ξ?dāng)?shù)亓饔蛞戎菪姓C(jī)構(gòu)了解更多，而這些知識對制定TMDL方案時極其有用的，公眾通常會告知關(guān)于受損害水體的有用的數(shù)據(jù)和信息，公眾通常能夠提供改善其社區(qū)的真知灼見，這對確保一個污染物削減戰(zhàn)略的成功至關(guān)重要，公眾參與和公眾提供的信息能夠提高TMDL的質(zhì)量，能夠最終加速受損害水體的清潔或拯救受威脅水體。公眾在TMDL制定過程中的主要作用包括：一是給州行政機(jī)構(gòu)提供必要的數(shù)據(jù)和信息；二是對受損害水體名單進(jìn)行評論和審查；三是對擬議的TMDL方案進(jìn)行評估和審查；四是幫助制定具體TMDL執(zhí)行方案。

三、TMDL在防治水污染中的作用

根據(jù)聯(lián)邦環(huán)保局的統(tǒng)計，目前雖然在最大可實現(xiàn)的程度上采用了以技術(shù)為基礎(chǔ)的排放限制，但是美國水體的水質(zhì)狀況仍然不容樂觀。據(jù)不完全統(tǒng)計，尚有2．18億美國人生活依賴受污染的水體，總長度達(dá)到10英里，各州已經(jīng)初步鑒別出大約2．1萬個受污染河段、湖泊和河口，有超過30萬英里長的河流和岸邊，超過5百萬英畝的湖泊面積受到污染損害，其中沉積物、富營養(yǎng)化和有害微生物是主要原因。特別是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，污染源有較大改變，通過NPDES（國家污染物排放消除系統(tǒng)許可證）等技術(shù)控制，點源污染源得到較大的控制，而非點源污染逐漸成為影響水環(huán)境質(zhì)量的主要因素。僅在1998年聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)布的污染源構(gòu)成中，非點源污染已經(jīng)占到了43%，點源污染僅僅只有10%，二者結(jié)合的污染則有47%。而目前應(yīng)對非點源污染和復(fù)合型污染并沒有顯著有效的辦法，通過水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)管制是一個實踐證明比較有效的方法。

實際上，TMDL方案是一個主要的信息工具，它可以用作執(zhí)行鏈條中的一個不可替代的重要連接環(huán)節(jié)，包括聯(lián)邦管制的點源控制、州或地方政府負(fù)責(zé)的點源和非點源污染削減、評估所有這些措施對水質(zhì)的影響，最終達(dá)到實現(xiàn)水體水質(zhì)的目標(biāo)。[5]正是認(rèn)識到TMDL在執(zhí)行鏈條中的關(guān)鍵鏈接作用，聯(lián)邦法規(guī)要求NPDES許可證中排放限制必須和批準(zhǔn)的TMDL方案中任何可獲得的污水負(fù)荷分配的設(shè)計和要求保持一致。

圖1　TMDL和NPDES配合管制流域水質(zhì)流程圖

四、借鑒美國TMDL制度，完善我國排污總量控制制度

（一）改進(jìn)排污總量指標(biāo)確定方法

總量控制指標(biāo)確定方法主要有環(huán)境容量控制和目標(biāo)總量控制兩種類型，前者根據(jù)環(huán)境本身容納污染物的能力來確定向環(huán)境中排放的污染物的數(shù)量，以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為控制基點，從污染源可控性、環(huán)境目標(biāo)可實現(xiàn)性兩個方面進(jìn)行總量控制負(fù)荷分配；后者根據(jù)某一時期環(huán)境污染狀況來設(shè)定向環(huán)境排放的污染物的數(shù)量，以排放限制為控制基點，從污染源可控性進(jìn)行總量控制負(fù)荷分配。當(dāng)前我國采用的總量控制方法一般是目標(biāo)總量控制為主，環(huán)境容量控制為輔。雖然根據(jù)環(huán)境容量確定的總量控制指標(biāo)是比較科學(xué)的方法，無疑是一個發(fā)展方向。但是，由于研究環(huán)境容量難度大、時間長，加之國內(nèi)目前的環(huán)境質(zhì)量狀況，總體上是污染負(fù)荷遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出環(huán)境容量，當(dāng)務(wù)之急是削減現(xiàn)有的污染負(fù)荷，努力恢復(fù)環(huán)境容量，所以采取目標(biāo)總量控制比較實際，也比較可行。[2]因此，盡管根據(jù)環(huán)境容量確定總量控制指標(biāo)更為科學(xué)，也更符合立法目的，但考慮到我國現(xiàn)實情況，現(xiàn)階段采用目標(biāo)總量控制的指標(biāo)設(shè)定模式具有其合理性。我國在實務(wù)層面一直使用的也是目標(biāo)總量控制。[3]

