高琳琳,張 梅,馬 丹,葛忠強

(沈陽工程學(xué)院 a.公共外語教學(xué)部;b.學(xué)報編輯部；c.國際教育學(xué)院，遼寧 沈陽 110136)

地方政府重大決策法律風(fēng)險評估芻論

高琳琳a,張 梅b,馬 丹a,葛忠強c

(沈陽工程學(xué)院 a.公共外語教學(xué)部;b.學(xué)報編輯部；c.國際教育學(xué)院，遼寧 沈陽 110136)

伴隨著政治經(jīng)濟的巨大變化，各級政府面對的國際政治形勢也發(fā)生著各種各樣的變化，這些變化大多歸根于經(jīng)濟的全球化和政治的多極化進程。在這種氛圍下，國家的行政管理機構(gòu)顯得尤為重要，因為它承擔(dān)著重大的行政決策的責(zé)任，要求得生存和發(fā)展就必須自立自強，這是國家意志和利益的體現(xiàn)，而每一個國家政府政策的決策與實施都是國家政治體系的具體落實和彰顯。

地方政府；重大決策；風(fēng)險評估

和諧社會的構(gòu)建越來越重要，因為它能夠有效降低社會管理成本，并且預(yù)防社會風(fēng)險的出現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展的同時還會帶來一系列的影響。因此在黨的十八大會議上提出要建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的報告，以預(yù)防和化解社會矛盾。

然而，除了政府有相應(yīng)措施外，人民群眾的自我意識也相當(dāng)重要，增強民主法制意識，使人們在日新月異和突飛猛進的經(jīng)濟發(fā)展中對其所帶來的決策有辨別能力和理解能力，體會政府制定相關(guān)政策的變化和過程。但同時政府也因群眾的法制意識和決策主體的各種變化，加上政治經(jīng)濟的各種干擾，在決策時也會面對相應(yīng)的社會風(fēng)險。

一、地方政府重大決策法律風(fēng)險的產(chǎn)生及其表現(xiàn)

風(fēng)險和決策不可分割，因為決策會產(chǎn)生風(fēng)險，風(fēng)險又會導(dǎo)致頒布一些決策，這些決策會減輕風(fēng)險，這也是一直以來決策的首要目的。風(fēng)險理論致力于當(dāng)代社會經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展的視角上，所以社會風(fēng)險又是有跡可循的，需要進行實踐和實地考察，把理論變成實際和具體。這樣在采取相應(yīng)政策時，不至于被動和迷茫，而且在知道是什么樣的風(fēng)險后比較容易作出風(fēng)險較小的決策。在不可控制時，也有足夠的實力去預(yù)防和預(yù)后不可知的。

政府決策風(fēng)險其實就是一種可能性，它受多種因素影響，比如決策者、決策的事件，還有當(dāng)時的通訊等一系列狀況。決策的重大也可以說明相應(yīng)的風(fēng)險也是大的，所以風(fēng)險并不是說是確定的，而是在考慮決策時不希望它發(fā)生的一種假設(shè)和推測，然而如果假設(shè)成立所帶來的后果也就是很嚴(yán)重的，甚至是難以掌控的。

法律風(fēng)險使人聯(lián)想到的是金融市場、企業(yè)運行、產(chǎn)品活動等，這些領(lǐng)域都是在社會主義市場經(jīng)濟的強大背景下運作的，政府的公權(quán)力很少能與之捆綁。將經(jīng)濟的運行和政府的權(quán)利聯(lián)系在一起的視角很獨特，如果政府在融資平臺上進行干預(yù)，即使用相關(guān)融資法律，那么在經(jīng)濟上由法律帶來的局限性變成政府干預(yù)下的法律風(fēng)險。比如一個企業(yè)的運行在相關(guān)法律的調(diào)控下必然不能完全自由發(fā)揮，這樣如果政府頒布重大決策影響法律的執(zhí)行，那么企業(yè)就有可能在這樣的法律調(diào)控下存在一定風(fēng)險，如經(jīng)濟損失、倒閉皆有可能發(fā)生，這是政府行為帶來的法律風(fēng)險。法律風(fēng)險也是一種可能性，這種可能性是由地方政府重大決策帶來的，法律帶來人們便利的同時也會帶來不利的因素和后果。它同樣受決策者思想的局限、空間地域帶不利條件，信息的滯后與不全等種種條件的影響。有時候這些條件是必不可少的，不可去除和解決的。

