王占益，高學(xué)棟

（1.中共煙臺市委黨校 煙臺市行政學(xué)院， 山東煙臺 264003；2.山東行政學(xué)院，濟(jì)南 250014）

簡政放權(quán)縱深發(fā)展中強(qiáng)化監(jiān)管對策研究
——以山東省為例

王占益1，高學(xué)棟2

（1.中共煙臺市委黨校 煙臺市行政學(xué)院， 山東煙臺 264003；2.山東行政學(xué)院，濟(jì)南 250014）

“放、管、服”是一個有機(jī)整體，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中放管結(jié)合、確保監(jiān)管有力是保證。當(dāng)前，政府各層級各部門雖然都注重加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，努力抓好放管結(jié)合，但一定程度上也還存在著放管脫節(jié)、監(jiān)督不力現(xiàn)象，這已成為影響市場規(guī)范化運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的一個制約因素，是亟需破解的難題。在簡政放權(quán)縱深發(fā)展中進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管，應(yīng)加快監(jiān)管轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建大監(jiān)管格局，創(chuàng)新監(jiān)管模式，優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制。

簡政放權(quán)；“放管服”改革；監(jiān)管；監(jiān)管轉(zhuǎn)型；監(jiān)管責(zé)任；監(jiān)管隊(duì)伍；監(jiān)管格局；監(jiān)管模式；監(jiān)管機(jī)制

一、引言與研究簡述

當(dāng)前，“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”工作正在進(jìn)一步有序推進(jìn)，不斷釋放著改革紅利，對推進(jìn)結(jié)構(gòu)性供給側(cè)改革、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行等，發(fā)揮著越來越重要的作用?！胺?、管、服”是一個有機(jī)整體，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中放管結(jié)合、確保監(jiān)管有力是保證。放開不等于監(jiān)管放松，而是要轉(zhuǎn)變職能，轉(zhuǎn)變管理方式，進(jìn)一步強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。以山東省為例，目前在“放”上雖然基本上做到了應(yīng)放盡放，但在“管”上仍存在一些不足和問題。放管脫節(jié)、監(jiān)督不力，已成為當(dāng)前影響市場規(guī)范化運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的一個重要制約因素，是亟需破解的難題。

近年來，學(xué)術(shù)界對加強(qiáng)事中事后監(jiān)管給予了廣泛的關(guān)注，理論研究文章層出不窮，在百度上搜索，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管方面的學(xué)術(shù)論文近3500篇。這些研究著述，有的側(cè)重強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)管的重要性，如張勇認(rèn)為，只有權(quán)力和責(zé)任同步下放，調(diào)控和監(jiān)管同步強(qiáng)化，才能推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變向縱深發(fā)展；［1］張茅認(rèn)為，簡政放權(quán)不是一放了之，目前我國市場秩序還不規(guī)范，為此必須創(chuàng)新監(jiān)管理念，注重事中事后監(jiān)管，做到寬進(jìn)嚴(yán)管相結(jié)合，放管并重，在放活的同時加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；［2］梁濱強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管是深化行政審批制度改革的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府管理方式的有力抓手，也是改變重審批輕監(jiān)管現(xiàn)狀、鞏固行政審批制度改革成果、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的有力舉措。［3］

有的研究論述側(cè)重對強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的方式方法進(jìn)行探討，例如，袁曙宏指出了“一放就亂、一管就死”的原有監(jiān)管模式弊端，提出要建立一種更加重視過程監(jiān)管的兩頭小、中間大的“橄欖形監(jiān)管模式”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)堅(jiān)守法治精神，勇于和善于運(yùn)用法治思維和法治方式破解“一放就亂、一管就死”的歷史窠臼，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式；［4］魏禮群就加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、實(shí)施科學(xué)監(jiān)管，完善監(jiān)管體制、形成“大監(jiān)管”合力，創(chuàng)新監(jiān)管方式、提高監(jiān)管效能，加快修法立規(guī)、提供法治保障，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、強(qiáng)化綜合執(zhí)法等諸多方面提出了建設(shè)性建議。［5］黃培東圍繞加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量的事中事后監(jiān)管，提出了強(qiáng)化監(jiān)管的基本遵循和實(shí)現(xiàn)途徑。［6］

