黃文婷，黃文燕

(1.廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006； 2.華南師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣東 廣州 510631)

論地方立法精細(xì)化的正當(dāng)性與實(shí)現(xiàn)路徑

黃文婷1，黃文燕2

(1.廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006； 2.華南師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣東 廣州 510631)

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建成以及《中華人民共和國(guó)立法法》的修改，地方立法發(fā)生了巨大的變化。全國(guó)所有設(shè)區(qū)的市取得了地方立法權(quán)，地方立法開(kāi)始走向精細(xì)化。但在這過(guò)程中，粗放型立法模式仍然存在，尤其在地方立法中依然較為常見(jiàn)。因此，通過(guò)探討地方立法精細(xì)化的正當(dāng)性，有利于各級(jí)立法機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)精細(xì)化立法的優(yōu)越性從而自覺(jué)運(yùn)用精細(xì)化的立法模式。同時(shí)，通過(guò)研究地方立法精細(xì)化的實(shí)現(xiàn)路徑，將有助于地方立法精細(xì)化的實(shí)踐。

地方立法精細(xì)化；正當(dāng)性；實(shí)現(xiàn)路徑

地方立法作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的一個(gè)重要組成部分，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的總目標(biāo)中，對(duì)其提出了新目標(biāo)、新方向和新要求。在《立法法》修改后，擴(kuò)權(quán)后的地方主體如何制定出有特色、符合地方實(shí)際需要的法律成為一個(gè)亟須解決的命題。另一方面，立法精細(xì)化作為符合地方實(shí)際立法的一種立法模式，對(duì)提高地方立法水平與法治質(zhì)量、保障公民權(quán)利、促進(jìn)地方發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義，今后可以成為地方立法的主要形式之一。因此，研究地方立法精細(xì)化將有利于理論與目前地方立法實(shí)踐相結(jié)合，具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、問(wèn)題的提出

隨著2015年《中華人民共和國(guó)立法法》的頒布，地方立法權(quán)發(fā)生了一些變化。根據(jù)修改后的《立法法》，立法權(quán)由原來(lái)的49個(gè)設(shè)區(qū)的市下放到全國(guó)所有設(shè)區(qū)的市。截至2016年底，在新賦予地方立法權(quán)的273個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市中，各省、自治區(qū)已經(jīng)確定可以開(kāi)始制定地方性法規(guī)的已有269個(gè)，占比98.5%；2016年這些設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)審議通過(guò)除地方立法條例之外的其他地方性法規(guī)共139件[1]38。地方立法已成為立法中不可忽視的重要力量。

隨著地方立法速度加快、數(shù)量增多，地方立法開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)不少問(wèn)題：地方傾向于立法體例的形式完整，重形式輕內(nèi)容；不以地方實(shí)際為依據(jù)，照搬上位法規(guī)定現(xiàn)象比較嚴(yán)重，實(shí)際依據(jù)本地的情況制定的法律較少；法律條文制定得很完美，邏輯嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)合理，但卻和實(shí)際不符；立法實(shí)踐跟不上立法計(jì)劃，有些地方立法主體經(jīng)常年初頒布立法計(jì)劃，年底匆匆審議；規(guī)定內(nèi)容寬泛籠統(tǒng)，不夠具體可操作，無(wú)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或者是政府部門(mén)還要另外制定細(xì)則；立法技術(shù)不高，人才儲(chǔ)備不夠，立法經(jīng)驗(yàn)不足，立法質(zhì)量較低。如何解決這些問(wèn)題，將會(huì)是今后研究和完善地方立法的一個(gè)重要課題。地方立法精細(xì)化是解決這些問(wèn)題的一種有效途徑。所謂立法精細(xì)化，就是針對(duì)以往立法工作中存在的粗放化問(wèn)題形成的以體例精簡(jiǎn)、內(nèi)容細(xì)實(shí)、質(zhì)量至上為目標(biāo)的立法模式[2]。作為一種全新的立法模式，立法精細(xì)化要求通過(guò)精細(xì)化的立法準(zhǔn)備、精細(xì)化的內(nèi)容選擇、精細(xì)化的程序設(shè)定、精細(xì)化的立法技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)立法目的正當(dāng)、立法內(nèi)容科學(xué)、立法程序民主和立法實(shí)施有效的目的[3]164-173。雖然立法精細(xì)化的概念提出于早前，但立法機(jī)關(guān)達(dá)成共識(shí)卻是在近幾年隨著立法質(zhì)量要求的提高而逐步形成的。而在黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中也提出了“推進(jìn)立法精細(xì)化”。在《立法法》的修改中，也進(jìn)一步完善了立法體制、明確了立法權(quán)限、健全了確保科學(xué)立法、民主立法的機(jī)制和程序，這些對(duì)立法精細(xì)化提出了更加明確的要求。因此，當(dāng)前地方立法應(yīng)將目光放在立法的細(xì)化和可操作上，努力朝立法精細(xì)化方向發(fā)展。

