張獻(xiàn)勇,王玉華

(山東工商學(xué)院 法學(xué)院,山東 煙臺 264005)

社會政策與治理研究

2016年預(yù)算法治研究綜述

張獻(xiàn)勇,王玉華

(山東工商學(xué)院 法學(xué)院,山東 煙臺 264005)

2016年度預(yù)算法治研究成果較為豐富,學(xué)術(shù)會議、學(xué)術(shù)著作和國家社科立項多點開花,在文獻(xiàn)方面的研究成果主要集中在《預(yù)算法》實施評價、預(yù)算公開透明、人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)、規(guī)范地方債以及建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等方面。

預(yù)算法治;預(yù)算法;預(yù)算透明

一、主要學(xué)術(shù)會議

2016年4月16日,“審計全覆蓋視域下的國家審計監(jiān)督與審計法修改完善”學(xué)術(shù)研討會在南京舉行。本次研討會由中國憲法學(xué)研究會、《法學(xué)評論》編輯部、江蘇省法學(xué)會審計法學(xué)研究會主辦,南京審計大學(xué)法學(xué)院承辦,南京市中級人民法院協(xié)辦,來自復(fù)旦大學(xué)、武漢大學(xué)、審計署駐南京特派員辦事處、江蘇省審計廳等理論及實務(wù)部門的專家、學(xué)者共70余人圍繞審計監(jiān)督的憲法地位,國家審計法律體系的修改完善,審計監(jiān)督權(quán)的法律保障等問題各抒己見、深入探討。

2016年4月16日,由全國政府預(yù)算研究會、江西財經(jīng)大學(xué)主辦,江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院、江西財經(jīng)大學(xué)預(yù)算管理與監(jiān)督研究中心承辦的“政府預(yù)算執(zhí)行與國庫改革”學(xué)術(shù)研討會在江西財經(jīng)大學(xué)舉行。來自芝加哥伊利諾伊大學(xué)、紐約城市大學(xué)、北京大學(xué)、廈門大學(xué)、武漢大學(xué)、南開大學(xué)、中國人民大學(xué)等高校以及黑龍江省人大、江西省人大等單位的專家學(xué)者60余人參加了研討會,就“財政中期規(guī)劃管理、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制構(gòu)建、大國財政、國庫現(xiàn)金管理與流量預(yù)測”等話題展開深入研討。

2016年7月2～3日,“中國公共預(yù)算研究”第六屆全國學(xué)術(shù)研討會在復(fù)旦大學(xué)召開,會議由復(fù)旦大學(xué)公共行政系、上海市科技創(chuàng)新與公共管理研究中心、中山大學(xué)中國公共管理研究中心、中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所、北京大學(xué)復(fù)旦大學(xué)吉林大學(xué)國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心等單位共同主辦。會議討論的主要議題是:人大預(yù)算審批與監(jiān)督、公民參與預(yù)算、預(yù)算公開與透明、績效預(yù)算改革、社會保障預(yù)算、全口徑預(yù)算、公共預(yù)算研究方法、政府間財政關(guān)系、地方稅體系建設(shè)等等。

2016年11月17～18日,全國婦聯(lián)和聯(lián)合國亞太經(jīng)社會聯(lián)合在京舉辦性別預(yù)算研討會。本次研討會旨在推進(jìn)亞太區(qū)域?qū)嵤┬詣e預(yù)算,加速執(zhí)行《北京宣言》和《行動綱領(lǐng)》及《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。業(yè)內(nèi)專家圍繞推進(jìn)性別預(yù)算、實現(xiàn)性別平等的主題進(jìn)行了研討。國家發(fā)展改革委、中國財政科學(xué)研究院、人力資源社會保障部和國家衛(wèi)生計生委的專家介紹了中國預(yù)算與規(guī)劃過程的關(guān)系和性別預(yù)算領(lǐng)域的成果;上海、浙江溫嶺的代表展示了中國地方層面性別預(yù)算措施;聯(lián)合國亞太經(jīng)社會、聯(lián)合國婦女署和亞洲各國代表介紹了性別預(yù)算政策的制定,并分享了亞洲地區(qū)性別預(yù)算的有益經(jīng)驗。

