摘 要 農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)補貼是農(nóng)民享有的最根本的惠農(nóng)政策，必須抓緊抓好?；蒉r(nóng)政策實施以來，糧食補貼覆蓋面越來越廣，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提升了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，取得了一定的成效，但也暴露出不少問題。針對惠農(nóng)政策存在不利于規(guī)模化經(jīng)營、農(nóng)民受益有限的問題，提出銅梁區(qū)落實惠農(nóng)政策的建議：增加惠農(nóng)支農(nóng)力度，提高補貼標準；整合惠農(nóng)資金，發(fā)揮綜合效應；落實專項經(jīng)費，建全管理制度；強化資金監(jiān)管，加大查處力度；簡化發(fā)放程序，維護群眾利益。

關(guān)鍵詞 惠農(nóng)政策；糧食補貼；綜合直補；問題；建議；重慶市銅梁區(qū)

中圖分類號：F320 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.19.005

知網(wǎng)出版網(wǎng)址：http：//kns.cnki.net/kcms/detail/50.1186.s.20170714.1951.005.html 網(wǎng)絡(luò)出版時間：2017/7/14 19：51：00

國以農(nóng)為本，民以食為天。農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)補貼是國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的重要組成部分，必須抓緊抓好。面對農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形勢、新常態(tài)，惠農(nóng)政策暴露出越來越多的矛盾和問題，在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，探索出臺管長遠、易操作、見實效的惠農(nóng)政策，破解三農(nóng)難題，為全民奔小康共享發(fā)展服好務(wù)。

1銅梁區(qū)惠農(nóng)政策執(zhí)行情況

1.1農(nóng)業(yè)補貼種類

重慶現(xiàn)有惠農(nóng)政策涉及種糧直補、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機具購置補貼、玉米生產(chǎn)者補貼、退耕還林補貼、生態(tài)公益林補貼、農(nóng)業(yè)水稻保險、測土配方施肥補貼、種植養(yǎng)殖大戶補貼、生豬能繁母豬補貼等。銅梁區(qū)享受農(nóng)資綜合補貼和糧食直補的農(nóng)戶20.365萬戶（含種糧大戶），補貼面積5.828萬hm2，補貼金額7 518.12萬元，戶均369余元。種糧直補政策的有效落實，確保了補貼資金用于春耕生產(chǎn)，促進了全區(qū)糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。

1.2程序規(guī)范合法

堅持“五到位”和“六不”原則：嚴格程序，加強監(jiān)督，做到政策宣傳到位、張榜公示到位、信訪工作到位、督查到位、現(xiàn)金發(fā)放到位；把惠農(nóng)政策納入監(jiān)管的重要內(nèi)容，不降低補貼標準，不由村組干部代領(lǐng)、代發(fā)現(xiàn)金，不借發(fā)現(xiàn)金之際向農(nóng)民收費，不用補貼款抵扣各種費用和債務(wù)，不截留、擠占和挪用補貼資金，不拖延補貼兌現(xiàn)時間。直補資金采取“一卡通”直接發(fā)放到農(nóng)戶手中，確保中央惠農(nóng)政策落實到位，農(nóng)民真正得到實惠。

1.3政策逐步完善

農(nóng)業(yè)是國家穩(wěn)定的根基，農(nóng)業(yè)補貼是國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的重要組成部分。從2004年起，國家先后實施了農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼等三項補貼政策，逐年加大補貼力度，促進糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收。全面推行農(nóng)業(yè)補貼“三合一”改革，將農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼。切實加強農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護，將直接發(fā)放給農(nóng)民的補貼與耕地地力保護掛鉤，自覺提升耕地地力。

1.4推行獎補新政

銅梁區(qū)將全面推行農(nóng)業(yè)補貼“三合一”改革，將農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合直補合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼。一般農(nóng)戶補貼標準由下達的補貼資金總額扣除種糧大戶補貼資金后測算確定。補貼資金將一次性發(fā)放，同一地塊一年只能享受一次補貼。種糧大戶補貼標準每667 m2從180元提高到230元。必須將補貼面積、補貼標準、補貼金額進行村社兩級公示，接受群眾監(jiān)督，確保真實準確。

1.5管理日趨完善

1）管理部門多。強農(nóng)惠農(nóng)資金涉及財政、農(nóng)委等多個管理部門。2）資金種類多。涉及11大類43項強農(nóng)惠農(nóng)資金。3）資金數(shù)量多。全區(qū)強農(nóng)惠農(nóng)資金共計41 013萬元，其中上級投入39 583萬元、本級配套2 825萬元、本級投入605萬元。4）兌付方式多。有“一卡通”發(fā)放、部門審核發(fā)放、承保機構(gòu)兌付、工程驗收報賬撥付等多種方式。