另一方面，縱觀以往的立法，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，以往的立法更加注重于立法的整體性與體系建設(shè)，爭(zhēng)取立法能夠全方位，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域的全覆蓋，從而落實(shí)有法可依。但隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建成，追求體系的完善不應(yīng)再是立法的重點(diǎn)和主要方向。并且，追求立法的整體性與體系建設(shè)到目前也顯示出了一些不足，如就在以往的立法工作中，出現(xiàn)了立法體例大而全，數(shù)量大而質(zhì)量不高，條款全面但空洞，缺乏執(zhí)行性和實(shí)施性等粗放性問(wèn)題。如今，經(jīng)歷了數(shù)十年體系化立法后，中國(guó)開(kāi)啟了立法精細(xì)化的新篇章。在立法的體系已經(jīng)形成后，接下來(lái)的主要工作就是在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系下，更加注重立法程序具體規(guī)范、立法內(nèi)容細(xì)化使其更具可操作性、立法過(guò)程中更加民主，提高立法質(zhì)量和成效。

二、地方立法精細(xì)化的正當(dāng)性

目前，地方都在開(kāi)展立法精細(xì)化模式的探討，努力使立法朝精細(xì)化的方向發(fā)展，各地立法機(jī)關(guān)對(duì)立法精細(xì)化具有了一定的認(rèn)識(shí)也達(dá)成了初步的共識(shí)。但另一方面，粗放型立法模式仍然存在，尤其在地方立法中依然較為常見(jiàn)[2]。在這種情況下，探討地方立法精細(xì)化的正當(dāng)性是非常有必要的。只有認(rèn)識(shí)到了立法精細(xì)化的重要性以及意義，才能在立法中自覺(jué)運(yùn)用精細(xì)化的模式。

(一)地方立法精細(xì)化是憲法法律、立法法治要求的必然趨勢(shì)

1.地方立法精細(xì)化是實(shí)現(xiàn)憲法和法律要求的重要模式

《憲法》賦予地方立法權(quán)。《憲法》第3條第4款規(guī)定“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的自主性、積極性的原則”；《憲法》第100條中的規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。”修訂后的《立法法》將全國(guó)所有設(shè)區(qū)的市也納入立法權(quán)中。地方立法精細(xì)化是實(shí)現(xiàn)《憲法》規(guī)定的發(fā)揮地方自主性、積極性原則的條件之一，也是地方根據(jù)其實(shí)際來(lái)制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章的路徑之一。地方具有自己的情況與問(wèn)題，地方立法精細(xì)化應(yīng)針對(duì)地方的這些情況和問(wèn)題，將立法的工作重點(diǎn)放在解決主要問(wèn)題、主要矛盾上，根據(jù)地方具體情況來(lái)立法、調(diào)整和規(guī)范本地事務(wù)，而不是抄引上位法，片面追求體例完整，貪大求全。另一方面，《立法法》在總則的第6條中新增加了一款，具體是：“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性?！边@就要求立法時(shí)要避免大而空，具有可操作性。地方立法精細(xì)化就是法律要求的結(jié)果。因?yàn)橐酝牧⒎傮w來(lái)說(shuō)還是比較粗略，存在不少倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性的條款，比較抽象，缺乏具體性、針對(duì)性、可操作性的精細(xì)化規(guī)范。這就與《立法法》的精神不符甚至于背道而馳。而地方立法精細(xì)化則是符合《立法法》的精神，并且能夠?qū)崿F(xiàn)《立法法》的要求。地方立法精細(xì)化具有憲法和法律上的依據(jù)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)憲法與法律要求的重要立法模式。