二、主要研究項目

2016年度立項的國家社科基金項目有:王宏主持的一般項目“預(yù)算法治與反腐倡廉長效機(jī)制建設(shè)研究”(16BFX013),王樺宇主持的一般項目“人大預(yù)決算審查監(jiān)督權(quán)的實質(zhì)回歸研究”(16BFX036),王文婷主持的“防治腐敗的財稅法機(jī)制創(chuàng)新研究”(16BFX131)以及盧真主持的青年項目“防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的跨期預(yù)算平衡機(jī)制構(gòu)建研究”(16CJY064),羅湘衡主持的青年項目“德國府際財政關(guān)系研究”(16CZZ026)。

2016年度立項的其他研究項目還有盧揚(yáng)帆主持的中國法學(xué)會部級法學(xué)研究一般課題“預(yù)算監(jiān)督的實證研究——基于人大主導(dǎo)預(yù)算支出績效第三方評價的探索”(CLS(2016)C02)以及胡偉主持的中國法學(xué)會部級法學(xué)研究自選課題“我國政府財政支出權(quán)法律控制研究”(CLS(2016)D109)等。

三、主要學(xué)術(shù)著作

陳治著《實施民生財政背景下的預(yù)算法治變革》,將民生財政與預(yù)算法治相關(guān)聯(lián),通過預(yù)算法治的完善建立兼具結(jié)果導(dǎo)向與程序正義、控制性與保障性并行的民生財政實施機(jī)制。

呂慶明著《防范權(quán)力異化的財政民主問題研究》,在對財政民主的基本理論作出詳盡闡述,就公權(quán)力及其異化問題進(jìn)行細(xì)致分析的同時,重點闡明財政民主防范公權(quán)力異化的機(jī)制原理。

李成威著《建立現(xiàn)代預(yù)算制度——從績效到民主》,在通過總結(jié)西方績效預(yù)算的成敗得失,并從中國制度特征和國情特征出發(fā)提出中國績效預(yù)算制度框架,為實現(xiàn)國家預(yù)算管理科學(xué)化、民主化提供合理政策建議。

李燕、肖鵬主編《預(yù)算公開國際比較研究》,選擇美國等八個國家的預(yù)算信息公開進(jìn)行研究,側(cè)重梳理介紹了這些國家預(yù)算公開透明的法律依據(jù)及管理制度,重在詮釋各國預(yù)算公開的基本事實和最新改革動態(tài),力圖總結(jié)出可供我國借鑒之處。

廖曉軍主編《國外政府預(yù)算管理概覽》,介紹了英國、瑞典、阿根廷等27個國家政府預(yù)算管理情況。

值得關(guān)注的是,2016年度還出版了多部論文集。劉劍文主編:《財稅法學(xué)前沿問題研究 5:法治財稅與國家治理現(xiàn)代化》,收錄了中國財稅法學(xué)研究會2014年年會暨第21屆海峽兩岸財稅法學(xué)術(shù)研討會優(yōu)秀論文,其中第二篇為“預(yù)算法治”。張獻(xiàn)勇、姜起民主編《財政民主與預(yù)算法治研究》,收錄了2014年財政民主與預(yù)算法治學(xué)術(shù)研討會優(yōu)秀論文。其他論文集還有:謝慶奎、馬駿、牛美麗主編《中國公共預(yù)算研究:第三屆學(xué)術(shù)會議論文集(2010·北京)》,王浦劬、胡寧生、馬駿主編《中國公共預(yù)算研究:第四屆學(xué)術(shù)會議論文集(2012·南京)》,馬駿、王浦劬、黃嚴(yán)主編《中國公共預(yù)算研究:第五屆學(xué)術(shù)會議論文集(2014·北京)》[1-10]。

四、主要學(xué)術(shù)觀點

2016年度預(yù)算法治研究的主要學(xué)術(shù)觀點有《預(yù)算法》實施評價、預(yù)算公開透明、人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)、規(guī)范地方債以及建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等方面。

(一)關(guān)于《預(yù)算法》實施情況的評價

王雍君認(rèn)為《預(yù)算法》雖實施時間不長,但取得了積極變化,今后仍需關(guān)注對《預(yù)算法》實施的環(huán)境性限制因素以取得《預(yù)算法》實施的實質(zhì)性成果。毛暉、于爽認(rèn)為《預(yù)算法》實施以來效果顯著,但是在人大預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算公開的細(xì)化程度以及預(yù)算績效管理水平等方面有待提高。江慶、徐楊基于新《預(yù)算法》這一年的實施情況,梳理其實施進(jìn)展和存在的問題,并提出了進(jìn)一步落實新《預(yù)算法》的幾點建議[11-13]。

