王慶華，張　婷，張李斌

（吉林大學(xué)　行政學(xué)院，吉林　長春　130012）

在知識經(jīng)濟(jì)時代，國家間的競爭不僅僅依靠軍事和經(jīng)濟(jì)等硬性的指揮權(quán)力，文化教育、意識形態(tài)、政治制度等軟性的同化權(quán)力同樣重要，“可能因?yàn)槠渌麌蚁Ｍ氛l它，羨慕其價值觀，以其為榜樣，渴望達(dá)到其繁榮和開放的水平等”。[1]加快高等教育發(fā)展，建設(shè)世界一流大學(xué)，是實(shí)現(xiàn)科教興國和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)選擇，也是提升我國文化軟實(shí)力和綜合國力的關(guān)鍵途徑。從建國初期的重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)到連續(xù)推出的“211工程”、“985工程”、“優(yōu)勢學(xué)科創(chuàng)新平臺項(xiàng)目”、“中西部高校基礎(chǔ)能力建設(shè)工程”、“高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃”以及“世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)”等都是為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的具體舉措。不同時期實(shí)施不同的教育工程，反映出我國建設(shè)世界一流大學(xué)政策的與時俱進(jìn)，這與國家規(guī)劃、執(zhí)政黨理念、政府換屆和重要人事變動、新聞媒體、專家學(xué)者、社會大眾以及關(guān)鍵時機(jī)等因素緊密相連。

一、我國建設(shè)世界一流大學(xué)政策變遷的歷程

新中國成立后，我國高等教育事業(yè)進(jìn)入了嶄新的時期。1954年教育部首次確立了中國人民大學(xué)等6所大學(xué)為重點(diǎn)大學(xué)，隨后幾經(jīng)調(diào)整和優(yōu)化，到1963年全國重點(diǎn)高等學(xué)校共有68所。1960年教育部在天津召開高等教育重點(diǎn)學(xué)校問題座談會，明確提出“全國性重點(diǎn)大學(xué)，應(yīng)在3年到8年內(nèi)，力爭成為世界上最先進(jìn)的高等學(xué)府”，我國建設(shè)世界一流大學(xué)①文章所述“世界一流大學(xué)”并不完全等同于“雙一流”，是指我國建成高等教育強(qiáng)國的路徑選擇。在此意義上，與“重點(diǎn)大學(xué)”、“高水平大學(xué)”等同用?！?11工程”、“985工程”、“2011計(jì)劃”等都屬于“世界一流大學(xué)”建設(shè)過程中的一個階段步驟。正式起航。1978年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)教育部《關(guān)于恢復(fù)和辦好全國重點(diǎn)高等學(xué)校的報(bào)告》，恢復(fù)了“文革”前確立的60所全國重點(diǎn)高等學(xué)校，并增加28所高校為重點(diǎn)大學(xué)，截止1981年全國共有重點(diǎn)大學(xué)98所。進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期，國家先后實(shí)施了一批教育發(fā)展重大工程，我國建設(shè)世界一流大學(xué)進(jìn)入了高速發(fā)展時期。

（一）“211工程”階段（1991－2011年）

1991年4月，七屆人大四次會議批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計(jì)劃綱要》提出，有重點(diǎn)地辦好一批大學(xué)，加強(qiáng)一批重點(diǎn)學(xué)科點(diǎn)的建設(shè)，使其在科學(xué)技術(shù)水平上達(dá)到或接近發(fā)達(dá)國家同類學(xué)科的水平，這成為“211工程”建設(shè)的雛形。1993年，黨中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，為了迎接世界新技術(shù)革命的挑戰(zhàn)，要集中中央和地方等各方面的力量辦好100所左右重點(diǎn)大學(xué)和一批重點(diǎn)學(xué)科、專業(yè)，力爭在下世紀(jì)初，有一批高等學(xué)校和學(xué)科、專業(yè)，在教育質(zhì)量、科學(xué)研究和管理方面達(dá)到世界較高水平。同年，國家教委印發(fā)了《關(guān)于重點(diǎn)建設(shè)一批高等學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)科點(diǎn)的若干意見》，決定設(shè)置“211工程”重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，即面向21世紀(jì)，重點(diǎn)建設(shè)100所左右的高等學(xué)校和一批重點(diǎn)學(xué)科點(diǎn)，以此為契機(jī)，“211工程”建設(shè)全面展開。這也是新中國成立以來，由國家立項(xiàng)的高校領(lǐng)域規(guī)模最大、層次最高的教育工程，分三期建設(shè)，共涉及112所高校，其中四所高校實(shí)行兩地辦學(xué)模式。2008年教育部舉行會議，介紹“211工程”十年建設(shè)成就及開展三期工程建設(shè)情況，會議認(rèn)為，我國“重點(diǎn)建設(shè)的學(xué)校整體實(shí)力有了顯著提高，縮小了與世界一流大學(xué)的差距”、“部分學(xué)科實(shí)際上已經(jīng)接近或者達(dá)到了國際的先進(jìn)水平”。2011年教育部表示不再設(shè)立新的“211工程”大學(xué)（見表1）。