2.地方立法精細(xì)化有助于提高立法水平與法治質(zhì)量

改革開(kāi)放之初，無(wú)法可依的問(wèn)題相當(dāng)突出，法制建設(shè)的任務(wù)就顯得緊迫而繁重，因此當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)就是加快立法[2]。為填補(bǔ)法律的空白，當(dāng)時(shí)的地方立法工作形成了急用先立、有比無(wú)好、全面比具體好的工作理念。地方在這種工作理念的指導(dǎo)下立法，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，加快了法治建設(shè)的進(jìn)程。但也產(chǎn)生了不少數(shù)量大但質(zhì)量不高、抽象性原則多、條文規(guī)定較籠統(tǒng)的法規(guī)和規(guī)章，這在一定程度上也影響了法律的實(shí)施與法治建設(shè)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的逐步形成和立法經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，不少地方立法機(jī)關(guān)開(kāi)始重視立法質(zhì)量與實(shí)施的效果，立法工作因此從粗放型立法轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化。經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明，精細(xì)化立法是科學(xué)立法、民主立法的重要內(nèi)容，能夠提高立法質(zhì)量和有效保證法律法規(guī)的可操作性，同時(shí)也是提高國(guó)家法治質(zhì)量與水平的必要模式。精細(xì)化立法較好地解決了體系化下法律的籠統(tǒng)問(wèn)題，精細(xì)化立法針對(duì)問(wèn)題而立法，一個(gè)條文解決一個(gè)問(wèn)題、矛盾，不僅協(xié)調(diào)了法律與法律之間的沖突，并且使得法律得以更好實(shí)施，維護(hù)法律權(quán)威，促進(jìn)法律高效實(shí)施，從而提高國(guó)家法治的質(zhì)量與立法水平。

(二)地方立法精細(xì)化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義

1.規(guī)范執(zhí)法行為，防止自由裁量權(quán)的濫用，保障公民權(quán)利

地方立法精細(xì)化要求地方立法時(shí)要明確界定立法調(diào)整的對(duì)象和范圍，不能似是而非或者模糊不清；根據(jù)實(shí)際對(duì)上位法規(guī)定的授權(quán)性、原則性內(nèi)容和主要制度要進(jìn)行細(xì)化和調(diào)整，不一味照抄照搬；要明確執(zhí)法主體的職責(zé)，不能交叉或者重復(fù)；涉及行政許可、行政審批等事項(xiàng)要公開(kāi)透明可操作，涉及時(shí)限的規(guī)定應(yīng)要求有確切時(shí)間；行政處罰的情形要細(xì)化、具體等，這一切都規(guī)范了立法、司法、執(zhí)法行為。在這其中，執(zhí)法行為作為與公眾生活最密切相關(guān)的一種行為，其規(guī)范與否將會(huì)直接影響公民的權(quán)利與自由。一旦法律自由裁量權(quán)大，公民的權(quán)利將會(huì)受到影響。只有執(zhí)法行為被限制，自由裁量權(quán)被減少，才能保障公民權(quán)利。通過(guò)精細(xì)化立法，將執(zhí)法行為規(guī)定得具體而明確，由此執(zhí)法行為的依據(jù)清楚明了，從而規(guī)范執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為，這不僅防止了自由裁量權(quán)的濫用，還很好地保障了公民的權(quán)利。

2.制定出高質(zhì)量、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的地方法規(guī)，有利于地方的特色發(fā)展

由于我國(guó)是統(tǒng)一多層次的立法體制，地方立法權(quán)在整個(gè)立法體系中是最基層的，因此該層次的人大和政府所立的法應(yīng)當(dāng)更加明確、具體，更有針對(duì)性和可執(zhí)行性。處于體系高層中的上位法抽象，那么基于基層而產(chǎn)生的下位法就應(yīng)更具體，這樣才能將上位法的規(guī)范內(nèi)容落實(shí)到地方，推進(jìn)法律的實(shí)施。同時(shí)，省市區(qū)域范圍小、區(qū)域特征明顯，其地方性法規(guī)就要減少原則性、號(hào)召性、鼓勵(lì)性的內(nèi)容，立法精細(xì)一些。這樣一是為了保證法律在本行政區(qū)域內(nèi)的有效執(zhí)行，樹(shù)立法律的權(quán)威；二是便于解決地方事務(wù)，發(fā)揮地方特色。地方立法精細(xì)化要求立法者意識(shí)到立法需求的差異性，進(jìn)行大膽立法創(chuàng)新，使地方性立法工作真正符合地方發(fā)展的需要，突出地方立法特色[4]4-8，14。如注重歷史文化保護(hù)的《岳陽(yáng)歷史文化名城保護(hù)條例》，進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的《蘇州市禁止燃放煙花爆竹條例》以及涉及環(huán)境保護(hù)的《佛山市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治條例》都是該地方人大根據(jù)地方的特色來(lái)制定并頒布的。