還有的研究論述堅(jiān)持理論與實(shí)踐的結(jié)合，更側(cè)重總結(jié)介紹一些好的監(jiān)管做法和經(jīng)驗(yàn)，如梁濱介紹了青島市積極探索建立健全科學(xué)有效的行政審批后監(jiān)管機(jī)制，著力構(gòu)建政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)管大監(jiān)管格局的經(jīng)驗(yàn)；［3］陳奇星介紹了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的探索和經(jīng)驗(yàn)，［7］劉玙、顧培新介紹了嘉興市國土局行政審批制度改革中強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的做法和經(jīng)驗(yàn)，［8］等等。

所有這些研究，對進(jìn)一步強(qiáng)化事中事后監(jiān)管都具有一定的參考借鑒意義。但“放、管、服”改革是一個持續(xù)推進(jìn)的過程，目前的改革已進(jìn)入深水區(qū)，新情況新問題不斷涌現(xiàn)。面對新問題，有進(jìn)一步深化研究的必要。尤其是，“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制完善的關(guān)鍵時期，進(jìn)一步強(qiáng)化和改善監(jiān)管，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要方向，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。因而，進(jìn)一步加強(qiáng)研究，總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，探討強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的對策，對于維護(hù)市場公平競爭、充分激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、山東堅(jiān)持放管結(jié)合的主要做法

（一）建立事中事后監(jiān)督制度

山東在“放管服”改革中，各職能部門遵循簡政放權(quán)、依法監(jiān)管、責(zé)任明晰、協(xié)同監(jiān)管、公開公正原則，結(jié)合各自系統(tǒng)的行業(yè)特點(diǎn)，分別制定出臺了加強(qiáng)本系統(tǒng)行政審批事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見，對監(jiān)督檢查對象、內(nèi)容、方式、程序、措施、處理和職責(zé)等方面內(nèi)容分別作出明確規(guī)定，尤其是針對保留、取消、轉(zhuǎn)移、下放的行政審批事項(xiàng)，分別制定不同的監(jiān)管內(nèi)容，形成了比較完善的監(jiān)管制度體系。例如，省財(cái)政廳圍繞創(chuàng)新管理方式、健全責(zé)任體系，明確權(quán)力“下放”和“外放”時間節(jié)點(diǎn)和具體要求，變“重審批”為“重監(jiān)管”，針對已下放的權(quán)力，共制定財(cái)政支出資金監(jiān)管、彩票市場和彩票資金監(jiān)管等18項(xiàng)事中事后監(jiān)管制度，形成了一整套科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度，對落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、規(guī)范監(jiān)管行為、避免管理缺位起到了積極作用。

（二）明確并強(qiáng)化落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

各部門認(rèn)真落實(shí)責(zé)任清單監(jiān)管制度措施和監(jiān)管責(zé)任，一般都針對具體業(yè)務(wù)特點(diǎn)，細(xì)化完善監(jiān)管方式，建立督查和驗(yàn)收工作制度。例如，省商務(wù)廳制定《關(guān)于加強(qiáng)外商投資融資租賃公司監(jiān)管工作的通知》，通過年度報告、嚴(yán)格信息報送、強(qiáng)化企業(yè)經(jīng)營監(jiān)管、設(shè)立專辦員和企業(yè)直聯(lián)等方式，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，防范行業(yè)風(fēng)險。經(jīng)信委要求各相關(guān)處室、單位結(jié)合工作實(shí)際，根據(jù)責(zé)任清單中的每一項(xiàng)具體規(guī)定，在監(jiān)督檢查對象、內(nèi)容、方式、措施、程序、處理等方面嚴(yán)格執(zhí)行，做到“法定職責(zé)必須為”。省國土廳為嚴(yán)格追究納入責(zé)任清單實(shí)施范圍的部門、單位及其工作人員不履行或不正確履行職責(zé)的責(zé)任，建立了責(zé)任追究機(jī)制，并根據(jù)動態(tài)監(jiān)管、批后備案、實(shí)時反饋的情況，采取重點(diǎn)抽查的方式對各市審批情況進(jìn)行檢查，并在全系統(tǒng)通報檢查結(jié)果，督促整改和提高；在礦業(yè)權(quán)價款評估工作中，通過建立年度抽查、誠信檔案制度、加大對縣級國土資源部門礦業(yè)權(quán)價款評估工作的監(jiān)督檢查等方式，落實(shí)對礦業(yè)權(quán)評估的監(jiān)督職責(zé)。