表1　“211工程”階段

（二）“985工程”階段（1998－2011年）

1998年5月4日，江澤民同志在慶祝北京大學(xué)建校100周年大會上發(fā)表重要講話，提出為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，我國要有若干所具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)，當(dāng)年率先在北京大學(xué)和清華大學(xué)啟動一流大學(xué)建設(shè)。1999年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》，“985工程”建設(shè)正式啟動。這是我國在世紀(jì)之交做出的重大教育部署，我國建設(shè)世界一流大學(xué)進(jìn)入了更高層次和更大影響的新階段，經(jīng)過兩批次申報(bào)，共有39所高校入圍。2004年，根據(jù)《2003－2007年教育振興行動計(jì)劃》，啟動了“985工程”二期建設(shè)。2006年，實(shí)施了“985工程”優(yōu)勢學(xué)科創(chuàng)新平臺項(xiàng)目，主要以國家或行業(yè)發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和重大需求為導(dǎo)向，面向高水平行業(yè)特色型大學(xué)，從列入“211工程”建設(shè)的中央部屬高校中遴選，共有33所高校入選。2010年，根據(jù)《教育部、財(cái)政部關(guān)于加快推進(jìn)世界一流大學(xué)和高水平大學(xué)建設(shè)的意見》，新一輪“985工程”建設(shè)開始實(shí)施。2011年，教育部部長表示，“985工程”已經(jīng)關(guān)上大門，不會再有新的學(xué)校加入這個行列。2015年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過決議，將對“985工程”、“211工程”等項(xiàng)目做出新的部署（見表2）。

表2　“985工程”階段

（三）“2011計(jì)劃”階段（2011－）

2011年，胡錦濤同志在慶祝清華大學(xué)建校100周年講話時提出，要積極推動協(xié)同創(chuàng)新，通過體制機(jī)制創(chuàng)新和政策項(xiàng)目引導(dǎo)，鼓勵高校同科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)開展深度合作，建立協(xié)同創(chuàng)新的戰(zhàn)略聯(lián)盟，促進(jìn)資源共享，聯(lián)合開展重大科研項(xiàng)目攻關(guān)，在關(guān)鍵領(lǐng)域取得實(shí)質(zhì)性成果，努力為建設(shè)創(chuàng)新型國家做出積極貢獻(xiàn)。為落實(shí)這一講話精神，2012年，教育部和財(cái)政部決定實(shí)施“高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃”即“2011計(jì)劃”，主要面向科學(xué)前沿、行業(yè)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域發(fā)展以及文化創(chuàng)新四大類別，四年為一個周期，這是繼“211工程”、“985工程”之后，中國高等教育系統(tǒng)又一項(xiàng)體現(xiàn)國家意志的重大戰(zhàn)略舉措。同年召開的“全面提高高等教育質(zhì)量工作會議”又將“協(xié)同創(chuàng)新”作為落實(shí)全面提高高等教育質(zhì)量的重要支點(diǎn)。2013年，《國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期規(guī)劃（2012－2030年）》發(fā)布，提出加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)、健全協(xié)同創(chuàng)新和開放共享機(jī)制，探索建立高校、企業(yè)、科研院所、地方政府以及國際之間的協(xié)同新模式。目前兩批次共認(rèn)定38家協(xié)同創(chuàng)新中心?！督逃?016年工作要點(diǎn)》提出，要持續(xù)推進(jìn)“2011計(jì)劃”取得實(shí)效（見表3）。

