◇楊芯毅

農(nóng)村宅基地退出中存在的問題與對策

◇楊芯毅

隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村出現(xiàn)了宅基地空閑現(xiàn)象。受傳統(tǒng)觀念、體制等因素的影響，農(nóng)村宅基地在退出中遭遇種種困難。本文認(rèn)為，應(yīng)認(rèn)真分析造成宅基地退出困難的原因，明確宅基地產(chǎn)權(quán)制度體系，設(shè)計系統(tǒng)化的宅基地退出制度來推動這項工作。

農(nóng)村；宅基地；退出；機制

新時期，我國大量的農(nóng)村勞動力不斷向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。調(diào)查表明：中國大約有2至3億的農(nóng)村人口正由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，隨之而來的是大約2億畝農(nóng)村宅基地處于空置狀態(tài)。這些狀態(tài)會嚴(yán)重影響我國的可持續(xù)發(fā)展。探析我國農(nóng)村宅基地退出過程中存在的問題，改革與創(chuàng)新我國農(nóng)村宅基地退出中的體制與機制，是新時期理論和實踐領(lǐng)域相結(jié)合的重要課題。

一、我國宅基地退出的內(nèi)涵

（一）農(nóng)村宅基地退出的原因

在我國的農(nóng)村土地制度中，宅基地是核心部分。“居者有其屋”的宅基地制度在保障農(nóng)民基本生活的需求中一直起著重要的作用，是農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定中的重要支柱。

我國農(nóng)村宅基地政策是植根于計劃經(jīng)濟之下的分配方式，沒有建立農(nóng)村宅基地科學(xué)集約運用的合理機制，更沒有制定出科學(xué)的農(nóng)村宅基地退出政策，從而導(dǎo)致我國目前城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展模式下的農(nóng)村居民居住面積有增無減的現(xiàn)象出現(xiàn)，這些現(xiàn)實情況是與我國耕地資源的保護(hù)措施大相徑庭的，同時，與我國所制定的“節(jié)約集約”的政策是背道而馳的。因此，科學(xué)管理農(nóng)村土地資源，合理運用農(nóng)村的宅基地，保障我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利進(jìn)行，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地的退出刻不容緩。

（二）我國農(nóng)村宅基地的退出模式研究

新時期，我國的農(nóng)村宅基地退出模式形式多樣，每一種模式都產(chǎn)生著政策效應(yīng)。

1．政府主導(dǎo)型模式。這種模式是整個過程都由政府進(jìn)行組織與實施，體現(xiàn)了強有力的政府權(quán)威意識。

2．村民自發(fā)型模式。這種模式是以政府為主導(dǎo)，以村集體經(jīng)濟組織為主體，在尊重村民意愿的基礎(chǔ)上運行的。

3．企業(yè)推動型。這種模式充分發(fā)揮了企業(yè)為主體的作用，由企業(yè)來實施宅基地退出的補償資金，對農(nóng)村宅基地進(jìn)行拆遷與補償，對退出的宅基地進(jìn)行重新規(guī)劃。

4．市場配置型。這種模式通過構(gòu)建城鄉(xiāng)土地市場的科學(xué)化，有效發(fā)揮資源配置，以科學(xué)的價格賠償制度，來實現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源配置，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展。

二、我國農(nóng)村宅基地退出中存在的問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)：我國農(nóng)民退出宅基地后進(jìn)城務(wù)工，其積極性來自宅基地的保障機制與補償措施、家庭收入、技能培訓(xùn)、家庭人口等因素的制約。這些調(diào)查充分表明農(nóng)村宅基地的退出是一項長期的工程，需要考慮農(nóng)村人口退出過程中，與農(nóng)民利益息息相關(guān)的保障機制與措施，科學(xué)平衡因農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的各種利益關(guān)系。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村宅基地各種類型的退出模式都存在著利與弊。我國的宅基地退出中主要存在的問題有以下幾點：