（三）著手構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管體系

注重加強(qiáng)協(xié)調(diào)監(jiān)管，著手構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管體系，發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管在確保市場經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行中的作用，是山東“放管服”工作穩(wěn)步推進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)之一。目前，橫向協(xié)調(diào)、縱向聯(lián)通、縱橫協(xié)管的監(jiān)管體系已破題推進(jìn)。［9］省住建廳基于“全省建筑市場監(jiān)管與誠信信息一體化平臺”掌握的市場主體大數(shù)據(jù)資源，積極與交通、水利、人社等部門溝通建立數(shù)據(jù)交換渠道，工程建設(shè)領(lǐng)域跨部門信用信息共享工作加快推進(jìn)。省商務(wù)廳與財(cái)政、工商、稅務(wù)、外匯、海關(guān)等部門建立了審批監(jiān)管、投訴調(diào)處等重大事項(xiàng)會商機(jī)制，加強(qiáng)外商投資管理。省公安廳與民政、財(cái)政、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、人民銀行等綜合職能部門協(xié)同合作，實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，建立社會救助信息比對系統(tǒng)，把平安邊界建設(shè)工作列入對各地社會治安綜合治理考核硬性指標(biāo)。省環(huán)保廳建立起公安環(huán)保聯(lián)勤聯(lián)動執(zhí)法工作機(jī)制，與省檢察院、公安廳規(guī)范了環(huán)境污染刑事案件污染物鑒定、損害賠償、移送和督辦有關(guān)問題。

（四）“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管穩(wěn)步推進(jìn)

“雙隨機(jī)一公開”，即“隨機(jī)確定抽查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法抽查人員，向社會公開抽查結(jié)果”，是近年來持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的一種行之有效的監(jiān)管方式。山東各職能部門在“放管服”工作中，積極推進(jìn)“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管方式，激發(fā)了社會投資活力，確保了市場健康運(yùn)行。例如，省住建廳印發(fā)《山東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)推廣“雙隨機(jī)一公開”抽查機(jī)制規(guī)范事中事后監(jiān)管工作方案》，每年開展全省工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)和注冊監(jiān)理工程師動態(tài)核查，2015年省級檢查共抽查企業(yè)132家、在監(jiān)項(xiàng)目91個，責(zé)令整改57家企業(yè)、192項(xiàng)問題。省財(cái)政廳在對會計(jì)師事務(wù)所監(jiān)管檢查中，采用“雙隨機(jī)一公開”方式，將全省非證券資格會計(jì)師事務(wù)所名單錄入會計(jì)監(jiān)督檢查管理系統(tǒng)，通過系統(tǒng)隨機(jī)選取重點(diǎn)檢查名單，而不是人為確定，檢查工作結(jié)束后，將檢查結(jié)果和處罰結(jié)果在廳門戶網(wǎng)站進(jìn)行公告，從而大力強(qiáng)化了對失信行為的懲戒力度。省國土廳創(chuàng)新巡查方式，積極推進(jìn)測繪資質(zhì)“雙隨機(jī)”抽查，實(shí)施“雙隨機(jī)”抽查和重點(diǎn)抽查方式相結(jié)合，逐步建立隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派巡查人員的“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，加大測繪成果質(zhì)量檢查抽查和資質(zhì)巡查力度，巡查結(jié)果及違法查處情況及時向社會公布，并納入單位信用檔案，確保了測繪地理信息市場健康發(fā)展。