表3　“2011計(jì)劃”階段

（四）“雙一流”建設(shè)階段（2014年－）

2014年5月4日，習(xí)近平同志在北京大學(xué)考察時提出，辦好中國的世界一流大學(xué)，必須有中國特色。2015年國務(wù)院印發(fā)的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》提出，加快建成一批世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，提升我國高等教育綜合實(shí)力和國際競爭力，實(shí)現(xiàn)我國從高等教育大國到高等教育強(qiáng)國的歷史性跨越，與國家五年規(guī)劃同步實(shí)施，這是黨中央、國務(wù)院在高等教育發(fā)展方面做出的又一重大戰(zhàn)略決策。教育部2016年工作要點(diǎn)明確提出，加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，制訂“雙一流”實(shí)施辦法。2017年1月全國教育工作會議提出全面啟動“雙一流”建設(shè)，培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才，同年教育部工作要點(diǎn)提出要組織實(shí)施好“雙一流”建設(shè)，設(shè)立建設(shè)專家委員會，確定建設(shè)高校、學(xué)科遴選認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、程序和范圍，組織建設(shè)高校編制建設(shè)方案，建立信息公開公示網(wǎng)絡(luò)平臺。2017年3月，教育部部長陳寶生表示，“雙一流”的標(biāo)準(zhǔn)就是中國特色和世界一流的有機(jī)融合，不是“985”、“211”的翻版，也不是升級版，更不是山寨版，部屬高校和地方高校是平等的。同年9月20日教育部、財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會公布了“雙一流”建設(shè)高校名單（見表4）。

表4　“雙一流”建設(shè)階段

二、多源流理論及其適用性

公共政策會受到政策環(huán)境的影響，當(dāng)經(jīng)濟(jì)政治、社會文化環(huán)境發(fā)生改變時，現(xiàn)行政策也需要進(jìn)行調(diào)整，政策變遷就成了常規(guī)狀態(tài)，“所有政策本身就是一種變遷”[2]，探尋政策變遷的內(nèi)在機(jī)理有助于更好把握政策運(yùn)行規(guī)律和發(fā)展態(tài)勢。西方政策學(xué)界對政策變遷的認(rèn)識始于林德布洛姆的“漸進(jìn)主義”模型，但該模型被看作“不足以描述和解釋所有的政策變遷現(xiàn)象，需要有更細(xì)致的討論”[2]。

多源流理論（the Multiple Streams Framework）是美國公共政策學(xué)者約翰·W·金登在有關(guān)垃圾桶模型（Garbage Can Model）的基礎(chǔ)上提出的，該理論旨在解釋處于“模糊性（對于同樣的環(huán)境或現(xiàn)象有著多種思考方式的狀態(tài)）”[3]條件下政策是如何制定的。該理論認(rèn)為，政策議程設(shè)置的參與者包括政府內(nèi)部的參與者和政府的外部參與者，前者包括行政當(dāng)局（狹義的政府），文官和國會，后者包括利益集團(tuán)，學(xué)者、研究人員和咨詢顧問人員，大眾媒體，雖然他們之間的界限很難清晰劃分，但并非完全獨(dú)立，他們通過議程和方案的討論互動交織。金登認(rèn)為，在政策過程中存在三種源流，它們對政策議程和備選方案產(chǎn)生重要影響：問題源流（問題如何被察覺和確認(rèn)）、政策源流（專家提出政策方案或主張的過程）和政治源流（影響問題解決方案的政治活動、政治事件和政治力量），三種源流在關(guān)鍵點(diǎn)的結(jié)合將“政策之窗”開啟，進(jìn)而把公共問題推上政策議程。

圖1　多源流理論模型示意圖

多源流理論為漸進(jìn)主義者無法解釋非漸進(jìn)決策提供了新途徑，也為理解政策變遷的內(nèi)在機(jī)制提供了獨(dú)特視角。從政策過程理論的角度看，任何新的政策議程設(shè)置都可以看作是政策變遷的重要表現(xiàn)。當(dāng)然，任何理論由于時代的限制不可避免地存在自身缺陷，應(yīng)不斷修正完善。同時，理論適用性具有制度、文化和國別差異，應(yīng)理性看待。