（一）宅基地產(chǎn)權(quán)的不科學(xué)性

土地問題的重中之重是產(chǎn)權(quán)問題，而宅基地對于農(nóng)民來說產(chǎn)權(quán)是不規(guī)范的。為了保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，國家不斷提高土地的使用價值，而具體到農(nóng)民賴以生存的宅基地來說，我國還是保持了農(nóng)村生活穩(wěn)定的有關(guān)政策，通過政策限制農(nóng)民宅基地的自由轉(zhuǎn)讓。土地與房產(chǎn)作為一種特殊的社會資源，有固定性與依賴性的特點，國家產(chǎn)權(quán)制度的制定使房屋的財產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)沒有合理分開，從某種程度上導(dǎo)致了房屋產(chǎn)權(quán)的不合理性。農(nóng)民的房產(chǎn)能不能自由流轉(zhuǎn)，牽涉到能不能將農(nóng)民的財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，能不能增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。在我國快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)存在限制性的問題，導(dǎo)致農(nóng)民的宅基地產(chǎn)權(quán)沒有保障，從而無法為落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民提供經(jīng)濟基礎(chǔ)與經(jīng)濟保障。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不平衡性

我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在保障機制上是以政府為主導(dǎo)，在此過程中充分強化了政府的主導(dǎo)作用，很少體現(xiàn)農(nóng)民的主體作用，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益的呼吁聲只能在某些方面體現(xiàn)。一個世紀(jì)以來，我國政府實施城鎮(zhèn)化發(fā)展的方針與政策，導(dǎo)致了各級政府盲目進(jìn)行開發(fā)項目。各地政府為了快速發(fā)展項目建設(shè)，以其推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展的主觀舉動，在沒有科學(xué)規(guī)劃的前提下，不斷引進(jìn)企業(yè)的項目，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化發(fā)展的不均衡、不科學(xué)。雖然一些項目的增速發(fā)展為一些農(nóng)民提供了就業(yè)的機遇，但是一些沒有經(jīng)過市場檢驗的企業(yè)，是無法為進(jìn)城的農(nóng)民提供就業(yè)穩(wěn)定的保障，所以，從某些方面阻滯了農(nóng)民宅基地退出的積極性。

（三）不合理的宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村宅基地的退出補償問題是一個科學(xué)的工程項目，是一個利益科學(xué)分配的過程。這個項目如果要順利實施，就要有一系列的方法與手段。在這個過程中，要杜絕公權(quán)私用與強力拆遷現(xiàn)象的出現(xiàn)。在退出過程中，各地政府無論采用哪一種宅基地退出的模式，都要在基層政府的主導(dǎo)下退出，而且要在當(dāng)?shù)卣哪J(rèn)與許可下進(jìn)行。其結(jié)果是，政府承擔(dān)著耕地保護(hù)與加快城鎮(zhèn)化發(fā)展中的多重壓力。

因此，各地政府要出臺一些切實可行的政策與措施，在農(nóng)民的合法利益得到保護(hù)的同時，還要防止各地出現(xiàn)的政府、村委與開發(fā)商共同侵吞補償款的現(xiàn)象，這些不正常的現(xiàn)象嚴(yán)重打擊了農(nóng)民自發(fā)的退出宅基地的積極性。更重要的是：要避免補償措施的不科學(xué)導(dǎo)致房價市場的飆升，防止房價快速上升現(xiàn)象的再發(fā)生。

三、完善我國宅基地退出機制的對策

農(nóng)村宅基是農(nóng)民賴以生存的土地，也是社會和諧與穩(wěn)定的條件。農(nóng)村宅基地的配置效率對于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展具有重要的推動作用。因此，農(nóng)村宅基地退出政策的制定與實施，不但要科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，還要推進(jìn)農(nóng)村宅基地的合理分配。所以，要立足我國實情，在充分了解我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)政策的前提下，在農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度與政策的基礎(chǔ)上，使失去土地的農(nóng)民能夠豐衣足食，能夠安居樂業(yè)，能夠有安定的生活保障，以政策的制定來推進(jìn)農(nóng)村宅基地的科學(xué)退出。