（五）著力打造誠信監(jiān)管體系

各部門積極探索建立市場誠信監(jiān)管體系，按照打造“信用山東”的要求，采取取消稅收減免資格、降低評估等級、限制參與承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)項(xiàng)目等措施，探索構(gòu)建具有本系統(tǒng)、本行業(yè)特色的社會信用體系，以信息記錄和公示為基礎(chǔ)，以失信懲戒和誠信褒獎機(jī)制為手段，著力推動信用主體誠信自律，營造誠實(shí)守信的社會環(huán)境。例如，省住建廳建立了建筑企業(yè)和從業(yè)人員誠信檔案管理制度，并于2015年10月啟用“全省建筑市場監(jiān)管與誠信信息一體化平臺”，實(shí)現(xiàn)了部、省、市、縣數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，并與“山東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”對接，初步構(gòu)建了“誠信激勵、失信懲戒”的市場信用環(huán)境。省發(fā)改委構(gòu)建了全省公共信用信息平臺，加大失信信息披露和懲戒力度，并協(xié)調(diào)工商、質(zhì)監(jiān)等多部門推行統(tǒng)一的社會信用代碼制度，在多個領(lǐng)域?qū)`法失信行為實(shí)施聯(lián)合懲戒，初步建立了聯(lián)合激勵與懲戒機(jī)制。省商務(wù)廳制定《山東省創(chuàng)建重要產(chǎn)品追溯體系示范省工作方案》，著力構(gòu)建“來源可查、去向可追、質(zhì)量可控、責(zé)任可究”的重要產(chǎn)品追溯鏈條，初步建成覆蓋全省17個地級市的流通追溯體系。對企業(yè)實(shí)行量化考評，并實(shí)行誠信評價等級制度，將依法誠信經(jīng)營的企業(yè)等納入綠色通道，對存有嚴(yán)重違法、違規(guī)和違反強(qiáng)制性條文的企業(yè)或個人給以不良行為記錄，列為重點(diǎn)監(jiān)管對象。

三、監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后的主要問題

（一）監(jiān)管理念上存在誤區(qū)

“重審批、輕監(jiān)管，攬審批、推監(jiān)管”的思想仍然存在，面對降低行政審批門檻后續(xù)的監(jiān)管工作，缺乏創(chuàng)新，對某些方面監(jiān)管甚至感到束手無策。很多工作人員在認(rèn)識上還有一定差距，有的仍習(xí)慣于重特大事故應(yīng)急式監(jiān)管和運(yùn)動式監(jiān)管，缺乏現(xiàn)代監(jiān)管手段和方式，體現(xiàn)出“重審批、輕監(jiān)管”的傳統(tǒng)觀念。實(shí)踐中，“誰審批、誰監(jiān)管”往往演變成“不審批就不用監(jiān)管”、“要監(jiān)管就要審批”。在“放”上努力做到應(yīng)放盡放，但在“管”上仍處于“很迷茫、很被動”的開題階段，監(jiān)管對象集中在已取得資質(zhì)或已辦理有關(guān)證書的相對人，對未取得相關(guān)資質(zhì)或非法運(yùn)營者缺乏有效監(jiān)管；集中在保留和下放事項(xiàng)上，對取消事項(xiàng)則監(jiān)管不夠。思想是行動的先導(dǎo)，監(jiān)管認(rèn)識上的誤區(qū)和不到位，在一定程度上限制了“放、管、服”工作向縱深推進(jìn)，成為制約簡政放權(quán)縱深發(fā)展的阻礙因素。

（二）監(jiān)管法制基礎(chǔ)比較薄弱

立法滯后，監(jiān)管的責(zé)任和權(quán)力不匹配，監(jiān)管主體及主體的責(zé)任不明確，監(jiān)管體制有待于進(jìn)一步改革和完善。很多監(jiān)管事項(xiàng)的監(jiān)管手段、監(jiān)管方式及對監(jiān)管對象的處理還沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，現(xiàn)實(shí)中存在多頭執(zhí)法和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，僅靠責(zé)任清單的規(guī)定不足以約束監(jiān)管人員的監(jiān)管行為以及監(jiān)管對象的違法行為。例如：《山東省能源條例》只授予省和設(shè)區(qū)的市節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)享有日常檢查權(quán)，沒有處罰權(quán)，致使有的市至今尚無一家企業(yè)受到處罰。部門協(xié)同監(jiān)管不是法定義務(wù)，導(dǎo)致有些職能交叉、多頭管理的事項(xiàng)處于都管都不管狀態(tài)，再加之在涉及多個部門相關(guān)業(yè)務(wù)的事項(xiàng)中，各部門都有相應(yīng)的法律法規(guī)，由于協(xié)調(diào)不暢、各自執(zhí)法，致使各部門相互掣肘、各自為戰(zhàn)。審批權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離存在運(yùn)行障礙，二者分離運(yùn)行容易導(dǎo)致審批部門和執(zhí)法部門在“監(jiān)管”上缺乏主動性。此外，事中事后監(jiān)管過程中，某些部門只能給出整改通知，沒有執(zhí)法權(quán)，無法有力懲罰違法行為。