1．政治制度的差異情況。金登在論述多源流理論時所依據(jù)的案例全部從美國這樣成熟的民主政治制度里提煉出來的，沒有將政治制度作為核心變量來考察政策過程，即便他本人也注意到了制度的重要性，“制度安排和政府自主的重要性對議程建立施加了一種與眾不同的影響”，[4]但不同政治制度下多源流理論應(yīng)該如何調(diào)試，金登并沒有給出明確的答案。我國的政治結(jié)構(gòu)和制度安排與美國有很大區(qū)別，但改革開放近四十年，我國的民主化程度大大提升，民主政治建設(shè)深入推進(jìn)，這為多源流理論的中國實(shí)踐提供了本質(zhì)性條件。國內(nèi)學(xué)者據(jù)此對我國教育、人口、住房、民族和社會救助等政策的出臺或變化進(jìn)行了專門探討，綜合來看，該理論在我國具有適用性。

2．三個源流的獨(dú)立性問題。金登認(rèn)為，問題源流、政策源流和政治源流之間是相互獨(dú)立的，遵循自身的規(guī)律發(fā)展變化。但現(xiàn)實(shí)生活中，任何一項(xiàng)政策的制定、變遷或終結(jié)都會使得三個源流產(chǎn)生互動關(guān)系，甚至一個源流的變化會導(dǎo)致整個政策過程發(fā)生根本性變化，“如果幾個源流被看作是相互依賴的……整個過程的目的性、戰(zhàn)略性也會更強(qiáng)”。[5]另外，扎哈里爾迪斯（Nikolaos Zahariadis）將政治源流中的國民情緒、利益集團(tuán)和換屆整合為一個變量即執(zhí)政黨的意識形態(tài)，而這種修正更符合我國現(xiàn)實(shí)情況和政策解釋維度。我國是單一制國家，實(shí)行中國共產(chǎn)黨執(zhí)政和各民主黨派參政的政黨制度，中國共產(chǎn)黨的意識形態(tài)對我國的政策過程有特殊作用。

3．社會轉(zhuǎn)型對政策變動的影響。挪威學(xué)者斯坦因·U．拉爾森（Steinugelvik Larsen）認(rèn)為，“當(dāng)代所有的經(jīng)濟(jì)體系都具有推動他們不斷走向內(nèi)部整合的內(nèi)在相互依賴，那種相互依賴表現(xiàn)在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會三個層面，而工業(yè)化使得社會多樣性和復(fù)雜性日益增長”[6]，這種變化和依賴對公共政策議程尤其是政策變動有重大的影響。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，政策困頓與制度失范、“轉(zhuǎn)移性制度效益缺失”不可避免[7]，政策變動帶有明顯的轉(zhuǎn)型痕跡。我國目前存在六種政策議程模式并存：“關(guān)門模式”和“動員模式”逐漸式微，“內(nèi)參模式”成為常態(tài)，“上書模式”和“借力模式”時有所聞，“外壓模式”頻繁出現(xiàn)。[8]因此分析我國政策變遷問題源流時，應(yīng)特別注意我國建立的制度性信息反饋系統(tǒng)；分析政策源流時，應(yīng)特別注意人大代表、政協(xié)委員的作用；分析政治源流時，應(yīng)特別注意執(zhí)政黨意識形態(tài)和民眾意愿等。

三、我國建設(shè)世界一流大學(xué)政策變遷的邏輯演進(jìn)

基于多源流理論分析我國建設(shè)世界一流大學(xué)政策的變遷，有助于全面把握該政策的設(shè)計(jì)初衷、運(yùn)行機(jī)制和變化規(guī)律，從而為政策優(yōu)化提供可行性建議。

（一）建設(shè)世界一流大學(xué)政策變遷的問題源流

建設(shè)世界一流大學(xué)政策之所以引起社會廣泛關(guān)注，尤其是這一“問題”不斷進(jìn)入新的政策議程，重要原因在于相應(yīng)的教育指標(biāo)發(fā)生變化、焦點(diǎn)事件引導(dǎo)和多種信息反饋。

