許夢博，張一楠

（吉林大學(xué)，吉林　長春　130012）

一、問題的提出

PPP是Public－Private－Partnership的英文首字母縮寫，中文譯為公私合作。公一般是指政府，私可以廣義的概括為社會資本。公私合營（PPP）的理念最早是由英國政府于20世紀(jì)80年代提出，由于能夠充分發(fā)揮政府和私人部門各自的稟賦優(yōu)勢，并具有現(xiàn)金流充沛及穩(wěn)定等特征，非常適合用來營建城市公用行業(yè)。PPP近幾十年內(nèi)廣泛被各國應(yīng)用并逐漸形成一種標(biāo)準(zhǔn)的模式，因而，凡是采用政府和社會資本合作進(jìn)行城市公共基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)項目運作的模式，都可以統(tǒng)一稱為PPP模式。

PPP模式是與我國城市公用事業(yè)特點相適應(yīng)的營建方式。中國城市公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向改革開放后的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程。改革過程中突出的問題可以概括為具有準(zhǔn)公用品性質(zhì)的產(chǎn)品、服務(wù)供給的嚴(yán)重不足與廣大城市居民日益增長的需求之間的矛盾。針對這一難題，黨的十八屆三中全會通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要發(fā)揮社會資本、民營企業(yè)的優(yōu)勢并采用特許經(jīng)營、政府監(jiān)管的模式來分類推進(jìn)公共資源配置的市場化。PPP模式通過積極引入社會資本，一方面對政府財政壓力可以起到緩解作用，有利于促進(jìn)民營部門在市場經(jīng)濟(jì)體系中的優(yōu)勢發(fā)揮，另一方面也為基礎(chǔ)設(shè)施投資中存在的短期回報率較差的問題提供有效的解決途徑。

隨著PPP項目建設(shè)在中國的方興未艾，國內(nèi)外有關(guān)于PPP模式的學(xué)術(shù)研究也層出不窮。許多研究圍繞著PPP的契約特質(zhì)而展開。Francesconi和Muthoo（2006）提出理論（簡稱FM理論），即在不完全契約的條件約束下，強調(diào)公私兩部門在配置準(zhǔn)公共物品時剩余控制權(quán)安排的重要性，并認(rèn)為最優(yōu)剩余控制權(quán)應(yīng)根據(jù)不同的局限條件而變化。[1]我國學(xué)者安慧（2014）等人主張對不完全契約中公司雙方的合作剩余收益從定量角度進(jìn)行分析。[2]還有學(xué)者王俊豪（2013）指出由于城市公用事業(yè)具有成本弱增性的特征，決定了它是自然壟斷行業(yè)，所以需要政府對PPP項目中的城市公用行業(yè)實行價格管制。[3]另外，湯吉軍，郭硯莉（2012）研究了自然壟斷行業(yè)具有的沉淀成本大、資產(chǎn)專用性強等固有經(jīng)濟(jì)特點，并通過研究新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的完全可競爭市場理想化模型指出了政府管制價格的合理性。[4]綜上所述，當(dāng)前對PPP模式在城市公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)用的研究大多集中在PPP的契約特征、自然壟斷屬性與政府監(jiān)管等方面。本文從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的生產(chǎn)者理論出發(fā)，通過對上頭成本（overhead cost）、直接成本（direct cost）等概念的梳理，重新對傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)屬性進(jìn)行討論，并認(rèn)為城市公用事業(yè)自然壟斷屬性嚴(yán)格地被市場范圍所限定。在此基礎(chǔ)上，本文還利用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易費用與產(chǎn)權(quán)理論討論了地役權(quán)和政府參與城市公用行業(yè)之間的關(guān)系，并由此得到了一個關(guān)于PPP模式參與城市公用事業(yè)領(lǐng)域條件的一般范式。