（三）監(jiān)管體制機(jī)制不完善

一是某些部門監(jiān)管體制的不健全，造成監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后于簡政放權(quán)改革的實(shí)際進(jìn)程。二是受“誰審批，誰監(jiān)管”和以審批代監(jiān)管的傳統(tǒng)理念影響，“三合一”執(zhí)法在實(shí)際業(yè)務(wù)監(jiān)管中效果未達(dá)預(yù)期，主要原因在于各環(huán)節(jié)專業(yè)性要求較強(qiáng)，三部門聯(lián)合監(jiān)管，專業(yè)性對接不順則容易弱化監(jiān)管力度。三是部門監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制不完善，橫向協(xié)調(diào)、縱向聯(lián)通、縱橫協(xié)管的監(jiān)管體系不健全，還沒有形成強(qiáng)有力的監(jiān)管合力。有些職能交叉、多頭管理的事項(xiàng)處于都管都不管狀態(tài)，一些邊緣性工作管理不到位。［9］四是部門信息壟斷尚未打破，部門之間的信息共享程度低，企業(yè)、組織信息公開公示不全面，“一處違法，處處受限”的部門聯(lián)合懲戒機(jī)制無法落到實(shí)處。［10］

（四）監(jiān)管力量總體薄弱

簡政放權(quán)后，市場主體、社會組織數(shù)量急劇增加，各部門尤其是基層部門監(jiān)管任務(wù)艱巨，“大市場、小隊(duì)伍”的矛盾突出。一是普遍存在監(jiān)管人員短缺現(xiàn)象，有些系統(tǒng)的基層監(jiān)管力量素質(zhì)還不過硬，基層監(jiān)管隊(duì)伍平均年齡偏大，專業(yè)化程度低，知識結(jié)構(gòu)不合理，高層次人才更是匱乏；有的行業(yè)市場管理執(zhí)法隊(duì)伍力量不強(qiáng)，執(zhí)法主體資格不明確，執(zhí)法人員身份沒有統(tǒng)一，執(zhí)法裝備和經(jīng)費(fèi)不能完全得到保障，基層執(zhí)法隊(duì)伍一直是力量嚴(yán)重不足；教育沒有建立相對獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法長期以來偏軟、偏弱，采取執(zhí)法方式管理教育不足。二是社會監(jiān)督、行業(yè)自律等嚴(yán)重不到位。監(jiān)管中政府唱“獨(dú)角戲”，社會參與監(jiān)管嚴(yán)重滯后，還沒有充分發(fā)揮社會組織、行業(yè)協(xié)會和從業(yè)人員的參與性、積極性和主動性，并且沒有形成行業(yè)自律、行業(yè)自清、行業(yè)自信，行業(yè)協(xié)會嚴(yán)重缺乏公信力，難以有效發(fā)揮傳統(tǒng)“行幫商會”的作用，由此導(dǎo)致“監(jiān)管失靈”的矛盾具有普遍性。

（五）監(jiān)管存在空檔或薄弱環(huán)節(jié)

一是日常監(jiān)管只能涵蓋已經(jīng)取得資質(zhì)或者已經(jīng)辦理有關(guān)證書的企業(yè)，對于未取得相關(guān)資質(zhì)或非法運(yùn)營的企業(yè)，尚無有效監(jiān)管手段。例如：成品油專項(xiàng)整治行動，從排查摸底情況看，全省共有無證無照非法生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)1005家，相當(dāng)一部分為無罩棚或流動性站點(diǎn)，監(jiān)管難度很大；很多社會組織不注冊、不登記，而民政部門鑒于人手緊張往往需要收到舉報才能對其進(jìn)行監(jiān)管，這在很大程度上加大了對社會組織的監(jiān)管難度。二是“雙隨機(jī)”檢查存在一些漏洞。一方面，由于基層監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)管人手有限，“雙隨機(jī)”檢查很難做到檢查人員隨機(jī)；另一方面，難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管對象廣覆蓋，有時導(dǎo)致缺失對重點(diǎn)對象的監(jiān)管?！半p隨機(jī)”監(jiān)管落實(shí)并不到位，“雙隨機(jī)”監(jiān)管運(yùn)行體系仍有待進(jìn)一步探索。