2惠農(nóng)政策的積極效應

2.1提高種糧積極性，增加農(nóng)民收入

種糧大戶糧食直補每667 m2從180元漲到230元，提高了種糧積極性，多年撂荒地得以利用，種糧大戶和專業(yè)合作社大幅增加，糧食產(chǎn)量提高，農(nóng)民不斷增收。

2.2培育新型主體，呈現(xiàn)多元化

專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、返鄉(xiāng)涉農(nóng)創(chuàng)業(yè)者等新型農(nóng)業(yè)主體的形成，將農(nóng)民的土地集中經(jīng)營，如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等，提高了農(nóng)作物的產(chǎn)量和經(jīng)濟效益，把補貼返給農(nóng)民，促進農(nóng)民增產(chǎn)增收。將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人作為重點培育對象，開展針對性的技能培訓，提高生產(chǎn)技能和經(jīng)營管理水平。

2.3促進主產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加市場供給

隨著糧食直補、農(nóng)機具購置補貼、能繁母豬補貼等各項補貼的落實，農(nóng)民種糧養(yǎng)豬的積極性調(diào)動起來了，糧食產(chǎn)量提高，種養(yǎng)方式轉(zhuǎn)變，規(guī)模不斷擴大，經(jīng)濟效益提升。

2.4實施資源保護，提升耕地地力

以綠色生態(tài)為導向，提高農(nóng)作物秸稈綜合利用水平，引導農(nóng)民采取秸稈還田600余hm2、深松整地333 hm2、減少化肥農(nóng)藥用量、施用有機肥、保水保肥等措施，切實加強農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護，自覺提升了耕地地力。

2.5落實惠農(nóng)政策，減輕農(nóng)民負擔

各種惠農(nóng)政策和減免農(nóng)業(yè)稅等惠農(nóng)政策的落實，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入，減輕了農(nóng)民負擔。

3現(xiàn)有惠農(nóng)政策存在的問題

3.1糧食“三補”政策實施存在的問題

1）存在暗箱操作，套取補貼的現(xiàn)象。有的村社沒有召開村民大會，不公布農(nóng)戶各種應得補貼，而外出務(wù)工人員把田土租給別人種或閑置了但補貼照拿。2）虛報冒領(lǐng)補貼，種糧農(nóng)民未得實惠。有的用他人的名字冒領(lǐng)各種補貼款。多數(shù)地方普遍存在以計稅面積補貼，沒按確權(quán)面積補貼，小于農(nóng)戶實際種植面積，種糧農(nóng)戶得到的實惠大打折扣。3）土地歸屬不明，流轉(zhuǎn)不規(guī)范。在流轉(zhuǎn)土地上直補由誰領(lǐng)取，各地不統(tǒng)一。農(nóng)民的土地較少，每戶1年各項補貼加起來最多幾十元，不能充分調(diào)動積極性。4）錄入信息不準確，資金沒有發(fā)放到位。有的干部將補貼款扣去抵交新農(nóng)合、村社公路建設(shè)集資款等?；蒉r(nóng)補貼已經(jīng)演變成為農(nóng)民的收入補貼，一些沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的也能得到補貼，不能發(fā)揮財政補貼資金對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵作用。

3.2農(nóng)資價格上漲弱化惠農(nóng)效果

近年來，農(nóng)資價格上漲過快，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，降低了收益，使得惠農(nóng)政策給農(nóng)民帶來的實惠大打折扣，再加上自然災害、農(nóng)產(chǎn)品市場不穩(wěn)定等因素，農(nóng)戶經(jīng)營風險增大。1）農(nóng)資價格上漲，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，抵消了國家惠農(nóng)政策的實施效果。近年種子、農(nóng)藥、化肥、地膜、獸藥等農(nóng)資產(chǎn)品價格漲幅較大，增加了種田成本，使農(nóng)民的各項生產(chǎn)成本過高。表面上看糧食價格上漲了，農(nóng)民增收了，但實際不增效。種糧與外出務(wù)工收入差距大，農(nóng)民種糧積極性未根本提高。2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)出低，調(diào)整機制未形成。目前惠農(nóng)補貼與農(nóng)資漲價、糧價偏低的矛盾突出，農(nóng)資綜合補貼動態(tài)調(diào)整機制尚未形成。