二、城市公用事業(yè)的壟斷性與PPP模式

城市公用事業(yè)實際上是多個擁有共性行業(yè)的總稱，我國學(xué)者王俊豪具體地指出：“城市公用事業(yè)是為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通和垃圾處理以及園林綠化等”。[5]

城市公用事業(yè)長久以來被新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為是具有自然壟斷屬性的領(lǐng)域，如供水、電力、煤氣、郵政等更被傳統(tǒng)認(rèn)為是典型的自然壟斷行業(yè)。西方學(xué)者指出，由于自然壟斷有成本弱增性即是說多增加一單位的供應(yīng)，所需要的邊際成本為零或幾乎為零，因而，市場上只需要一個或少數(shù)幾個經(jīng)營者效益最高。一個或少數(shù)經(jīng)營者雖然可以節(jié)約投資，避免重復(fù)建設(shè)，可自然壟斷也屬于“壟斷”，同樣會導(dǎo)致資源配置的無效率。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)里的“壟斷者”不會按著邊際成本（MC）等于邊際收益（MR）的原則來制定價格，而是根據(jù)與自身相適應(yīng)的產(chǎn)量為標(biāo)準(zhǔn)，這樣會造成“壟斷者”的實際收益大于生產(chǎn)成本，導(dǎo)致消費者盈余向生產(chǎn)者盈余轉(zhuǎn)化，并且當(dāng)生產(chǎn)收入高于市場競爭的價格時還會造成無效率的“哈伯格三角”①哈伯格三角，指的是由于壟斷而造成的社會福利凈損失，在假定貨幣的邊際效用不變的條件下，反映在圖像上是需求曲線下方，價格線上方和價格軸圍成的三角形的面積?！叭恰钡睦速M必然造成資源配置的無效率，這也是傳統(tǒng)理論對壟斷市場結(jié)構(gòu)的詬病，為政府對具有自然壟斷屬性的城市公用事業(yè)實行價格管制提供了理論依據(jù)。

有學(xué)者認(rèn)為，城市公用事業(yè)就應(yīng)該由政府來運營，或者設(shè)立專門的國有企業(yè)，以國家壟斷的形式來保證這些行業(yè)的公共服務(wù)職能。據(jù)此，新中國成立后的相當(dāng)長一段時期里，對城市公用事業(yè)采取了國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的方式。然而，城市公用事業(yè)的管理體制在改革開放后已不適應(yīng)發(fā)展需要，表現(xiàn)出普遍性地經(jīng)營效率低下，單一的投資渠道造成投資嚴(yán)重不足等體制性問題。面對城市公用事業(yè)國有經(jīng)營體制帶來的多重難題，國務(wù)院早在2005就發(fā)布《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，明確提出“放寬非公有制經(jīng)濟(jì)的市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”。[5]在世界多國廣泛應(yīng)用并有數(shù)個成功案例的公私合營模式（PPP模式），就在此背景下作為一種對傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式的替代性制度安排被引入中國。

由于公私合營（PPP）的本質(zhì)是政府部門與民營資本之間的契約關(guān)系，使得PPP模式下的城市公用事業(yè)有別于傳統(tǒng)上政府與非公有制企業(yè)之間的關(guān)系。本文利用外部性理論討論了公私兩部門合作的基礎(chǔ)及制約條件。另外，PPP模式是否適用于所有的城市公用行業(yè)，更進(jìn)一步說哪些特定的項目利用PPP模式營建會更有效率是本文考察的一個重點。2002年J·Plummer總結(jié)了PPP項目在英國的多種模式包括，TOT（移交－運營－移交）、DBFO（設(shè)計－建設(shè)－融資－運營），BOT（建設(shè)－運營－移交）等。[6]可以看出PPP模式是比特許經(jīng)營更為廣泛的概念。