三、地方立法精細(xì)化的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)精細(xì)化的內(nèi)容選擇：精簡(jiǎn)體例，問(wèn)題引導(dǎo)立法、立法解決問(wèn)題

地方立法精細(xì)化中首要就是政府規(guī)章、地方性法規(guī)條文內(nèi)容的細(xì)化具體。這就要求地方人大立法時(shí)不必拘泥于體系，不必太過(guò)于注重形式，而是可以精簡(jiǎn)體例、“有幾條立幾條”，改變以往的系統(tǒng)性、體系化立法，轉(zhuǎn)向問(wèn)題引導(dǎo)立法、立法解決問(wèn)題的精細(xì)化立法。所謂“有幾條立幾條”，是指地方立法機(jī)關(guān)在地方立法中，在不違背上位法的條件下，不照搬上位法，不片面追求體例完美，不貪大求全，而是根據(jù)本地實(shí)際，突出本地特點(diǎn)或者民族特色，規(guī)范和調(diào)整本地事務(wù)，最終成熟幾條定幾條[5]。過(guò)去的立法都普遍注重體例的完整，認(rèn)為法律如果篇幅較短，只由十幾條，甚至是幾條構(gòu)成的話就不像法，不具有法律權(quán)威。但如今，這種認(rèn)識(shí)必須改正過(guò)來(lái)，因?yàn)橛蟹梢赖膯?wèn)題解決后，就不必再刻意追求體系的完整，而是讓問(wèn)題來(lái)引導(dǎo)立法，讓立法來(lái)解決問(wèn)題。在地方立法精細(xì)化的背景下，立法可“有幾條立幾條”，少用結(jié)構(gòu)完整的常規(guī)形式。

在精簡(jiǎn)體例、有幾條立幾條的立法中，地方立法機(jī)關(guān)需要注意的是：一是對(duì)應(yīng)的上位法必須系統(tǒng)性掌握。地方立法首先要不抵觸上位法，避免立法違法，因此地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)上位法規(guī)定的內(nèi)容掌握清楚。二是通過(guò)調(diào)研論證，了解地方的實(shí)際情況和主要問(wèn)題，然后根據(jù)該問(wèn)題來(lái)立法，這既可以實(shí)施性立法，也可以創(chuàng)制性立法。三是立法時(shí)精簡(jiǎn)體例，條文闡述言簡(jiǎn)意賅、表達(dá)精確。四是審議時(shí)，有多少就審議多少。最后法規(guī)通過(guò)時(shí)，成熟幾條就定幾條。目前，經(jīng)過(guò)不少設(shè)區(qū)的市的實(shí)踐，“有幾條立幾條，成熟幾條立幾條”的原則符合地方人大的立法工作實(shí)際[6]30-31。

(二)精細(xì)化的立法準(zhǔn)備：引入第三方參與立法與立法精細(xì)化相結(jié)合

引入第三方參與立法，最開(kāi)始在廣東實(shí)踐。在2013年，廣東省人大常委會(huì)先后與省內(nèi)9所高校合作設(shè)立“廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地”。2014年，廣東省人大常委會(huì)再與省法學(xué)會(huì)、省律師協(xié)會(huì)等簽訂協(xié)議，建立“廣東省立法社會(huì)參與和評(píng)估中心”，該中心不僅受委托參與地方性法規(guī)的起草，而且常規(guī)化地為地方性法規(guī)草案征求意見(jiàn)稿提供意見(jiàn)、開(kāi)展表決前的評(píng)估報(bào)告與立法后的評(píng)估工作。由此，第三方參與地方立法的“廣東模式”走向了規(guī)范化、日?；?、制度化。