實踐中主要遵循《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》的做法。該計劃對主要污染物的篩選原則是：對環(huán)境危害大的、國家重點控制的主要污染物；環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計手段能夠支持的；能夠?qū)嵤┛偭靠刂频?。這一原則一直延續(xù)到之后的污染物總量控制計劃和實踐中。根據(jù)以上原則，“九五”時期，國家規(guī)定了十二種重點控制的污染物；“十五”期間，國家規(guī)定了五種重點控制的污染物；“十一五”期間，國家規(guī)定了兩種重點控制的污染物；“十二五”期間，國家規(guī)定了四種重點控制的污染物。[4]

由此可見，我國在排污總量確定上實際是采取行政手段在全國范圍內(nèi)實行目標(biāo)總量控制，而且對初次確定的排污總量指標(biāo)也缺乏規(guī)范科學(xué)的審核及管理辦法，目前環(huán)保部只頒布了《建設(shè)項目主要污染物排放總量指標(biāo)審核及管理暫行辦法》，適用于各級環(huán)境保護(hù)主管部門對建設(shè)項目（不含城鎮(zhèn)生活污水處理廠、垃圾處理場、危險廢物和醫(yī)療廢物處置廠）主要污染物排放總量指標(biāo)的審核與管理。其中，主要污染物是指國家實施排放總量控制的污染物，“十二五”期間的水污染物是化學(xué)需氧量、氨氮。

前已述及，當(dāng)前以行政區(qū)域為主的水質(zhì)管制模式顯然不能適應(yīng)水環(huán)境保護(hù)的需求，應(yīng)實行流域為主、行政區(qū)域為輔的管制模式，即以流域范圍內(nèi)的相關(guān)各行政區(qū)劃聯(lián)合設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，通過平等協(xié)商機(jī)制組建流域管理機(jī)構(gòu)管理人員，具體負(fù)責(zé)流域水質(zhì)保護(hù)。

流域管理機(jī)構(gòu)對排放總量指標(biāo)的確定，需要注意以下幾個因素：

1．流域污染源解析

根據(jù)流域各水段環(huán)境功能區(qū)劃的設(shè)定，以不同水段水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，確定造成流域某水段水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的主要污染物，以主要污染物為起點，分析該水段的主要污染源。在此階段需要特別注意的是，不僅考慮點源，還應(yīng)該考慮非點源和自然排放源。比如，水土流失引起的水質(zhì)超標(biāo)、城市雨水徑流、建筑場地雨水徑流、礦山雨水徑流等。

2．以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合

20世紀(jì)90年代之前，我國主要實行的是水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為主的濃度控制方式，90年代之后到目前主要采用總量控制和濃度控制結(jié)合的控制方式，但由于我國確定污染物總量的方法不科學(xué)，不能實際反映出水污染的真正來源和主要影響因素，因而污染控制效果并不理想?？山Y(jié)合我國現(xiàn)在實行的工程減排、結(jié)構(gòu)減排和管理減排方法，采取技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的污染控制戰(zhàn)略。