（一）構(gòu)建明確的宅基地產(chǎn)權(quán)制度體系

新時期，我國農(nóng)村宅基地存在缺陷，這就會導(dǎo)致農(nóng)民在宅基地退出的過程中喪失土地所有權(quán)，導(dǎo)致了農(nóng)民沒有積極退出宅基地的現(xiàn)象產(chǎn)生。因為，科學(xué)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系可以有效降低土地交易成本，還能夠促進(jìn)權(quán)利人有效利用土地資源，實現(xiàn)土地資源的科學(xué)分配。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)民宅基地退出中能不能順利進(jìn)行的關(guān)鍵。

1.我國進(jìn)一步明確村集體組織是農(nóng)村宅基地所有權(quán)的主體，使用宅基地必須符合《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)的法規(guī)和政策。

2.要嚴(yán)格界定宅基地使用權(quán)的權(quán)能，嚴(yán)格界定滿足農(nóng)民基本居住條件的宅基地分配的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，而且要對超標(biāo)部分的處置做出政策與制度的細(xì)化條例。

3.要科學(xué)、規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)與登記等管理工作，杜絕因為產(chǎn)權(quán)不明確而導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益的損害，從而為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)提供了科學(xué)的保障措施。

4.制訂切實有效的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，杜絕借宅基地流轉(zhuǎn)而侵害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）制訂科學(xué)的宅基地退出制度

制定科學(xué)的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度，為農(nóng)村宅基地的科學(xué)退出奠定基礎(chǔ)，在實際的宅基地的退出過程中，各地政府要具體問題具體分析地制定科學(xué)的保障制度。

1.要建立科學(xué)的社會保障體系。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：我國宅基地蘊含著深厚的社會保障功能，如果失去了宅基地，農(nóng)民就沒有了安全感。若要讓農(nóng)民有安全感，就要科學(xué)完善社會的保障制度。所以，要進(jìn)一步改革不合理的戶籍制度，從戶籍制度上縮小城鄉(xiāng)差別。使農(nóng)民在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房與養(yǎng)老等方面與城市居民有著同等的待遇和保障，讓進(jìn)城的農(nóng)民真正實現(xiàn)“居者有其屋”的生活保障。使進(jìn)城的農(nóng)民沒有后顧之憂。

2.要建立科學(xué)的農(nóng)民土地保障制度。要建立切實可行的農(nóng)村宅基地退出的保障措施，在農(nóng)民退出宅基地的過程中，充分了解農(nóng)民的呼聲與心愿，科學(xué)保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益，實現(xiàn)法律制定的農(nóng)民宅基地的權(quán)利。要探索與實踐農(nóng)民宅基地資產(chǎn)化的發(fā)展模式，積極地引導(dǎo)農(nóng)民心甘情愿地將自己的宅基地置換為城市住宅；此外，要科學(xué)規(guī)范土地市場，在土地市場的交易過程中，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地的特殊價值；要不斷完善金融市場，科學(xué)規(guī)范宅基地的抵押方法，不斷推動宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)化為流動資本，從而實現(xiàn)農(nóng)民宅基地的資產(chǎn)化。

3.要制訂科學(xué)的補償措施?？茖W(xué)的補償目的要以保障農(nóng)民基本居住權(quán)力與宅基地價值來實現(xiàn)。補償與安置可采取科學(xué)有效的方法進(jìn)行，切實可行的方法可以有效激發(fā)農(nóng)民的退出積極性。新時期，我國許多地市在退出中都出現(xiàn)了缺乏科學(xué)性的問題，其議事過程缺乏民主，使農(nóng)民的話語權(quán)喪失，使農(nóng)民的利益無法得以維護(hù)。

綜上所述，在我國農(nóng)村宅基地的退出過程中，只有充分尊重農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民參與到農(nóng)村宅基地退出的整個過程當(dāng)中。具體問題具體分析地制定科學(xué)有效的方法與政策，才能不斷推動我國農(nóng)村宅基地的退出進(jìn)程。

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（作者單位：許昌職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.07.002