三、自然壟斷與生產(chǎn)者理論

（一）生產(chǎn)者理論

長久以來，城市公用事業(yè)的自然壟斷屬性曾經(jīng)在經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究中被認(rèn)為是定義性的，然而，在經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展初期很少有關(guān)于“自然壟斷”這一概念的論著，直到新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的開創(chuàng)者阿爾弗雷德·馬歇爾（Alfred Marshall）在1927年出版的《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》（第8版）中，第一次討論了壟斷與生產(chǎn)成本之間的關(guān)系。馬歇爾（Marshall）認(rèn)為：“在那些隨著產(chǎn)量增加，成本不斷下降的產(chǎn)業(yè)中，壟斷或許是一種理想的市場結(jié)構(gòu)，它比競爭性市場結(jié)構(gòu)能使價格更低，產(chǎn)量更大”。[7]而后許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都繼承發(fā)展了馬歇爾（Marshall）對自然壟斷理論的定義。例如，詹姆斯·邦布賴特（James Bonbright）認(rèn)為，相對于邊際成本呈下降的狀態(tài)，即使單位成本處在弱增階段，由單個企業(yè)獨自提供服務(wù)對某些公共行業(yè)來說也是有經(jīng)濟(jì)效率的。[8]以往新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中有關(guān)生產(chǎn)成本的討論忽略上頭成本（overhead costs）的概念，使得對自然壟斷產(chǎn)業(yè)判定存在一定的誤區(qū)，本文接下來要加入上頭成本、直接成本等概念，對已有的城市公用事業(yè)的自然壟斷屬性重新討論。

（二）固定成本與可變成本

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“成本”是一個重要且復(fù)雜的概念，實際上，包括生產(chǎn)成本在內(nèi)的所有經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“成本”都是指機會成本。高鴻業(yè)在其《西方經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)學(xué)》中指出：“在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，企業(yè)的生產(chǎn)成本應(yīng)該從機會成本的角度來理解”。[9]馬歇爾（Marshall）把經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本分為固定成本（fixed cost）與可變成本（variable cost），即在短期內(nèi)無法改變投入的成本被稱為“固定成本”，而“可變成本”是指短期內(nèi)可變投入的成本，二者之和就是總成本。[10]然而，短期（short－run）與“長期”（long－run）在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中至今還沒有明確的定義，更加矛盾的是如果經(jīng)濟(jì)學(xué)中所有成本都是指機會成本，那么沒有選擇就沒有成本，短期內(nèi)無法改變投入的所謂“固定成本”代表著沒有選擇，即固定成本根本就不是成本。

實際上，新古典學(xué)中的固定成本應(yīng)該是指上頭成本（overhead costs）或沉淀成本（sunk costs）。張五常在《經(jīng)濟(jì)解釋》中指出：“上頭成本必定要在作了生產(chǎn)投資，才可以存在。這些成本是指開始經(jīng)營后，有些費用不生產(chǎn)也要支付”。[11]也就是說上頭成本的本質(zhì)是在生產(chǎn)活動開始之前購買或租賃一定量的生產(chǎn)要素，被會計稱為固定資產(chǎn)。這些固定資產(chǎn)由于相對于生產(chǎn)時已經(jīng)支付了費用，即成為了歷史上的花費，因而被弗里德曼（Friedman）稱為沉沒成本（sunk costs）[12]。實際上，這些已經(jīng)支付了費用的固定資產(chǎn)在生產(chǎn)活動開始后無論出于何種原因需要把他們轉(zhuǎn)售或轉(zhuǎn)租出去所得獲得的收入才構(gòu)成保留他們的成本，即從機會成本的角度看這才是這些上頭成本的成本（overhand costs）。

與上頭成本相對應(yīng)的一個概念是直接成本（direct costs），是指生產(chǎn)活動開始后隨產(chǎn)量的變化而變化的支出，也可以理解為那些不生產(chǎn)就不需要支付的費用。弗里德曼（Fried－man）指出：“一旦廠商決定了生產(chǎn)多少產(chǎn)品和如何生產(chǎn)，它就必須要承擔(dān)一定的總支付額，這個總支付額稱為總契約成本。這些成本的大小取決于廠商的生產(chǎn)決策—有關(guān)生產(chǎn)多少以及如何生產(chǎn)的決策。一般將可避免的成本視為可變成本”。[12]實際上，直接成本（direct costs）就是馬歇爾（Marshall）所說的可變成本，上頭成本（overhand costs）與直接成本的關(guān)系如圖1所示：