1．建設(shè)世界一流大學(xué)政策的調(diào)整是對科教興國和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的回應(yīng)

1995我國首次提出實(shí)施“科教興國”戰(zhàn)略，旨在促進(jìn)科技、教育和經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合，已經(jīng)成為我國國家戰(zhàn)略和基本國策之一。1998年制定實(shí)施的《面向21世界教育振興行動計(jì)劃》是貫徹落實(shí)科教興國戰(zhàn)略的起始點(diǎn)，也是在這一年國家確定“985工程”建設(shè)項(xiàng)目。2002年提出“實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略”，2007年又將該戰(zhàn)略作為發(fā)展中國特色社會主義的三大基本戰(zhàn)略寫入黨的十七大報(bào)告，提出造就世界一流科學(xué)家和科技領(lǐng)軍人才，抓好以高層次人才和高技能人才為重點(diǎn)的各類人才隊(duì)伍建設(shè)。2012年正式實(shí)施“2011計(jì)劃”的重要原因是“解決教育、科技與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)合不夠緊密以及科研資源配置分散、封閉、低效等問題”以及把握“出創(chuàng)新成果出創(chuàng)新人才和全面提高高等教育質(zhì)量”這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前正在實(shí)施的“雙一流”建設(shè)項(xiàng)目將總體目標(biāo)確定為到21世紀(jì)中葉，基本建成高等教育強(qiáng)國，這與科教興國和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略遙相呼應(yīng)。

2．“985工程”、“211工程”等實(shí)施中存在的結(jié)構(gòu)體制矛盾凸顯

自1993年開始實(shí)施的“211工程”、“985工程”等項(xiàng)目帶動了我國高等教育水平的整體提升。但是，諸如“競爭缺失、重復(fù)交叉”等結(jié)構(gòu)性問題已經(jīng)出現(xiàn)。我國建設(shè)世界一流大學(xué)遵循行政主導(dǎo)下的資源集中配置模式，哪些學(xué)?？梢赃M(jìn)入重點(diǎn)建設(shè)行列，完全由政府指定，這所大學(xué)的地位因資源配置和權(quán)力賦予而逐漸固化并且形成了“馬太效應(yīng)”：重點(diǎn)大學(xué)越來越強(qiáng)，普通大學(xué)越來越弱，因此“背離了大學(xué)學(xué)術(shù)生態(tài)與一流大學(xué)建設(shè)的天然聯(lián)系，忽視了合作競爭機(jī)制與學(xué)術(shù)生態(tài)的培育”。[9]另外，一流學(xué)科建設(shè)與學(xué)校管理體制也存在矛盾。一流學(xué)科建設(shè)一般以二級學(xué)科為口徑，但很多院系按照一級學(xué)科建立，把一流學(xué)科建設(shè)的執(zhí)行單位放在院系或教研室是不合適的，一流學(xué)科建設(shè)需要整體規(guī)劃、點(diǎn)——面——線協(xié)調(diào)推進(jìn)。再者，項(xiàng)目考核仍以結(jié)果為導(dǎo)向，注重成果產(chǎn)出，忽視過程評價，尤其是受眾對項(xiàng)目成效的感受常常被忽略。

3．“985工程”、“211工程”等伴隨的身份符號影響社會公平正義

教育公平是百姓最關(guān)心、最切身感受的重要問題，因此被賦予了社會公平正義起點(diǎn)意義。因“身份符號”帶來的教育不公平問題日益突出，這些符號“指明某些特征及其與事物及反映的關(guān)系……并在指示那些特征時把它們從其直接的環(huán)境中分離出來”。[10]我國高等教育正從精英化走向大眾化和社會化，高校與社會之間的聯(lián)系更加緊密復(fù)雜，呈現(xiàn)出競爭沖突或交換合作的特征?！?11工程”、“985工程”等被確定時就已經(jīng)貼上了身份標(biāo)簽，由此造成了諸如招生錄取、教師招聘、大學(xué)生就業(yè)等方面存在的嚴(yán)重不公平問題。高校研究生調(diào)劑工作，絕大多數(shù)高校都在顯著位置標(biāo)明原則上只招收“211工程”、“985工程”和中科院系統(tǒng)的考生。高校招聘教師，不僅看最高學(xué)位是不是在這些學(xué)校獲得，還要求第一學(xué)歷的層次。用人單位甚至對畢業(yè)生薪酬“明碼標(biāo)價”，盡管教育部多次表示“嚴(yán)禁發(fā)布含有限定985高校、211高校等字樣的招聘信息”，但成效不大。