3.3惠農(nóng)政策可操作性不強

1）補貼面積確定難，人情面積不合理。糧食種植面積確定難度大，機動田、灘涂地、開荒田、果園套種等面積核定難，補貼標準不統(tǒng)一。有的外遷或常年外出務(wù)工，土地撂荒多。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，部分被征用的農(nóng)田面積沒有核減。2）政策設(shè)計較復雜，發(fā)放依據(jù)不統(tǒng)一。良種補貼、糧食補貼和農(nóng)資綜合補貼的補貼品種和面積各不相同，各地補貼依據(jù)不統(tǒng)一。3）發(fā)放管理不規(guī)范，工作流程很粗放。有的鎮(zhèn)街沒有代發(fā)網(wǎng)點，農(nóng)戶取款困難，存折上只有金額，沒有項目明細，引起農(nóng)民誤會。發(fā)放補貼程序復雜，重復簽字，行政成本高。4）流轉(zhuǎn)對象難確定，補貼分配爭議多。在有償流轉(zhuǎn)中補貼應發(fā)放給實際種植農(nóng)戶，由于沒有正規(guī)的流轉(zhuǎn)合同，只以口頭形式委托，雙方為領(lǐng)取補貼易發(fā)生糾紛。

3.4惠農(nóng)補貼標準不高，資金撥付緩慢

國家給予的惠農(nóng)資金不足，遠不能適應三農(nóng)發(fā)展的需要。資金補助標準偏低，難以調(diào)動種糧積極性，眼下出現(xiàn)的耕地撂荒現(xiàn)象，就是一個佐證。2016年銅梁區(qū)每667 m2補助83元，還不夠購買農(nóng)藥化肥，嚴重影響了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。補貼資金撥付中間環(huán)節(jié)多，財力分散，導致資金撥付慢，影響惠農(nóng)整體作用的發(fā)揮。

3.5缺乏專項工作經(jīng)費，行政成本高

惠農(nóng)資金均為?？顚Ｓ?，沒有考慮必要的工作經(jīng)費，加大了基層工作的壓力和負擔。大多沒有深入農(nóng)戶家中和田間地頭核實，農(nóng)戶申報多少就報多少。申報、檢查、復核等工作需要基層單位耗費大量人力物力，費用高，在一定程度上挫傷了工作積極性，影響了惠農(nóng)政策落實的進度和成效。

3.6普惠制分配補貼，防礙大規(guī)模經(jīng)營

按種植面積計發(fā)的普惠制惠農(nóng)補貼，制約了土地流轉(zhuǎn)，不利于經(jīng)營規(guī)模的擴大。惠農(nóng)政策在支持種養(yǎng)大戶、新型農(nóng)村社會化服務(wù)方面明顯不適應，不利于推進規(guī)?；?、專業(yè)化和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

4完善惠農(nóng)政策的措施

惠農(nóng)是基礎(chǔ)，強農(nóng)是方向，應理順強農(nóng)惠農(nóng)的關(guān)系。梳理和完善強農(nóng)惠農(nóng)政策，加大宣傳力度，增強可操作性。同時加大資金整合力度，確保最大限度發(fā)揮涉農(nóng)資金綜合效益和項目實施效果。

4.1優(yōu)化惠農(nóng)政策，探索激勵機制

優(yōu)化惠農(nóng)補貼結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)業(yè)支持保護補貼，在不降低現(xiàn)有補貼標準的前提下，將增量部分向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，有效發(fā)揮強農(nóng)惠農(nóng)政策效果和資金效益，形成財政直補、以獎代補、先建后補、貼息代補等多元投入激勵機制。

4.2強化資金監(jiān)管，規(guī)范政策落實

堅持誰種地誰得補貼，嚴格落實定期檢查、抽查相結(jié)合的監(jiān)督機制，堅決杜絕虛報冒領(lǐng)、截留挪用補貼資金等違規(guī)行為。嚴厲查處擠占挪用、滯留專項資金等行為，保障財政資金使用合法合規(guī)。

4.3規(guī)范農(nóng)資經(jīng)營，增強抗風險能力

農(nóng)資價格上漲過快，增大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，加重了農(nóng)民生產(chǎn)的負擔。農(nóng)資市場波動，表面上似乎與政府沒有太多的直接關(guān)系，但市場終歸要受到政府宏觀調(diào)控政策的影響，政府要規(guī)范農(nóng)資經(jīng)營，增強抗風險能力，加強履行對市場的管理職能。