（六）監(jiān)管方式創(chuàng)新不足

依托市場誠信體系建設(shè)強(qiáng)化信用監(jiān)管、通過運(yùn)行情況成效評估強(qiáng)化風(fēng)險監(jiān)測、“雙隨機(jī)一公開”抽查制度、運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)強(qiáng)化線上線下一體化監(jiān)管等監(jiān)管措施有創(chuàng)新、有突破，取得良好成效。但總體來看，監(jiān)管措施仍舊比較陳舊，還是過分依靠日常監(jiān)管、專項(xiàng)整治、暗訪督查、投訴舉報等傳統(tǒng)方式，或習(xí)慣于重特大事故應(yīng)急式監(jiān)管和運(yùn)動式監(jiān)管，缺乏現(xiàn)代監(jiān)管手段和方式，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等智能監(jiān)管應(yīng)用還處于起步階段，充分利用大數(shù)據(jù)的全面性、復(fù)雜性和準(zhǔn)確性來提高監(jiān)管效率和協(xié)同監(jiān)管水平還不是很到位。

四、破解監(jiān)管轉(zhuǎn)型 “短板”的對策建議

（一）加快監(jiān)管轉(zhuǎn)型

必須把加快監(jiān)管轉(zhuǎn)型作為重點(diǎn)任務(wù)來抓。一要繼續(xù)健全完善事中事后監(jiān)管制度，真正實(shí)現(xiàn)工作重心由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。推行日常監(jiān)管與隨機(jī)監(jiān)管相配合，實(shí)現(xiàn)事中事后監(jiān)管常態(tài)化。切實(shí)做到依法辦事，防止出現(xiàn)“監(jiān)管缺位”，建議適時推動政府規(guī)章修改工作，及時堵塞漏洞，徹底解決“放管服”工作障礙。二要對現(xiàn)有市場監(jiān)管體制進(jìn)行總體設(shè)計(jì)。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，明確監(jiān)管任務(wù)、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、程序，促進(jìn)依法用權(quán)。凡是不涉及國家秘密和國家安全的事項(xiàng)，各級政府應(yīng)把簡政放權(quán)后的監(jiān)管任務(wù)、監(jiān)管措施、責(zé)任追究等問題以制度化方式公之于眾，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)管、規(guī)范政府行政行為。要針對不同領(lǐng)域的監(jiān)管要求，設(shè)計(jì)差異化的監(jiān)管機(jī)制和配套體系，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)性。

（二）進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

簡政放權(quán)的有力保障是監(jiān)管到位，為此應(yīng)進(jìn)一步提升各部門各級監(jiān)管人員的監(jiān)管意識，進(jìn)一步明確各層級的主體責(zé)任，嚴(yán)查嚴(yán)懲監(jiān)管不及時、監(jiān)管不到位的現(xiàn)象。嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任追究制度，兌現(xiàn)獎懲。如進(jìn)一步完善污染源日常監(jiān)管編碼清單，提升隨機(jī)抽查工作的公平性與全面性，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)企業(yè)的監(jiān)督檢查，有效遏制工業(yè)企業(yè)污染反彈。要加強(qiáng)對審查組織機(jī)構(gòu)的事中監(jiān)督改革，探索建立與委托下放審批相配套的抽查復(fù)審制度，強(qiáng)化政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。探索實(shí)施現(xiàn)場審查材料清單制度，嚴(yán)格限制自由裁量權(quán)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)