圖1　

當(dāng)一個企業(yè)進(jìn)行了上頭成本的投資，根據(jù)自身的需要確定了生產(chǎn)目標(biāo)，接下來在生產(chǎn)過程中所有的花費皆為直接成本或可變成本，它是隨產(chǎn)量的變化而變化的。如圖1所示，只要生產(chǎn)所獲得收入不低于邊際成本與直接成本的交點G，生產(chǎn)活動就不會停止。換言之，價格Pc以下的邊際成本曲線不會存在，因為低于直接成本企業(yè)會選擇關(guān)門停業(yè)。而企業(yè)出售其商品的價格Pm是企業(yè)的平均總成本，即曲線ATC。Pm與Pc之差即是企業(yè)的上頭成本，它由市場價格來決定。張五常（2012）認(rèn)為“上頭成本要從租值的角度看。因為要入局的競爭者需要付出可觀的直接成本，入了局的上頭成本的租值由市場厘定，由市場維護(hù)，由市場攤分”。[11]圖1中曲邊梯形PmPcGH的面積即是企業(yè)的上頭成本，被馬歇爾稱為“準(zhǔn)租金”①準(zhǔn)租金是指從短期來看，供給固定且不存在其他用途的要素的報酬，即固定供給量的生產(chǎn)要素的收益。例如，在短期內(nèi)，企業(yè)使用的專用設(shè)備的數(shù)量是固定的，且它們只能用于特定的生產(chǎn)。這些要素的報酬稱為準(zhǔn)租金，因為供給固定和不存在其他用途這種特點與某些土地類似。準(zhǔn)租金可表現(xiàn)為企業(yè)的總收益扣除總可變成本之后的余額。在總可變成本不變時，如果商品的價格和企業(yè)的總收益增加，準(zhǔn)租金會相應(yīng)上升；如果商品價格下降，準(zhǔn)租金會相應(yīng)減少；如果總收益與總可變成本相等，準(zhǔn)租金為零，在這種情況下企業(yè)將停止生產(chǎn)。或“經(jīng)濟(jì)租金”②經(jīng)濟(jì)租金是要素收入（或價格）的一個部分，該部分并非為獲得該要素于當(dāng)前使用中所必須，它代表著要素收入中超過其在其它場所所可能得到的收入部分。簡言之，經(jīng)濟(jì)租金等于要素收入與其機會成本之差。，它還是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中的生產(chǎn)者剩余。

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對自然壟斷行業(yè)的判定是根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)成本而定的，正如下式（1），（2）所示。若某城市公用事業(yè)市場需求量為Q，則市場需求量Q完全由一家企業(yè)供給所發(fā)生的各項成本記為C（Q）。假設(shè)以函數(shù)C為其它企業(yè)的成本，若此城市公用事業(yè)市場需求產(chǎn)量Q，現(xiàn)由N家企業(yè)共同提供，企業(yè)i的產(chǎn)量為，則N家企業(yè)生產(chǎn)Q產(chǎn)量的成本之和為：