首先，應(yīng)完善現(xiàn)有水污染控制技術(shù)體系，構(gòu)建與水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系相適應(yīng)的控制技術(shù)體系。我國已經(jīng)頒布了《石油煉制工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《無機(jī)化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，但卻沒有規(guī)定實現(xiàn)這些排放標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)，導(dǎo)致實踐中難以保證這些排放標(biāo)準(zhǔn)的有效實施?？梢越梃b美國水污染排放標(biāo)準(zhǔn)最佳可實現(xiàn)控制技術(shù)（Best Practicable Control Technology，BPT）、最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)（Best Conventional Pollutant Control Technology，BCT）、最佳可得技術(shù)（Best Available Technology，BAT）、新源行為標(biāo)準(zhǔn)（New Source Performance Standards，NSPS）新源預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)（Pretreatment Standards for New Sources，PSNS）、現(xiàn)有污染物源的處理標(biāo)準(zhǔn)（Pretreatment Standards for Existing Sources，PSES）、最佳管理實踐（Best Management Practices，BMPs）等，以技術(shù)上可實現(xiàn)為抓手，根據(jù)不同行業(yè)的不同污染物處理設(shè)施、針對常規(guī)污染物、有毒污染物等不同種類的污染物、技術(shù)實現(xiàn)的成本效益、非水質(zhì)環(huán)境影響等因素設(shè)定不同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或體系。

其次，完善現(xiàn)有水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系，應(yīng)根據(jù)不同水段、不同水環(huán)境功能、豐、平、枯水期的不同水量等因素設(shè)定差異化的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，在水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)包含實現(xiàn)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)手段和保障手段。比如，美國水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)一般主要由以下幾個部分組成：一是水體的指定用途；二是保護(hù)指定用途的準(zhǔn)則；三是保護(hù)現(xiàn)有用途和高質(zhì)量水體的抗退化要求；四是處理執(zhí)行問題的一般政策。其中，第二部分是水質(zhì)基準(zhǔn)，我國尚未制定水質(zhì)基準(zhǔn)，亟需根據(jù)中國國情參考借鑒美國清潔水法制定水質(zhì)基準(zhǔn)的經(jīng)驗制定我國的水質(zhì)基準(zhǔn)；第三部分的反退化政策也是我國極為缺乏的，反退化政策對那些將導(dǎo)致水質(zhì)變化的擬議行為做出決策規(guī)定了框架，主要目的是幫助州保護(hù)水公共資源，保證水質(zhì)比建立的水質(zhì)準(zhǔn)則水平更好，以及確保允許水質(zhì)下降的決定是通過公眾方式做出和服務(wù)于公眾需要。與制定反退化政策一起，還包括如何執(zhí)行政策的方法。審視我國《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838－2002）雖然按照水環(huán)境功能和保護(hù)目標(biāo)規(guī)定了五類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，但并沒有規(guī)定如何實現(xiàn)這些水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)手段或保障手段，即便在水質(zhì)評價中，僅規(guī)定了“地表水環(huán)境質(zhì)量評價應(yīng)根據(jù)應(yīng)實現(xiàn)的水域功能類別，選取相應(yīng)類別標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行單因子評價，評價結(jié)果應(yīng)說明水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況，超標(biāo)的應(yīng)說明超標(biāo)項目和超標(biāo)倍數(shù)?！?/p>

3．季節(jié)性設(shè)置和預(yù)留指標(biāo)

美國在制定TMDL制度中，充分考慮了季節(jié)性變化和預(yù)留一定的安全幅度范圍。比如，在河流的豐水期和枯水期，由于水量的不同，河流的自凈能力差異較大，在保證水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的前提下，排污源的排污量在不同季節(jié)可以有不同的排污量。我國在設(shè)定排污總量時，也應(yīng)考慮到季節(jié)性差異，按照差異性環(huán)境容量設(shè)置動態(tài)化排污總量。同時，應(yīng)考慮到各種計算方法的誤差、環(huán)境統(tǒng)計的缺陷等因素，以及經(jīng)濟(jì)社會未來發(fā)展的需要，在確定排污總量控制指標(biāo)時，預(yù)留一定的排污總量指標(biāo)，以作為平衡誤差、補(bǔ)足差額和不時之需。

4．排污總量指標(biāo)應(yīng)加入生態(tài)保護(hù)的約束性指標(biāo)

水污染防治必須和水生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，實現(xiàn)水環(huán)境生態(tài)平衡，維護(hù)水的生態(tài)功能，保證水資源對人的健康、娛樂和生態(tài)需求。排污總量的控制目標(biāo)應(yīng)強(qiáng)調(diào)水環(huán)境生態(tài)功能的保護(hù)和加強(qiáng)，可以結(jié)合各地劃定生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)定和要求，結(jié)合各地自然生態(tài)環(huán)境及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定水環(huán)境生態(tài)保護(hù)紅線，在生態(tài)紅線的限度內(nèi)確定排污總量指標(biāo)。