要優(yōu)化行政資源配置，強(qiáng)化監(jiān)管效能。進(jìn)一步健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)專業(yè)化、職業(yè)化監(jiān)管員隊(duì)伍建設(shè)，尤其是對一些專業(yè)性和技術(shù)性要求都比較強(qiáng)的監(jiān)管領(lǐng)域，要健全專業(yè)化人員、職業(yè)化的監(jiān)管隊(duì)伍。針對基層執(zhí)法任務(wù)重、執(zhí)法資源不足的問題，應(yīng)進(jìn)一步加大向基層傾斜人力、物力資源力度，同時發(fā)揮地方政府的積極性，保證各地區(qū)基層監(jiān)管人員資金到位。要根據(jù)“放管服”改革后政府職能轉(zhuǎn)變的新態(tài)勢，把執(zhí)法力量往基層傾斜，改變越往上級編制越多的情況，把監(jiān)督執(zhí)法人員充實(shí)到第一線。監(jiān)管人員也要改變“辦公室執(zhí)法”的情況，多去現(xiàn)場巡查和了解情況。按照先急后緩、分步實(shí)施原則，改善基層執(zhí)法裝備、辦公用房、檢驗(yàn)檢測設(shè)備設(shè)施和信息化等條件，推動先進(jìn)的監(jiān)管手段、技術(shù)逐步向基層延伸，不斷提升基層監(jiān)管效能。進(jìn)一步加大系統(tǒng)培訓(xùn)力度，通過培訓(xùn)與指導(dǎo)，提高監(jiān)管人員的專業(yè)化、信息化水平。

（四）構(gòu)建大監(jiān)管格局

針對監(jiān)管結(jié)構(gòu)不一、信用監(jiān)管體系不完善、監(jiān)管隊(duì)伍薄弱等問題，在強(qiáng)化監(jiān)管制度落地、明確監(jiān)管責(zé)任的同時，要著力構(gòu)建政府與社會全面參與的大監(jiān)管格局，即打造法律約束、行政監(jiān)督、行業(yè)規(guī)范、公眾參與和企業(yè)自律相結(jié)合的監(jiān)管格局。一要進(jìn)一步推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管，建立健全綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，整合部門監(jiān)管力量，并打造各層級橫向互聯(lián)、縱向互通的信息化監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)政府部門間聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管。對涉及多部門監(jiān)管的事項(xiàng)，要進(jìn)一步理清部門職責(zé)邊界，完善部門協(xié)同、銜接機(jī)制，確保沒有監(jiān)管漏洞，杜絕監(jiān)管盲區(qū)。二是調(diào)動包括社會公眾、媒體等多方力量加強(qiáng)市場監(jiān)管。從調(diào)研中反映的問題看，在政府“唱獨(dú)角戲”的條件下，即使給監(jiān)管部門增加編制，也難以全面解決監(jiān)管中的矛盾與問題，出路在于調(diào)動多方力量，培育社會組織發(fā)展，引導(dǎo)建立社會共治格局，形成全社會的監(jiān)管合力，構(gòu)建多元監(jiān)管體系。三是探索采用引入第三方的方式對市場主體進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)管，用以彌補(bǔ)某些專業(yè)化很強(qiáng)的監(jiān)管領(lǐng)域技術(shù)力量不足的制約瓶頸，通過購買服務(wù)等方式，依法將監(jiān)管過程中的事務(wù)性、技術(shù)性工作委托給社會組織，降低行政成本，提高監(jiān)管效率。［9］

（五）創(chuàng)新監(jiān)管模式

進(jìn)一步完善、優(yōu)化、全面推開“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，抓緊建立隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單、檢查對象名錄庫，制作隨機(jī)抽查工作細(xì)則，強(qiáng)化監(jiān)管過程、監(jiān)管結(jié)果的雙公開，解決執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的公平性、規(guī)范性和簡約性。探索審慎監(jiān)管等模式，有效擴(kuò)大監(jiān)管覆蓋面，提升監(jiān)管效能。綜合運(yùn)用協(xié)同監(jiān)管、隨機(jī)抽查、責(zé)任追溯、經(jīng)營者異常名錄、“黑名單”等現(xiàn)代監(jiān)管方式加強(qiáng)監(jiān)管。要廣泛、深度運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，不斷優(yōu)化“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，充分利用系統(tǒng)對被監(jiān)管對象實(shí)施及時監(jiān)測和非現(xiàn)場監(jiān)管。積極推廣運(yùn)用電子化手段進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管和信息比對，依托政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上平臺、行政審批在線監(jiān)管平臺、企業(yè)信用信息共享平臺等，實(shí)現(xiàn)以專業(yè)化、技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化為重點(diǎn)的創(chuàng)新監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)“制度+技術(shù)”的有效動態(tài)監(jiān)管。