而該公用行業(yè)在Q產(chǎn)量下存在自然壟斷性的充要條件是：

然而，通過以上生產(chǎn)者理論的分析我們知道企業(yè)的固定成本其實是上頭成本，實際上，隨著壟斷企業(yè)產(chǎn)品供給數(shù)量的增加其邊際成本卻不斷下降是因為邊際產(chǎn)量遞減定律的作用。因此，無論是傳統(tǒng)上所謂的規(guī)模經(jīng)濟(jì)還是成本弱增性，其實都是供給企業(yè)的邊際成本還處在遞減階段，市場的容量很有限的情況下，只要有一家企業(yè)生產(chǎn)就完全可以滿足市場需求。因此可知，傳統(tǒng)理論有關(guān)城市公用行業(yè)的自然壟斷性的分析有誤區(qū)，看似具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)其實由市場容量決定的。事實上，凱森和特納（Kaysen and Turner）就曾強調(diào)：“規(guī)模經(jīng)濟(jì)是一種相對的概念，它其實嚴(yán)格地被市場范圍所決定。規(guī)模經(jīng)濟(jì)可能只存在于一個區(qū)域性的市場，或甚至可能存在于全國性市場。所以，對自然壟斷的判斷首先要認(rèn)定市場的范圍”。[13]

綜上所述，本文對新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于城市公用事業(yè)壟斷性的分析中的問題進(jìn)行了澄清。筆者認(rèn)為，邊際產(chǎn)量遞減定律適用于任何一種生產(chǎn)方式或結(jié)構(gòu)，應(yīng)該說所有生產(chǎn)活動都受到上述定律的約束，而把隨產(chǎn)品供給的增加，平均直接成本遞減定義為城市公用事業(yè)自然壟斷性的特征是混淆了個體與一般的關(guān)系，這只不過是忽略了市場范圍的學(xué)者們的觀察不足而已。

四、外部性與PPP模式

通過上文的陳述，說明傳統(tǒng)理論支持城市公用事業(yè)具有壟斷性的理由并不充分，而城市公用事業(yè)如果是競爭性的，那么直接利用市場機制來處理就可以有效地配置資源。按照此種推論城市公用事業(yè)并不需要政府參與其中，政府的運作也需要成本，即所謂的制度成本，也就是說考慮到公共部門加入可能產(chǎn)生的成本，城市公用事業(yè)采用PPP模式不一定是有效率的。但在國內(nèi)外多年來無數(shù)的實踐表明了PPP模式的有效性，那么除了可以緩解政府財政上的壓力外，PPP模式也一定在某些方面節(jié)省了成本或是提高了營建項目的效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)之父亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）在《國富論》中把政府定位為“守夜人”①“守夜人”，出自亞當(dāng)·斯密《國富論》，他詳細(xì)討論了政府如何以“守夜”為天職。根據(jù)他的論述，政府的職能主要有三項：一是保護(hù)本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略；二是保護(hù)人民，不使社會中任何人受其他人的欺負(fù)或壓迫，就是設(shè)立一個嚴(yán)正的司法行政機構(gòu)；三是建立并維持某些公共機關(guān)和公共工程。的角色，并指出“守夜人”的職責(zé)之一就是建設(shè)且維護(hù)大型的公共工程。[14]盡管如此，亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）并沒有對此給出合理的解釋。實際上，政府是有其存在的經(jīng)濟(jì)學(xué)理由的，至少它可以提高某些項目的經(jīng)濟(jì)效率。具體來說，城市公用事業(yè)由政府參與其中可以降低交易成本，使生產(chǎn)活動中的外部性內(nèi)部化，進(jìn)而提高工程建設(shè)效率。這也為城市公用事業(yè)采用PPP模式提供了有力的支持。

（一）城市公用事業(yè)與管網(wǎng)系統(tǒng)

根據(jù)上文的陳述城市公用事業(yè)需要大量的上頭成本投入，這些大型的設(shè)備及資產(chǎn)在邊際產(chǎn)量遞減定律的支配下，總會有一個生產(chǎn)時段邊際成本呈下降的趨勢。然而，要發(fā)揮出邊際成本遞減的優(yōu)勢需要有多個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)組合在一起才能成事。通常情況下，城市公用事業(yè)都是由一套完整的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，被業(yè)內(nèi)學(xué)者稱為垂直供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)組成。而上頭成本的投資作為其中一個最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)被有些學(xué)者定名為網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)，只有通過網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域才能將產(chǎn)品或服務(wù)供給消費者。另外，城市公用事業(yè)是許多行業(yè)的總稱，按照其屬性與規(guī)模有狹義與廣義的區(qū)分，在這其中不是所有城市公用事業(yè)都有網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)，或者說部分行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)表現(xiàn)的不是很明顯。本文以傳統(tǒng)的城市水務(wù)行業(yè)為例，來說明存在網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)的公用行業(yè)的供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)。