（二）加強(qiáng)部門之間、制度之間的協(xié)調(diào)配合

在建立流域TMDL過程中，美國一般采用四個步驟：一是聯(lián)邦環(huán)保局通知主要的流域管轄主體進(jìn)行污染負(fù)荷分配；二是每個管轄主體制定一個分階段的流域執(zhí)行計劃，描述了該主體如何實現(xiàn)污染物的目標(biāo)分配；第三步是聯(lián)邦環(huán)保局評估各管轄主體的污染再分配和最終流域執(zhí)行計劃，以確定是否滿足流域范圍和主要河流流域分配的污染負(fù)荷。在這個過程中，聯(lián)邦環(huán)保局和各個管轄主體、流域管理機(jī)構(gòu)之間密切配合，共同完成TMDL的污染預(yù)算確定。我國在排污總量控制過程中，涉及到相關(guān)的監(jiān)管部門包括經(jīng)信、住建、環(huán)保、水利、交通海事、海洋監(jiān)管等多個部門的協(xié)調(diào)，更加需要各部門之間的協(xié)同，應(yīng)在流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，以操作性為目標(biāo)，具體規(guī)定各部門在制定和執(zhí)行流域或區(qū)域排污總量控制過程中的職責(zé)分工和實施步驟、方法。

其次，還應(yīng)注意相關(guān)制度之間的協(xié)調(diào)配合。以美國制定流域TMDL為例，在制定過程中，除了相關(guān)管制機(jī)構(gòu)之間的密切配合之外，還包括制度之間的協(xié)調(diào)。比如，TMDL的制定必須確保NPDES許可證和污染負(fù)荷分配的設(shè)計、要求一致，使得TMDL制度實施和NPDES許可證實施協(xié)調(diào)一致，為非點源削減提供合理確保，通過可信賴或可強(qiáng)制執(zhí)行，或有約束力的戰(zhàn)略實現(xiàn)和保持非點源削減。我國在制定排污總量目標(biāo)過程中，首先注意和排污許可證的協(xié)調(diào)一致。排污許可證制度是實施排污總量控制的主要手段，排污許可證和排污總量配合才能有效發(fā)揮兩種制度的作用，可以實施以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)限制為基礎(chǔ)的排污許可證和以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)限制為基礎(chǔ)的排污總量控制制度的有機(jī)結(jié)合；其次，注意排污總量控制制度和環(huán)境影響評價制度、三同時制度、生態(tài)保護(hù)紅線制度等有機(jī)銜接。環(huán)境影響評價是專項規(guī)劃和建設(shè)項目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，在設(shè)定和分配排污總量時，應(yīng)考慮到環(huán)境影響評價的結(jié)論，與三同時制度相結(jié)合，保證排污總量指標(biāo)的有效執(zhí)行。生態(tài)保護(hù)紅線是排污總量設(shè)置的最高限制，排污總量指標(biāo)的設(shè)計和分配必須考慮保證環(huán)境資源的生態(tài)功能的保持和優(yōu)化，特別是涉及到重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)的排污總量設(shè)定，要在保證生態(tài)紅線不可逾越的前提下設(shè)置和分配排污指標(biāo)。第三，應(yīng)注意相關(guān)技術(shù)、方法之間的協(xié)調(diào)配合。對工業(yè)廢水排放，美國聯(lián)邦環(huán)保局設(shè)定了幾個以技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)字化排放限制，分別設(shè)定了不同的排放水平：最佳可實現(xiàn)控制技術(shù)（BPT）、最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)（BCT）、最佳可得技術(shù)（BAT）、新源行為標(biāo)準(zhǔn)（NSPS）、新源預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)（PSNS）、現(xiàn)有污染物源的處理標(biāo)準(zhǔn)（PSES）、最佳管理實踐（BMPs），每一種技術(shù)適用不同的對象，反映出不同的控制水平，考慮到成本效益因素、技術(shù)的可實現(xiàn)性等因素，在適用時應(yīng)結(jié)合污染源的不同情況選擇性適用，從而最大程度上實現(xiàn)排污總量控制指標(biāo)。我國現(xiàn)在在設(shè)計排污限制標(biāo)準(zhǔn)時缺乏種類多樣、適合不同情況和特點、不同種類污染源的污染控制技術(shù)，從而導(dǎo)致很多不同種類的排污標(biāo)準(zhǔn)沒有相適應(yīng)的技術(shù)或方法可實現(xiàn)。