（二）建設(shè)世界一流大學(xué)政策變遷的政策源流

我國建設(shè)世界一流大學(xué)政策自確定之時就處于爭論之中，爭論的焦點(diǎn)主要圍繞政策執(zhí)行的偏差和由此帶來的負(fù)面影響。此后，該政策不斷地進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，在政府的頂層設(shè)計(jì)、研究人員的學(xué)術(shù)建議和大眾媒體的持續(xù)關(guān)注下發(fā)生多樣的變化。

1．政府的頂層設(shè)計(jì)影響政策變遷的主要方向

政府對建設(shè)世界一流大學(xué)的定位以及主要官員發(fā)表的重要講話在一定程度上直接影響到政策變遷的主要方向，在具有可操作性的步驟和促進(jìn)社會公平的價值的思考下，具體政策被提上議程的概率就增大很多。就“211工程”戰(zhàn)略意義而言，時任國務(wù)委員的李鐵映強(qiáng)調(diào)，如果再堅(jiān)持幾十年，不斷地發(fā)展下去，中國必然會產(chǎn)生在世界上優(yōu)秀的、高水平的高等教育，這種理念和觀點(diǎn)影響著我國建設(shè)世界一流大學(xué)政策的發(fā)展。后來實(shí)施的“985工程”、“2011計(jì)劃”等項(xiàng)目在運(yùn)行中存在的諸多問題同樣受到政府官員以及高校管理者的關(guān)注。河南大學(xué)校長婁源功認(rèn)為，全國的本科院校有的是娘娘級別的，有的是貴妃級別的，有的是“答應(yīng)”、“常在”級別的，等級色彩十分濃厚。全國政協(xié)委員葛劍雄認(rèn)為“211工程”“985工程”不可能是個長期的政策，只是階段性的特殊的措施。教育部則明確表示將統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，不存在廢除“211工程”和“985工程”的情況，這一說法在2017年兩會上得到教育部部長陳寶生的印證。

2．研究人員的學(xué)術(shù)建議影響政策變遷的側(cè)重點(diǎn)

研究人員從宏觀到微觀提出了許多積極建議，通過課題研究、論文發(fā)表、編撰著作、學(xué)術(shù)會議、節(jié)目訪談等形式圍繞高等教育理論與實(shí)踐等傳達(dá)觀點(diǎn)。北京大學(xué)陳學(xué)飛在對“985工程”政策形成的宏觀背景研究發(fā)現(xiàn)，該政策目標(biāo)較為模糊且實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的代價難以計(jì)算，政府能在多長時間內(nèi)持續(xù)支持存在不確定性等[11]。學(xué)術(shù)研討會是研究人員探討問題、交流經(jīng)驗(yàn)、提出建議的常規(guī)重要形式，與會人員通過主題發(fā)言和分組討論，分析教育政策存在的主要問題并提出改善路徑。從教育部人文社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目獲批的情況也可以看出研究人員對于我國建設(shè)世界一流大學(xué)的學(xué)術(shù)關(guān)切：我國高水平研究型大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略研究（2005年）、“中國特色、世界一流”大學(xué)建設(shè)的理論與實(shí)踐研究（2010年）、行業(yè)性特色大學(xué)學(xué)科體系的生成與發(fā)展研究（2011年）、協(xié)同創(chuàng)新中心內(nèi)部治理機(jī)制研究（2014年）以及我國創(chuàng)建一流大學(xué)的實(shí)施路徑研究（2016）等，這些項(xiàng)目既反映出研究人員的學(xué)術(shù)旨趣和專長，也從一個側(cè)面影響著我國建設(shè)世界一流大學(xué)政策的變化。