圖2　城市水務(wù)行業(yè)的主要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和生產(chǎn)流程

水務(wù)是最早誕生的城市公用行業(yè)之一，它主要包括居民日常生活用水供應(yīng)與污水處理兩方面的內(nèi)容，是比較典型的傳統(tǒng)城市公用行業(yè)。城市水務(wù)行業(yè)的基本業(yè)務(wù)流程如圖2所示。圖2根據(jù)居民日常用水生產(chǎn)與污水處理大體可分為上下兩部分八個模塊。上半部分的原水是指被選擇用來加工的從江河、水庫等地表水資源或地下水資源中抽取的水。然后經(jīng)過制水，即是利用沉淀、過濾、消毒等加工工藝，按照不同需求分類制成成品水。通過自來水管道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)分銷給各類消費者是輸配水環(huán)節(jié)。接下來是下半部分的污水處理環(huán)節(jié)。消費者使用后的污水排入下水道系統(tǒng)，通過管網(wǎng)收回、泵站提升輸送至污水處理廠，經(jīng)過一級處理、二級處理或簡單處理后，形成可以回灌地下水或再次利用的再生水。以上的原水、制水、輸配水、排水、污水處理等八個模塊相互聯(lián)系且不可分割，這些各不相同的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)組成了循環(huán)往復(fù)的城市水務(wù)行業(yè)的整體產(chǎn)業(yè)鏈。值得注意的是除了城市水務(wù)行業(yè)以外，包括電力、電信、城市燃?xì)庠趦?nèi)的多個傳統(tǒng)城市公用行業(yè)都具有這種多環(huán)節(jié)的，網(wǎng)絡(luò)性特征的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點。

（二）外部性與地役權(quán)

1920年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（Pigou）在他的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中》一書中初步建立了今天人們熟知的外部性理論。而后對外部性概念做出有重要理論貢獻(xiàn)的是科斯（Coase），1960年他在代表作《社會成本問題》中提出了通過產(chǎn)權(quán)界定和當(dāng)事人談判或交易來矯正外部性的思路。[15]簡單來說，外部性是指一個經(jīng)濟(jì)主體的行為所造成的影響不僅限于其自身，還涵蓋了其他經(jīng)濟(jì)主體。這種影響按照增加了別人的收益或成本兩方面可劃分為正外部性與負(fù)外部性。應(yīng)當(dāng)說外部性是在社會經(jīng)濟(jì)生活中普遍存在的，地役權(quán)的意義就帶有典型的外部性色彩。

地役權(quán)是一種用益物權(quán)，即屬于物權(quán)范疇?！陡鶕?jù)中華人民共和國物權(quán)法》第一百五十六條規(guī)定：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益。前款所稱他人的不動產(chǎn)為供役地，自己的不動產(chǎn)為需役地?！盵16]同樣地，申衛(wèi)星（2004）指出：“所謂地役權(quán)，是指土地上的權(quán)利人，為了自己使用土地的方便或者土地利用價值的提高，通過約定得以利用他人土地的一種定限物權(quán)?！盵17]因而可知，當(dāng)土地所有人的經(jīng)濟(jì)行為造成了外部性，就需要通過產(chǎn)權(quán)界定、訂立合約等方式使其外部性市場化，內(nèi)部化。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的科斯定理為理解地役權(quán)提供了不同的角度：當(dāng)需役土地通過交易獲得或創(chuàng)造的價值多過供役土地經(jīng)過同一交易造成價值的減少時，雙方可以在一定的交易成本范圍內(nèi)，簽訂合約達(dá)成交易。當(dāng)然，就社會整體來說，也會通過此次交易提高土地的利用效率，增長社會財富。