（三）增強(qiáng)違反排污總量控制的違法處罰力度

目前我國對超過水污染排放總量控制指標(biāo)的處罰，主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等規(guī)定，主要是行政處罰，包括限期治理、罰款、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)、關(guān)閉等行政處罰措施。近年來又增加了區(qū)域限批和約談等新的執(zhí)法方式，但這些責(zé)任追究方式顯然過于放松。審視美國清潔水法的TMDL制度，該法確定每日最大負(fù)荷總量控制制度對污染物負(fù)荷分配的方案是按照點源污染和非點源污染分別執(zhí)行，對點源污染負(fù)荷分配是根據(jù)清潔水法第402條規(guī)定，通過NPDES許可證執(zhí)行，該條要求點源排放源應(yīng)把以水質(zhì)為基礎(chǔ)的排放限制納入許可證中，通過頒發(fā)給該點源的許可證控制點源污染物排放，在NPDES許可證中以水質(zhì)為基礎(chǔ)的排放限制必須和聯(lián)邦環(huán)保局批準(zhǔn)的TMDL方案中制定的污水負(fù)荷分配的設(shè)計和要求保持一致。在該法規(guī)定的民事責(zé)任中，違反402許可證任何條款規(guī)定的排放限制是由法院判處按日連續(xù)處罰，每天不超出25000美元；在該法規(guī)定的刑事處罰中，故意違反402許可證任何條款規(guī)定的排放限制應(yīng)受到每天5000～50000美元的罰款，或者監(jiān)禁不超出三年的刑事處罰，或二刑并用。如果違法者是再犯，則罰款可上升到100000美元／天，或者監(jiān)禁不超出6年，或二刑并用。

我國應(yīng)把追究行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任并重，強(qiáng)化民事責(zé)任和刑事責(zé)任運用。近年來，我國頒布了關(guān)于污染環(huán)境罪的刑法修正案和司法解釋，降低了入罪門檻，但是在認(rèn)定“嚴(yán)重污染環(huán)境”的十四條追究刑責(zé)標(biāo)準(zhǔn)中，卻沒有超出排污總量控制指標(biāo)的規(guī)定，這顯然不利于從根本上改善環(huán)境質(zhì)量，在當(dāng)前濃度控制已經(jīng)基本奏效，環(huán)境質(zhì)量改善主要依靠排污總量控制的現(xiàn)實背景下是極不合適的，建議在污染環(huán)境罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中增加超出排污總量控制指標(biāo)的規(guī)定，同時在環(huán)境民事侵權(quán)立法和環(huán)境公益訴訟立法中也增加對超出排污總量控制指標(biāo)的民事責(zé)任追究和處罰機(jī)制。

（四）強(qiáng)化排污總量控制過程中的公眾參與

美國公眾參與TMDL制定的全過程。道理很簡單，當(dāng)?shù)毓妼Ξ?dāng)?shù)亓饔蛞戎菪姓C(jī)構(gòu)了解更多，而這些知識對制定TMDL方案時極其有用的，公眾通常會告知關(guān)于受損害水體的有用的數(shù)據(jù)和信息，公眾通常能夠提供改善其社區(qū)的真知灼見，這對確保一個污染物削減戰(zhàn)略的成功至關(guān)重要，公眾參與和公眾提供的信息能夠提高TMDL的質(zhì)量，能夠最終加速受損害水體的清潔或拯救受威脅水體。公眾在TMDL制定過程中的主要作用包括：一是給州行政機(jī)構(gòu)提供必要的數(shù)據(jù)和信息；二是對受損害水體名單進(jìn)行評論和審查；三是對擬議的TMDL方案進(jìn)行評估和審查；四是幫助制定TMDL方案。我國在排污總量控制過程中的公眾參與程度很低，應(yīng)增大公眾參與的途徑和力度。