3．大眾傳媒的持續(xù)關(guān)注影響政策變遷的速度

大眾傳媒對政策過程的影響不斷擴(kuò)大，我們對政策問題的關(guān)注與媒體廣泛的報(bào)道和傾向性引導(dǎo)是分不開的。我國沒有形成類似于西方的“媒體利益集團(tuán)”，但媒體的特殊作用使得政策變化的速度進(jìn)一步提升。我們對“211工程”、“985工程”、“2011計(jì)劃”等政策內(nèi)容的了解基本是從網(wǎng)絡(luò)上獲取的，對這些政策的討論也往往是網(wǎng)絡(luò)媒體推動的。如2014年關(guān)于廢除“211”“985”的討論最早源自中南大學(xué)新聞網(wǎng)，網(wǎng)站將校長張堯?qū)W在全?？萍脊ぷ鲿h上的講話錄音整理成文字，各大報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體廣泛傳播發(fā)酵后，教育部門作了說明。而后媒體關(guān)于“雙一流”建設(shè)展開了多維度討論，如“雙一流”和“985工程”、“211工程”的關(guān)系，高校挖人大戰(zhàn)，甚至根據(jù)ES最新數(shù)據(jù)——中國內(nèi)地高校綜合排名情況，羅列出了“雙一流”建設(shè)高校名單等，但并沒有得到官方的確認(rèn)。直到2017年9月20日，我們通過中央政府網(wǎng)站獲知教育部等正式公布“雙一流”建設(shè)高校名單，隨后該消息在微信等新媒體上迅速傳播開來。

（三）建設(shè)世界一流大學(xué)政策變遷的政治源流

我國國家性質(zhì)決定了我國政治體制。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其意識形態(tài)的確立和演變對我國各項(xiàng)政策有著本質(zhì)的影響，而政府換屆和重要人事變動對政策的影響最直接，民眾對黨和政府出臺并完善與其切身權(quán)益相關(guān)的政策充滿期待。

1．執(zhí)政黨的意識形態(tài)關(guān)系政策變遷的原則

從代表中國最廣大人民的根本利益到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，無不體現(xiàn)出黨的為民情懷。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終把人民利益放在至高位置：“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”。黨的理念和意志在政策制定、執(zhí)行、變遷等過程中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。歷屆黨代會都會提出相應(yīng)的政策主張，反映了黨對人民大眾需求的認(rèn)知以及為滿足這些需求而進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)。各民主黨派和無黨派人士是我國政策的特殊主體，他們通過調(diào)查討論、建議監(jiān)督等方式參與政策過程，與執(zhí)政黨密切配合。從“211工程”到“雙一流”建設(shè)的政策變遷，與每次黨代會提出的教育方針密不可分。黨的十六大提出，教育是發(fā)展科學(xué)技術(shù)和培養(yǎng)人才的基礎(chǔ)，在現(xiàn)代化建設(shè)中具有先導(dǎo)性全局性作用，必須擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。黨的十八屆五中全會提出提高高校教學(xué)水平和創(chuàng)新能力，使若干高校和一批學(xué)科達(dá)到或接近世界一流水平。

2．政府換屆和關(guān)鍵人事變動關(guān)系政策變遷的時機(jī)

政府作為主要的政策主體，其換屆以及關(guān)鍵人事的變化對政策議程產(chǎn)生重大影響，也為政策變遷提供了恰當(dāng)機(jī)會。我國建設(shè)世界一流大學(xué)政策與中央政府換屆和由此帶來的諸如總理、國務(wù)委員、教育部門等關(guān)鍵人事的變動是密切相連的?！?11工程”的獲批與李鵬（時任國務(wù)院總理）、李嵐清（時任國務(wù)院副總理）、李鐵映（時任國務(wù)委員）等領(lǐng)導(dǎo)的支持和組織研究是分不開的。1998年第九屆中央政府成立，“985工程”的實(shí)施就是為落實(shí)江澤民1985年在北京大學(xué)建校100周年上的重要講話精神。2003年和2008年第十屆、十一屆中央政府成立，胡錦濤任國家主席。為了落實(shí)胡錦濤在清華大學(xué)百年校慶上的重要講話精神，國家實(shí)施“2011計(jì)劃”。2013年第十二屆中央政府成立，習(xí)近平任國家主席，李克強(qiáng)任國務(wù)院總理。2014年習(xí)近平在北京大學(xué)考察期間，對發(fā)展具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代教育做了深刻闡述，為貫徹落實(shí)這一重要講話精神，國家啟動了“雙一流”建設(shè)。