（六）優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制

一要建立常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，避免以“運(yùn)動式”整治代替長效監(jiān)管。暢通投訴舉報渠道，加大投訴舉報獎勵力度，建立健全投訴舉報保密制度。充分發(fā)揮媒體輿論的監(jiān)督作用，織就監(jiān)管的“恢恢天網(wǎng)”。二要建立“審批”“執(zhí)法”資源共享、互聯(lián)互通、同步協(xié)調(diào)的信息運(yùn)行機(jī)制，打通審批與執(zhí)法之間的信息壁壘，及時相互傳達(dá)行政審批與監(jiān)管信息，避免監(jiān)管空白，并公開監(jiān)管信息，便于公眾監(jiān)督，以信息共享為紐帶實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管，形成協(xié)同監(jiān)管、責(zé)任追溯機(jī)制。三要嘗試探索守信主體激勵機(jī)制和失信主體嚴(yán)懲機(jī)制。健全以信用為核心的新型市場監(jiān)管制度，加快公共信用信息平臺建設(shè)，推行統(tǒng)一社會信用代碼制度。加強(qiáng)相關(guān)部門間的溝通，協(xié)調(diào)優(yōu)化聯(lián)合激勵與懲戒機(jī)制，對嚴(yán)重違法失信主體實(shí)行市場禁入制度，形成“一處失信，處處受制”的失信懲戒長效機(jī)制。開展信用體系建設(shè)試點(diǎn)工作，實(shí)施黑名單管理辦法，多渠道匯總誠實(shí)守信和違法違規(guī)信息。如將食品藥品安全信用評價納入政府社會信用體系，加強(qiáng)與就業(yè)、信貸、教育、醫(yī)療等涉及社會組織和個人切身利益的要素之間的聯(lián)動，推進(jìn)食品藥品安全信用評價結(jié)果與行業(yè)準(zhǔn)入等掛鉤，把對失信違法者的“懲罰權(quán)”交給社會，倒逼企業(yè)嚴(yán)格自律。

［1］張勇．權(quán)力和責(zé)任同步下放 調(diào)控和監(jiān)管同步強(qiáng)化 推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變向縱深發(fā)展［N］．人民日報，2015-06-19．

［2］張茅．深入推進(jìn)商事制度改革 激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在活力——在“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”座談會上的發(fā)言［N］．人民日報，2015-06-19．

［3］梁濱．健全運(yùn)行機(jī)制提升監(jiān)管水平推動行政審批制度向縱深推進(jìn)［J］．機(jī)構(gòu)與行政， 2015（06）．

［4］袁曙宏．簡政放權(quán)助力中國邁入“創(chuàng)時代”——在“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”座談會上的發(fā)言［N］人民日報，2015-06-19．

［5］魏禮群．創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管 提高政府治理水平——在“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”座談會上的發(fā)言［N］．人民日報，2015-06-19．

［6］黃培東．加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量事中事后監(jiān)管的基本遵循和實(shí)現(xiàn)途徑［J］． 中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督， 2016（09）．

［7］陳奇星．強(qiáng)化事中事后監(jiān)管：上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的探索與思考［J］． 中國行政管理， 2015（06）．

［8］劉玙，顧培新．強(qiáng)化事中事后監(jiān)管全面提升依法行政效能——嘉興市國土局行政審批制度改革的探索與思考［J］．浙江國土資源， 2016（05）．

［9］高學(xué)棟，張明亮．“放管服”工作中加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)配合對策研究——基于對S省部分政府部門第三方評估［J］．山東行政學(xué)院學(xué)報，2017（01）．

［10］高學(xué)棟，李坤軒．推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”對策研究——基于山東省部分政府部門“放管服”改革第三方評估［J］．華東經(jīng)濟(jì)管理，2016（12）．

編輯：邵西梅

D630.9

A

2095-7238（2017）04-0123-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.04.024

2016-09-28

山東行政學(xué)院課題“對以政策和政策落實(shí)為對象的第三方評估研究”（YKT201650）的階段性成果。

王占益（1964-），男，中共煙臺市黨校理論研究室教授，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)；高學(xué)棟（1959-），男，教授，山東行政學(xué)院決策咨詢部主任、山東行政學(xué)院學(xué)報副主編，研究方向：公共管理。