（三）城市公用行業(yè)與行政壟斷

城市公用事業(yè)具有壟斷性，這種壟斷性并非是傳統(tǒng)理論提到的規(guī)模經(jīng)濟(jì)或成本弱增性，而是因地役權(quán)的存在使公用行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)通過不同用途土地時，面對極高的交易費用，客觀上由一個經(jīng)濟(jì)主體來營建耗費的各項成本最低。換言之，城市公共事業(yè)需要政府參與其中的主要原因是因為網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)需要使用地役權(quán)，這是公私合作模式的基礎(chǔ)。學(xué)者王俊豪認(rèn)為：“城市公用事業(yè)的自然壟斷性，就是主要體現(xiàn)在他們的網(wǎng)絡(luò)性，我們把城市公用事業(yè)的網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)稱為自然壟斷性業(yè)務(wù)，而其他業(yè)務(wù)則是競爭性業(yè)務(wù)”。[3]

一般情況下，城市公用行業(yè)的管網(wǎng)鋪設(shè)需要通過的土地非常廣泛，而不同樓宇，園林下面的土地從屬于不同的產(chǎn)權(quán)主體。因此，供役地需要通過產(chǎn)權(quán)的分割或劃分把一部分土地的使用權(quán)通過契約的形式轉(zhuǎn)讓給需役地的產(chǎn)權(quán)主體，這正是科斯（Coase）提出的通過產(chǎn)權(quán)界定和當(dāng)事人談判來矯正外部性方法的具體實踐。申衛(wèi)星在《地役權(quán)制度的立法價值與模式選擇》（2004）中指出，地役權(quán)的使用應(yīng)采用不以土地相鄰為限的原則，且建議供役地的產(chǎn)權(quán)主體為有償供應(yīng)。[17]在地役權(quán)使用過程中的受害人有權(quán)提起有關(guān)地役權(quán)受損害的法律訴訟。由此可知，鋪設(shè)的城市公用管網(wǎng)系統(tǒng)要通過千家萬戶，而地役權(quán)又不以相鄰為限，在有償使用地役權(quán)的條件下，增大了談判協(xié)商的成本，致使要完成最終建設(shè)目標(biāo)需要付出高昂的交易費用。這里較高的交易費用包括艱難的談判協(xié)商過程及由于不確定因素導(dǎo)致的法律訴訟等內(nèi)容。正因為以上原因經(jīng)常會暫時停止或拖延項目施工，影響工程進(jìn)度。因而，如果由私人企業(yè)或單位來單獨建設(shè)施工會導(dǎo)致投資的無效率。所以，為了減少交易費用由政府參與城市公用事業(yè)的營建，并利用強制性的行政壟斷權(quán)可以提高營建項目的效率。

一些發(fā)達(dá)國家也有強制性使用地役權(quán)的做法，不同的是這些國家?guī)缀醪挥谜姓艛嗟姆绞?，而是通過立法的途徑來解決地役權(quán)的爭端。例如，《意大利民法典》第1033－1057條規(guī)定：“各種適用于基本生產(chǎn)及人類生活領(lǐng)域的強制地役權(quán)包括強制排水役權(quán)、強制通行役權(quán)、強制供電及電纜鋪設(shè)役權(quán)。而為保護(hù)供役地所有權(quán)人的權(quán)益，地役權(quán)人行使役權(quán)須以支付補償金為條件，否則對方有權(quán)加以阻止”。[18]實際上，立法本身也是一項交易成本，在有關(guān)法律條文中也涉及到了不同民事主體之間的賠償問題。面對私人部門自身無法通過談判協(xié)商解決的地役權(quán)問題，究竟采用政府行政壟斷的方式，還是通過立法規(guī)范的方法強制性地執(zhí)行地役權(quán)，要看哪種做法最終產(chǎn)生的費用較低而定。在我國通常的做法是由各級政府出臺相關(guān)文件，利用行政權(quán)力幫助營建單位協(xié)調(diào)降低交易費用。這正是城市公用事業(yè)需要政府部門參與其中的主要原因。