(二)關(guān)于預(yù)算與國家治理

馬海濤、劉斌認(rèn)為參與式預(yù)算是地方政府治理和公共財政的創(chuàng)新模式,通過分析參與式預(yù)算存在的問題和原因,提出我國參與式預(yù)算實踐改革的思路和方案。胡明認(rèn)為國家治理的現(xiàn)代化必然要求預(yù)算治理現(xiàn)代化,破解當(dāng)前預(yù)算治理的困境應(yīng)堅持預(yù)算的內(nèi)部控權(quán)和外部授權(quán),提升預(yù)算治理能力。李燕、王曉認(rèn)為現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建須在國家治理體系的框架下進(jìn)行,應(yīng)明確國家治理與現(xiàn)代預(yù)算的關(guān)系,并從國家治理的視角探討如何構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度。張學(xué)博對預(yù)算權(quán)的概念進(jìn)行了重新解讀,認(rèn)為預(yù)算權(quán)既體現(xiàn)國家的財產(chǎn)權(quán)力也包括公民的財產(chǎn)權(quán)利,是基于預(yù)算的權(quán)利和權(quán)力的統(tǒng)一,核心是對預(yù)算權(quán)力的控制[14-17]。

(三)關(guān)于人大的預(yù)算權(quán)

趙早早揭示了國家審計與全國人大預(yù)算監(jiān)督的邏輯聯(lián)系,發(fā)現(xiàn)兩者之間產(chǎn)生的良性互動關(guān)系有利于在發(fā)揮監(jiān)督方面形成合力。朱俊立認(rèn)為《預(yù)算法》賦予了各級人大的預(yù)算權(quán)力,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實和保障人大的預(yù)算權(quán)力,才能強(qiáng)化《預(yù)算法》的約束力。劉元賀以協(xié)商民主的視角,分析了地方人大預(yù)算草案初審權(quán)的行使情況,認(rèn)為它是一項被學(xué)界忽視又不斷成長的權(quán)力。劉元賀、孟威認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化省級人大預(yù)算草案初審權(quán),完善權(quán)力行使的制度框架并在程序構(gòu)建以及多方參與等方面提出了設(shè)想。趙棠通過對浙江溫嶺等部分基層人大行使預(yù)算草案修正權(quán)的實證研究,指出各地預(yù)算審批存在的問題,旨在建立程序性和實質(zhì)性并重的預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制,推廣基層人大行使預(yù)算修正權(quán)實踐,有效突破人大預(yù)算審批權(quán)的瓶頸[18-22]。

(四)關(guān)于預(yù)算透明

鄧淑蓮認(rèn)為財政公開透明是現(xiàn)代財政制度的重要特征,而造成我國目前較低的財政透明度的原因在于各種制度障礙,提出要通過制度建設(shè),破除各種財政透明的制度障礙,提供財政公開透明的保障制度。魏陸認(rèn)為近年來我國預(yù)算公開雖然取得了很大進(jìn)展,但還沒有構(gòu)建起保障全口徑預(yù)算信息公開透明的整體框架,需要在法律法規(guī)建設(shè)、人大預(yù)算監(jiān)督、社會公眾參與以及門戶網(wǎng)站建設(shè)等方面建立全方位的保障機(jī)制。石紹賓、朱圓夢從省級財政透明度的發(fā)展趨勢總結(jié)出法制建設(shè)和政府推動是促使財政透明的主要因素,建議規(guī)范實施《預(yù)算法》,減少政府信息公開的隨意性以及中央政府應(yīng)加強(qiáng)自身在財政信息公開方面的示范作用等[23-25]。