1．排污總量控制過程的信息公開

排污總量指標(biāo)的制定、執(zhí)行，包括排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)、監(jiān)管流程應(yīng)該全程公開，企事業(yè)單位污染物排放和環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管執(zhí)法信息也應(yīng)及時公開，應(yīng)通過便于公眾知悉和獲取的途徑實施，比如固定的網(wǎng)站信息公開、手機(jī)短信等方式，為公眾參與創(chuàng)造條件?？紤]到我國的國情，公眾的環(huán)境科學(xué)知識和環(huán)境法律知識等均比較欠缺，政府主管部門應(yīng)建立公眾參與培訓(xùn)機(jī)制，設(shè)立專門的工作機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)培訓(xùn)公眾，提高其參與能力和水平，可以通過公益性培訓(xùn)班、網(wǎng)絡(luò)課堂、學(xué)習(xí)軟件、參與競賽等方式不斷提高公眾參與水平和能力。

2．排污總量指標(biāo)制定和執(zhí)行過程中的公眾參與

應(yīng)允許公眾參與排污總量指標(biāo)確定和執(zhí)行方案的全過程。以美國制定切薩皮克海灣TMDL方案為例，在這個方案制定過程中，聯(lián)邦環(huán)保局把許多利益相關(guān)者，包括地方政府納入切斯皮克海灣的TMDL制定過程，從2008年起，聯(lián)邦環(huán)保局官員就和該流域的許多社會組織舉行了超過400多次會議，討論制定TMDL方案。聯(lián)邦環(huán)保局也和地方官員相互協(xié)調(diào)，更好地制定TMDL以適應(yīng)地方政府的執(zhí)行需要。聯(lián)邦環(huán)保局還提供了30萬美元的技術(shù)援助，幫助各管轄主體實施一系列試驗性項目，做為其流域執(zhí)行計劃的一部分。聯(lián)邦環(huán)保局通過公眾會議、網(wǎng)絡(luò)討論會、專門網(wǎng)站等簡化了聯(lián)邦環(huán)保局和七個流域管轄主體、關(guān)鍵的利益相關(guān)者之間的持續(xù)的討論過程。在每個流域管轄主體范圍內(nèi)都進(jìn)行了兩輪公眾會議，有超過2000人參加，聯(lián)邦環(huán)保局為切斯皮克海灣TMDL建立了一個專門的網(wǎng)站，這個網(wǎng)站持續(xù)發(fā)布最新的海灣TMDL的新聞和信息，加上事實頁、問題和回答，幻燈片和其他內(nèi)容，成為最廣泛的和公眾交流的工具之一。

我國完全具備這樣的條件實現(xiàn)排污總量全過程的公眾參與，如果現(xiàn)階段還無法實現(xiàn)公眾全方位參與，至少應(yīng)允許利益相關(guān)者的廣泛參與和監(jiān)督執(zhí)行。

3．排污總量控制引發(fā)的環(huán)境公益訴訟

對因排污總量超標(biāo)排放可能引發(fā)的環(huán)境污染損害或生態(tài)破壞，應(yīng)賦予公眾通過環(huán)境公益訴訟維護(hù)環(huán)境公益的權(quán)利。目前我國在民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，最高人民法院也已經(jīng)公布了環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋，全國建立了數(shù)百個可受理環(huán)境公益訴訟的環(huán)保法庭，但我國當(dāng)前環(huán)保法庭的公益訴訟案件數(shù)量很少，主要原因是有資格起訴的環(huán)境公益組織極為稀缺，應(yīng)積極發(fā)展環(huán)境公益組織，促進(jìn)公眾通過司法手段維護(hù)環(huán)境公益，保證排污總量控制指標(biāo)的有效實現(xiàn)。

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[2]施問超.中國總量控制實踐與發(fā)展態(tài)勢[J].污染防治技術(shù),2010,(2).

[3]王金南．“十二五”時期污染物排放總量控制路線圖分析[J].中國人口·資源與環(huán)境,2010,(8)．

[4]王春磊．污染物總量控制制度實施中的若干問題研究[J].政治與法律,2016,(12):66－67．

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