地方立法精細(xì)化要求精細(xì)化的立法準(zhǔn)備，也就要求地方在立法前，對(duì)立法規(guī)劃要明確、對(duì)法律方案的內(nèi)容、措施與方法的可行性的征詢意見(jiàn)要到位，事前評(píng)估要全面，論證要科學(xué)。只有做好萬(wàn)全的立法準(zhǔn)備，對(duì)立法的相關(guān)工作——起草、征詢意見(jiàn)、論證、評(píng)估等做好工作，才能保證以最低的成本、最高的效率來(lái)立精細(xì)化的法。在這過(guò)程中，引入第三方參與立法的辦法可與立法精細(xì)化相結(jié)合。法律的起草可以委托第三方起草，集專業(yè)的法律人士之智慧，針對(duì)問(wèn)題對(duì)癥立法；對(duì)法律方案的征詢意見(jiàn)由第三方提供或委托第三方向公眾征集并篩選、匯總意見(jiàn)，提供較為精確的意見(jiàn)，因?yàn)槊褚獾氖占ぷ饔蔁o(wú)利益的牽連的第三方進(jìn)行具有獨(dú)立性，能夠從機(jī)制上保證結(jié)果更加客觀和公正[7]215-216；立法的論證、事先評(píng)估由第三方組織更為專業(yè)，更能保證立法事項(xiàng)獨(dú)立客觀，因?yàn)樗挥诜煞ㄒ?guī)制定與執(zhí)行的公共部門(mén)之外，與法律法規(guī)沒(méi)有密切的利益關(guān)系[8]96-101。在這其中，需要注意的是，立法的這些準(zhǔn)備：起草、意見(jiàn)、論證或是評(píng)估不能僅委托一個(gè)第三方的機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，而是不同階段應(yīng)由不同的第三方機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)工作。

(三)精細(xì)化的程序設(shè)定：建立爭(zhēng)議條款單獨(dú)表決機(jī)制

在遵循立法程序合法的基礎(chǔ)上，地方立法應(yīng)建立爭(zhēng)議條款單獨(dú)表決機(jī)制?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也指出，對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決。一直以來(lái)，我國(guó)立法的表決方式都是整體表決方式，即表決人員對(duì)一整部法進(jìn)行投票，贊成、反對(duì)或棄權(quán)。但這樣事實(shí)上，會(huì)出現(xiàn)表決人員對(duì)部分或個(gè)別條款有爭(zhēng)議，又因?yàn)槭菍?duì)法的整體表決，從而導(dǎo)致無(wú)法對(duì)個(gè)別或部分條文進(jìn)行表決。這樣導(dǎo)致的問(wèn)題是，表決人員在進(jìn)行投票表決時(shí)，可能對(duì)法整體滿意但對(duì)個(gè)別或部分條款不滿意，或是對(duì)法不怎么滿意但對(duì)個(gè)別或部分條款滿意，這時(shí)表決人員要面臨著放棄條款以通過(guò)整部法律，或是堅(jiān)持條款從而放棄一部法律的整體通過(guò)的兩難決定。在這時(shí)個(gè)別或部分條款就與法的整體產(chǎn)生了矛盾。但在立法精細(xì)化的模式下，個(gè)別或部分條款的增加、修改或是減少與法的整體并不會(huì)產(chǎn)生太多的沖突。因?yàn)榱⒎ň?xì)化采用的是“有幾條立幾條”，比較靈活，法的體系化要求不那么嚴(yán)格、上下條款的聯(lián)系并沒(méi)有那么緊密，增加、修改或是刪除一條或是幾條條款，不會(huì)導(dǎo)致整部法的太大變動(dòng)。實(shí)踐中，可以首先對(duì)該法有爭(zhēng)議的條款進(jìn)行單獨(dú)表決，如果通過(guò)了就將該條款加入法律，如果否定了就將該條款修改或是從該法中刪除，然后就整部法再次表決，這樣立法的效率、質(zhì)量和水平都會(huì)大幅提升。單獨(dú)表決這一精細(xì)化的法律表決方案，體現(xiàn)了對(duì)立法嚴(yán)謹(jǐn)審慎負(fù)責(zé)的態(tài)度，更能針對(duì)實(shí)際解決地方問(wèn)題。地方立法精細(xì)化，應(yīng)建立爭(zhēng)議條款單獨(dú)表決機(jī)制。

(四)精細(xì)化的立法技術(shù)：完善立法人才隊(duì)伍的建設(shè)