3．民眾的熱切期盼關(guān)系政策變遷的具體內(nèi)容

民眾的期盼猶如種子，“種子可以來自任何地方，但是認(rèn)識其發(fā)芽和生長的關(guān)鍵在于是否有肥沃的土壤或者對思想的初步接受”，[4]因此政府對于民眾的意見或建議的識別和重視影響著政策議程的變遷。政府通過多種途徑去了解民眾的意見或建議。國家領(lǐng)導(dǎo)人到高校視察和基層考察是獲取建議、傳遞政策內(nèi)容的重要途徑。2014年習(xí)近平到北京師范大學(xué)看望教師學(xué)生，觀摩課堂教學(xué)和進(jìn)行座談交流，強(qiáng)調(diào)要培養(yǎng)、造就、涌現(xiàn)一大批好老師，為發(fā)展具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代化教育做出更大貢獻(xiàn)。重大公眾言論往往成為焦點(diǎn)問題爭論的導(dǎo)火線和政策內(nèi)容變化的風(fēng)向標(biāo)。2014年11月13《遼寧日報(bào)》刊發(fā)《老師，請你不要這樣講中國》，文章細(xì)數(shù)了高校哲學(xué)社會科學(xué)老師缺乏理論認(rèn)同、政治認(rèn)同和情感認(rèn)同及隨意抹黑中國等問題，這給我們思考教師道德、教師責(zé)任打開了空間維度，這與“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)思想“以立德樹人為根本”和建設(shè)任務(wù)之一“引導(dǎo)教師潛心教書育人、靜心治學(xué)以及加強(qiáng)對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和社會主義核心價值觀的研究宣傳”是對應(yīng)的。

（四）政策之窗開啟：簡政放權(quán)政策的持續(xù)實(shí)施和深入推進(jìn)

當(dāng)問題源流、政策源流和政治源流在關(guān)鍵時刻匯集在一起，也就是“最得意的解決辦法的機(jī)會”出現(xiàn)時，政策之窗便隨之打開。這個關(guān)鍵時刻就是觸發(fā)機(jī)制，“一種觸發(fā)機(jī)制就是一個重要的事件（或整個事件）……當(dāng)一個事件把一種消極狀態(tài)催化為要求變化的政治壓力時，就會因觸發(fā)機(jī)制的持久性而發(fā)生性質(zhì)的改變”，[12]觸發(fā)機(jī)制起到催化作用，建設(shè)世界一流大學(xué)政策變遷的觸發(fā)機(jī)制就是十八大以來實(shí)施的簡政放權(quán)改革。

2013年新一屆政府成立，開門第一件大事就是部署簡政放權(quán)工作，將其作為全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，先后九批次共取消和下放行政審批事項(xiàng)618項(xiàng)，其中涉及教育部門的事項(xiàng)對建設(shè)世界一流大學(xué)政策變遷起到了積極作用。2014年取消國家重點(diǎn)學(xué)科的審批，增強(qiáng)了高校自主性，提升了高校辦學(xué)活力。2015年提出嚴(yán)格控制針對各級各類學(xué)校的“三評一查”（項(xiàng)目評審、教育評估、人才評價和檢查事項(xiàng)），大幅減少總量，以減少對學(xué)校辦學(xué)行為的行政干預(yù)。2016年教育部宣布失效一批規(guī)范性文件，如《關(guān)于繼續(xù)實(shí)施“985工程”建設(shè)項(xiàng)目的意見》等7份關(guān)于“211工程”、“985工程”的文件，意味這些教育工程將不再以單獨(dú)的方式出現(xiàn)，“身份固化、競爭缺失、重復(fù)交叉”等問題已經(jīng)被正視并有序解決，這是2016年正式實(shí)施“雙一流”建設(shè)的重要前提。這些措施的出臺和實(shí)施，都為“雙一流”建設(shè)掃清了體制機(jī)制障礙，推動著我國建設(shè)世界一流大學(xué)政策從“211工程”向“雙一流”的重大轉(zhuǎn)變。

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