(五)關(guān)于司法預(yù)算

朱大旗、李帥從財政法治的視角對司法預(yù)算改革進(jìn)行研究,認(rèn)為應(yīng)以公共預(yù)算的概念取代政府預(yù)算概念,將司法預(yù)算與行政預(yù)算各自獨立作為公共預(yù)算的下位概念,同時將司法預(yù)算設(shè)置為中央和省級兩個層次,在經(jīng)費(fèi)保障上應(yīng)當(dāng)向基層人民法院傾斜以確保司法公正的實現(xiàn)。周偉、田開友主張司法預(yù)算應(yīng)該獨立編制,改革司法預(yù)算的審批、監(jiān)督和執(zhí)行制度,以確保司法權(quán)獨立行使[26-27]。

(六)關(guān)于全口徑預(yù)算

熊偉、張榮芳認(rèn)為社會保險與政府財政相對獨立,將社會保險基金納入政府預(yù)算會造成兩者的界限模糊,應(yīng)將社會保險基金從政府預(yù)算中剝離,明確政府補(bǔ)助社會保險的標(biāo)準(zhǔn)和程序,以保持社會保險的獨立性。杜坤指出我國目前對國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算以及社會保險基金預(yù)算的銜接方面尚未有明確的規(guī)則指引,應(yīng)結(jié)合國有資本經(jīng)營預(yù)算的資本性和社會性功能,合理設(shè)計三大預(yù)算在資金流動、科目設(shè)置、流轉(zhuǎn)比例等方面的法律規(guī)則[28-29]。

(七)關(guān)于跨年度預(yù)算平衡

馬蔡琛、張莉建議我國正在構(gòu)建的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制應(yīng)在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合我國實際逐漸融入預(yù)算決策過程,應(yīng)注重規(guī)范我國的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理制度。李燕、王曉對跨年度預(yù)算平衡的基礎(chǔ)理論和研究成果進(jìn)行解讀的基礎(chǔ)上,提出了關(guān)于跨年度預(yù)算平衡的新探討。段曉紅、羅敏在分析了年度預(yù)算平衡種種弊端的基礎(chǔ)上,建議《預(yù)算法》實施細(xì)則應(yīng)明確跨年度預(yù)算平衡的項目范圍、資金分配方式以及時間跨度等核心要素[30-32]。

(八)關(guān)于地方債務(wù)治理

華國慶、汪永福認(rèn)為應(yīng)在中央與地方財政關(guān)系法治化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)地方自主舉債,地方才能獨立承擔(dān)償債責(zé)任,主張制定專門立法來規(guī)范地方債發(fā)行權(quán)責(zé)。王志凱針對復(fù)雜的地方政府債務(wù)實際情況,主張在厘清市場與政府邊界的前提下積極培育和運(yùn)作地方債券市場,發(fā)揮地方的主動性,創(chuàng)新地方債的管理,實現(xiàn)地方政府性債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。李蕊以《預(yù)算法》對地方債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定為背景,探討了地方融資平臺的二維治理進(jìn)路,對地方融資平臺的轉(zhuǎn)型提出了具體構(gòu)想。李虹含分析了《預(yù)算法》對地方債務(wù)問題規(guī)定的不足之處并就加強(qiáng)地方政府債務(wù)監(jiān)督管理提出了優(yōu)化路徑。王帆對地方債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行了分析,并就控制債務(wù)風(fēng)險分析了地方政府各級人大、財政和審計部門在發(fā)債中的職責(zé)。毛暉、張勝楠分析了我國地方政府債券發(fā)行中存在的問題,并從發(fā)行主體、債務(wù)限額管理、發(fā)行品種、發(fā)行市場化程度和配套制度等方面提出了相應(yīng)的政策建議[33-38]。

(九)關(guān)于績效預(yù)算

朱圣明以溫嶺市為例,介紹了第三方評價與民主懇談相結(jié)合的預(yù)算績效評價實踐,認(rèn)為溫嶺市的實踐為搞好預(yù)算績效評價提供了經(jīng)驗。王金秀等認(rèn)為應(yīng)科學(xué)設(shè)計績效評價的指標(biāo),建議將已設(shè)置的績效評價指標(biāo)進(jìn)行整理,提煉出能夠反映不同類別項目的特征性績效指標(biāo)。盧真以上海的預(yù)算績效評價為例,建議應(yīng)切實增加績效評價的透明度、提高績效評價第三方力量和強(qiáng)化績效評價的結(jié)果應(yīng)用,以提高我國預(yù)算績效評價的質(zhì)量和效率[39-41]。