4.4加大投保力度，改善基礎(chǔ)設(shè)施

加大各級財政對基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，為貧困地區(qū)脫貧致富創(chuàng)造條件，重點服務(wù)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體，投入高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)機裝備設(shè)施、綠色生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)標準化建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提供方便快捷、費用低廉的信貸擔保服務(wù)，擴大農(nóng)業(yè)保險范圍，加大財政對保費的補貼力度。

5落實惠農(nóng)政策的建議

5.1增加惠農(nóng)支農(nóng)力度，提高補貼標準

隨著經(jīng)濟發(fā)展，適時提高惠農(nóng)政策補助標準，按農(nóng)戶生產(chǎn)實際補貼，逐步提高補貼標準，真正滿足農(nóng)民的需要。1）生產(chǎn)資料實行限價，推行價格保護。對農(nóng)用生產(chǎn)和生活資料實行保護性價格，確保農(nóng)民真正得到實惠。選擇生產(chǎn)基礎(chǔ)好、優(yōu)勢突出、特色鮮明、產(chǎn)業(yè)帶動強的地方，推廣綠色高產(chǎn)高效栽培技術(shù)，增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給。2）增強金融支農(nóng)力度，減少農(nóng)民投入，保證相應融資真正用于“三農(nóng)”。開展土壤培肥改良和科學施肥服務(wù)，大力支持中低產(chǎn)田改造，綠色農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展，加強農(nóng)技推廣工作，有計劃地實行休耕輪作。3）擴大農(nóng)資補貼范圍，提高直補標準。針對當前農(nóng)資價格上漲快、農(nóng)民負擔增大的現(xiàn)狀，擴大對種糧農(nóng)民農(nóng)資、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料綜合直補范圍，進一步提高補貼額度和標準，提高農(nóng)民的種糧積極性。

5.2整合惠農(nóng)資金，發(fā)揮綜合效應

有效整合涉農(nóng)資金項目，調(diào)整補貼方式，統(tǒng)一使用惠農(nóng)資金。建全管理機制，減少多頭管理：業(yè)務(wù)部門管項目，財政部門管資金，鎮(zhèn)街抓落實，相互配合、相互監(jiān)督，形成規(guī)范有序、透明高效的管理機制。依托現(xiàn)有農(nóng)村信息服務(wù)、金融保險、農(nóng)產(chǎn)品電商等平臺，通過整合資源，完善功能，達成技術(shù)、市場、商務(wù)、政務(wù)等信息一站式服務(wù)。

5.3落實專項經(jīng)費，建全管理制度

從登記到發(fā)放各個環(huán)節(jié)，健全各項管理制度，做到?？顚Ｓ茫纬上嗷恐?、相互監(jiān)督的長效機制。銅梁區(qū)在糧食補貼資金發(fā)放過程中嚴把“三關(guān)”。1）嚴把摸底關(guān)。進村入戶核查每戶的補貼面積，由農(nóng)戶簽字確認。2）嚴把審核關(guān)。各村社將公示后群眾認可的補貼面積登記表，經(jīng)村主任、駐村干部簽字后，報財政所審核、錄入、匯總。3）嚴把公布關(guān)。將每戶補貼面積分村社進行張榜公布，廣泛接受群眾監(jiān)督。鎮(zhèn)街負責人和財政所、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心分別對匯總表進行審定，簽字蓋章后報區(qū)財政局和區(qū)農(nóng)委。

5.4強化資金監(jiān)管，加大查處力度

嚴格資金管理，針對監(jiān)管中存在的問題，進一步細化整改措施，明確責任，健全惠農(nóng)資金管理制度，真正做到專人管理，按時、按標準發(fā)放到農(nóng)戶。有效預防和查處惠農(nóng)政策實施中的挪用、套取、私分等違法行為，確保強農(nóng)惠農(nóng)資金規(guī)范運行。銅梁區(qū)由區(qū)農(nóng)委進行審核，區(qū)財政局下?lián)苜Y金，普遍實行惠農(nóng)補貼資金專戶管理，建立補貼資金“一卡通”信息管理數(shù)據(jù)庫，由相關(guān)職能部門執(zhí)行“一卡通”發(fā)放到戶，既方便群眾，又堵塞漏洞。

5.5簡化發(fā)放程序，維護群眾利益

抓好惠農(nóng)政策的落實，對維護農(nóng)民群眾的切身利益至關(guān)重要。大力加強和改進惠農(nóng)政策，實施便于操作、簡單易行、低成本的惠農(nóng)政策，切實解決惠農(nóng)政策施行中的突出問題，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效。

（助理編輯：易 婧；責任編輯：丁志祥）