五、一般性結(jié)論與城市公用事業(yè)PPP模式的政策建議

綜上所述，本文通過引用上頭成本及直接成本的概念對新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于城市公用事業(yè)的自然壟斷性進(jìn)行了討論。由分析可知，傳統(tǒng)理論有關(guān)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、企業(yè)生產(chǎn)成本弱增性、固定資產(chǎn)專用性等判定城市公用事業(yè)壟斷性的原因都嚴(yán)格地被行業(yè)的市場范圍所限定。事實上，擁有網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)，多環(huán)節(jié)供應(yīng)鏈特征才是城市公用行業(yè)具有壟斷性的根本原因。因為外部性在社會中廣泛的存在，而營建這些網(wǎng)絡(luò)性設(shè)施需要通過不同業(yè)主的土地，因而造成了較高的交易費用。這種具有負(fù)外部性效應(yīng)的現(xiàn)象在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中又被稱為市場失靈，市場失靈時政府可以通過行政手段使外部性內(nèi)部化，減少交易費用，進(jìn)而提高整個社會的經(jīng)濟(jì)運行效率。

PPP模式是政府與社會資本兩大不同制度中主要角色的深度融合，當(dāng)城市公用事業(yè)的網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)造成負(fù)的外部性時，政府就應(yīng)該扮演協(xié)調(diào)者的角色，這正是公共部門與私人部門合作的優(yōu)勢。換言之，城市公用事業(yè)是多個行業(yè)的總稱，而對于那些具有網(wǎng)絡(luò)性特征的城市公用行業(yè)，應(yīng)用PPP模式可以起到事半功倍的效果。因而，本文得到了一個關(guān)于PPP模式應(yīng)用于城市公用領(lǐng)域條件的一般范式，即只有對于那些具有網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)特征的城市公用行業(yè)，如水務(wù)，燃?xì)?，電力等，PPP模式由于可以提高工程營建效率，而適用于此。另外，在PPP項目的多種形式中，如BOT（建設(shè)一運營一移交）、BOO（建設(shè)一運營一擁有）或TOT（移交—運營—移交），凡是涉及到還沒有進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)上頭成本投入的公用行業(yè)，采用包涵有私人部門建設(shè)內(nèi)容的PPP形式可以保證項目的經(jīng)濟(jì)效率。

最后，筆者認(rèn)為健全的法律法規(guī)體系與嚴(yán)格的政府監(jiān)管是我國城市公用事業(yè)的PPP模式得以良性運行、協(xié)調(diào)發(fā)展的有效保障。完善的法律法規(guī)是社會資本進(jìn)入城市公用行業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)條件。由于風(fēng)險與不確定性總是存在的緣故，合作雙方很難在事就所有的未來事宜的處理辦法達(dá)成一份完美的契約。那么合作雙方就只能簽訂一份不完全地契約，在合作過程中雙方可能需要面對剩余索取權(quán)展開博弈。因此，還要進(jìn)一步細(xì)化和完善《合同法》等現(xiàn)有法律法規(guī)體系，為政府部門與私人部門間產(chǎn)生的糾紛提供可行的法律解決途徑，為城市公用事業(yè)的PPP模式有效運用提供更加全面、詳細(xì)的法律依據(jù)。此外，由于涉及到了大量上頭成本投資且運營時間跨度大，因而需要有別于傳統(tǒng)政府對公用行業(yè)監(jiān)管的全面綜合管理體系。具體來說，政府需要在橫向?qū)用嫔弦詽u次提高政府的相對獨立性為目標(biāo)，使政府監(jiān)管職能從其他行政部門分離出來，打破原來多個政府部門分割監(jiān)管權(quán)的格局，授予監(jiān)管機構(gòu)必要的權(quán)力。

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