(十)關(guān)于預(yù)算比較研究

盧真、馬金華在梳理中西方預(yù)算制度成長脈絡(luò)的基礎(chǔ)上,主張借鑒西方現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展經(jīng)驗,發(fā)揮公眾參與預(yù)算的作用,進(jìn)行漸進(jìn)性改革,提高預(yù)算技術(shù)水平以推進(jìn)績效預(yù)算和中期預(yù)算改革,實現(xiàn)績效和可持續(xù)預(yù)算理念的轉(zhuǎn)變。牛美麗、崔學(xué)昭梳理了英國中期財政規(guī)劃編制的歷程和主要內(nèi)容,就預(yù)算與政策整合、立法和制度建設(shè)、支出上限控制以及組織能力提升四個方面闡述了英國中期財政規(guī)劃對中國的借鑒意義。張韜在介紹了美國中期預(yù)算制度的基礎(chǔ)上,認(rèn)為應(yīng)確立立法機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位,進(jìn)一步完善預(yù)算方面的法律法規(guī),制定《中期預(yù)算法》,建設(shè)法治政府與責(zé)任政府,保證財政的公開透明,以期實現(xiàn)真正的中期預(yù)算[42-44]。

(十一)關(guān)于性別預(yù)算

山雪艷、劉筱紅認(rèn)為社會性別預(yù)算在中國還存在種種現(xiàn)實障礙,其推廣需采取漸進(jìn)主義的路徑,通過制度構(gòu)建、優(yōu)化制度環(huán)境、進(jìn)行頂層設(shè)計等進(jìn)行保障。劉伯紅介紹了社會性別預(yù)算的功能和實施準(zhǔn)備,認(rèn)為在立法和實踐方面我國的性別預(yù)算還處于初始階段[45-46]。

五、預(yù)算法治研究展望

2017年是新《預(yù)算法》實施的第三年。預(yù)計學(xué)界將圍繞以下幾方面問題展開研究:一是《預(yù)算法實施條例》修訂。原《預(yù)算法》于1995年1月1日起施行,當(dāng)年11月22日,與其配套的《預(yù)算法實施條例》頒布并施行。新《預(yù)算法》已實施兩年時間,但《預(yù)算法實施條例》修訂仍在進(jìn)行中。學(xué)界將密切關(guān)注和助推該行政法規(guī)修訂。二是預(yù)算審查監(jiān)督地方性法規(guī)研討。上個世紀(jì)末,隨著全國人大常委會頒布《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》和設(shè)立預(yù)算工作委員會,各省、自治區(qū)、直轄市曾集中制定或修改了本區(qū)域預(yù)算審查監(jiān)督地方性法規(guī)。2014年8月《預(yù)算法》由全國人大常委會修正后,僅有河北、安徽、山東、廣西、重慶、云南、甘肅7個省份對預(yù)算審查監(jiān)督地方性法規(guī)作出相應(yīng)修改。學(xué)界對于預(yù)算審查監(jiān)督地方性法規(guī)修改及實施狀況或?qū)⒆鞒鲈u價,為實現(xiàn)預(yù)算法治提供地方經(jīng)驗。三是性別預(yù)算研究。由全國婦聯(lián)和聯(lián)合國亞太經(jīng)社會聯(lián)合舉辦的性別預(yù)算研討會的召開,預(yù)示著性別預(yù)算將引起學(xué)界的研究興趣,產(chǎn)生一批研究成果,從財政收支入手促進(jìn)性別平等。此外,中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、財政轉(zhuǎn)移支付與地方預(yù)算管理的銜接、《政府信息公開條例》修訂與預(yù)算決算公開、預(yù)算執(zhí)行審計等問題的研究亦有可能進(jìn)一步升溫。

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[責(zé)任編輯:劉 煒]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.02.011

2017-01-20

國家社科基金重大項目“國家治理現(xiàn)代化視角下預(yù)算法治化研究”(14ZDC015)

張獻(xiàn)勇,1970年生,男,河南內(nèi)黃人,山東工商學(xué)院教授,博士,研究方向為財政憲法。王玉華,1977年生,女,河北樂亭人,山東工商學(xué)院講師,碩士,研究方向為財政稅收法,(電子信箱)wangyuhua69@sohu.com。

D922.21

A

1672-5956(2017)02-0074-06