地方立法精細(xì)化離不開(kāi)精細(xì)化的立法技術(shù)。精細(xì)化的立法技術(shù)離不開(kāi)完善的立法人才隊(duì)伍。歸根到底，地方立法精細(xì)化還是要靠立法者去推動(dòng)。但從目前情況看，設(shè)區(qū)的市普遍立法隊(duì)伍弱，沒(méi)有人才儲(chǔ)備，開(kāi)展地方立法起步困難。特別是新增加的地方立法主體,基本上都是新手上路,沒(méi)有多少立法經(jīng)驗(yàn),立法能力還在形成過(guò)程中，立法精細(xì)化能力較弱。因此，加強(qiáng)立法人才隊(duì)伍的建設(shè)，是推進(jìn)地方立法精細(xì)化的重要途徑之一。

完善立法人才隊(duì)伍的建設(shè)，首要是抓好立法核心隊(duì)伍——地方立法主體的立法技術(shù)學(xué)習(xí)，其次是可成立地方立法專家?guī)?。地方人大、政府是立法的主體，現(xiàn)在立法隊(duì)伍弱，主要也是立法主體的隊(duì)伍專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不夠，特別是新增的地方立法主體幾乎沒(méi)有立法經(jīng)驗(yàn)，因此要加強(qiáng)地方人大、政府的隊(duì)伍建設(shè)。一是從制度的層面制定和完善地方立法主體特別是法委會(huì)、法制辦的工作規(guī)則，把法委會(huì)、法制辦建設(shè)提升到制度層面。二是做好在立法方面的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。可組織專門(mén)的立法培訓(xùn)班，多次組織立法人員參加全國(guó)和省的立法培訓(xùn)，安排法律講座等。在這些方面，可側(cè)重向立法精細(xì)化方面學(xué)習(xí)。另一方面，聘任不同領(lǐng)域的專家組成智囊團(tuán)，成立地方立法專家?guī)?。地方立法專家?guī)旒瓤梢越淌诘胤饺舜笾黧w立法知識(shí)，也可以為立法提供專業(yè)意見(jiàn)。通過(guò)多種途徑，完善立法人才隊(duì)伍，提高立法精細(xì)化的技術(shù)。

四、結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)在大力推行地方立法精細(xì)化。但由于受到數(shù)十年的體系化立法的影響，地方立法仍未擺脫追求體例的粗放型立法模式。要真正實(shí)現(xiàn)立法精細(xì)化，還需地方立法主體轉(zhuǎn)變思想，真正認(rèn)識(shí)到精細(xì)化立法的重要性。同時(shí)，還需通過(guò)多種途徑，如問(wèn)題引導(dǎo)立法、第三方參與立法、建立爭(zhēng)議條款單獨(dú)表決機(jī)制、培養(yǎng)立法人才等路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)地方立法的精細(xì)化。一旦實(shí)現(xiàn)了地方的立法精細(xì)化，將會(huì)有利于實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展和法治建設(shè)。

[1] 李 林，田 禾.法制藍(lán)皮書(shū)系列·法治藍(lán)皮書(shū):中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告No.15(2017)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017.

[2] 李寶山.關(guān)于精細(xì)化立法的思考[N].人民代表報(bào),2015-04-07(03).

[3] 郭 躍.論立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)現(xiàn)路徑[J].學(xué)術(shù)界,2016(2).

[4] 曹全來(lái).新增立法主體背景下設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)行使問(wèn)題研究:以提高立法質(zhì)量為中心[J].法制與經(jīng)濟(jì),2015(20).

[5] 曹 眾.地方立法，做好“精細(xì)化”立法[N].檢察日?qǐng)?bào),2016-04-11(05).

[6] 孔 妍.筑牢基礎(chǔ) 突出特色 提高地方立法精細(xì)化水平[J].山東人大工作,2016(7).

[7] 周 凱.政府績(jī)效評(píng)估導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.

[8] 汪全勝,金玄武.論構(gòu)建我國(guó)獨(dú)立第三方的立法后評(píng)估制度[J].西北師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009,46(5).

[責(zé)任編輯 樂(lè) 知]

2014-04-05

黃文婷(1991- )，女，廣東湛江人，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)2015級(jí)法律碩士研究生，主要從事法理學(xué)、立法學(xué)研究。

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