現(xiàn)在社會已經(jīng)在漫長的發(fā)展過程中形成了自身的規(guī)章和約束力，有時法律作用并不能很好解決實際問題，這也是風(fēng)險之一。然而這樣的風(fēng)險也并非一成不變，相對于其他的自然風(fēng)險，它還是有一定科學(xué)依據(jù)和來源的，在這樣的基礎(chǔ)上，法律風(fēng)險又是屬于可以控制的范疇。因此，在掌握這樣的規(guī)律和規(guī)則的基礎(chǔ)上，對決策進行合理的分析就有可能避免這樣的風(fēng)險產(chǎn)生。基于以上兩種情況，將法律風(fēng)險進行分類，一種是可以避免的，一種是不可避免的?？杀苊獾姆娠L(fēng)險也包括正常的法律風(fēng)險。不可避免的則還包括非正常的風(fēng)險。這樣有利于決策者在做出重要的決定時后期發(fā)生的風(fēng)險不會被法律自身規(guī)定和決定干擾。

法律并不面面俱到，也有觸及不到的地方，這樣就導(dǎo)致地方政府在制定重大決策時產(chǎn)生正常或者不可避免的法律風(fēng)險，這樣的風(fēng)險受不同法律規(guī)范的相互制約并相互矛盾。有時在這樣的矛盾和沖突下也會有新法律產(chǎn)生，所以這樣的沖突也是有利有弊難以避免的。政府之間的合作雖然明文上并沒有予以制止，但是也沒有足夠的證據(jù)說明能夠開展。因此，要是政府之間形成合作，那么在法律有沒有辦法承認(rèn)這樣的合作還存在異議，而且就算頒布的關(guān)于合作的法律也存在無法執(zhí)行的可能，達(dá)不到很好的效果。最基本的規(guī)章和規(guī)范性文件，都是為了給法律文件做鋪墊的，為了保證其法律合法性，政府在做重大決策時沒有把一些規(guī)章規(guī)范考慮在內(nèi)，所以給法律的施行帶來一定的風(fēng)險，如果把這些因素考慮在內(nèi)，一開始先制定較合理的規(guī)章，后頒布的法律也就有了一定的基礎(chǔ)不至于互相矛盾，而使得法律的決策帶著風(fēng)險[1]。

二、地方政府重大決策法律風(fēng)險的分析評估

法律風(fēng)險由決策的重要性決定，越是重大的決策風(fēng)險也相應(yīng)增加，帶來的影響程度也會相應(yīng)提升。規(guī)章制度保障下的法律相應(yīng)的風(fēng)險可能比較小。使用制度合理分析其相關(guān)功能作用，制定三項規(guī)定能影響分析：第一個是需要政府提供考慮周全的制度框架；第二個是需要收集作為法規(guī)審查時所需的所有相關(guān)資料；第三個是采用公眾形式來制定信息。因此，規(guī)制影響分析工具能夠分析決策活動包含的法律合法性到底是多少，同時也能夠分析有多少的風(fēng)險會出現(xiàn)在規(guī)制執(zhí)行的過程中。

1.分析評估的主體

理論上，決策者和決策內(nèi)容的不同會影響決策單位主體進行分析評估。因此增強第三方獨立評估機構(gòu)的功能是為了防止政策對制定者所產(chǎn)生的不利后果。第三方評估的最大優(yōu)勢就是保證評估結(jié)果的公平公正公開性。

2.分析評估的內(nèi)容

政府做重大性決策時要具有針對性，可以把做決策時需要的風(fēng)險分為三種。

第一個是活動的合法性和合規(guī)性。依法行政要求其對內(nèi)對外都要嚴(yán)格遵守相應(yīng)的要求，即不僅包含政府做重大決定時的制度，也包含了過程的合規(guī)合法。他人提供服務(wù)的水平好壞直接取決于地方政府自身制度的完善度。

第二個是在做決定前的模擬和假象上要符合規(guī)定。確定問題是決策的基礎(chǔ)，從多種方案中選擇最好的一個。在有最好的方案選擇下，除非是必須要實施的，其次還要不違背或沖突現(xiàn)行的法律規(guī)定和規(guī)范制度。如果地方政府的重大決策是沒有具體文件的抽象性文件，一定要按照法律的規(guī)定來進行評估。

第三個是對實質(zhì)合法性進行模擬和評估。面臨做重大決策時，如果沒有具體的法律規(guī)范下，除了政府要考慮各種原因外，還需考慮是否根據(jù)國家政策來實施，將現(xiàn)有的法律與預(yù)測的宗旨相吻合。

3.分析評估的實施

確立分析評估主體、擬定分析評估方案和收集相關(guān)資料信息是分析評估啟動的內(nèi)容。按照預(yù)先制定的方案來進行備選方案的選擇，收集篩選方案，將分析的各種信息進行匯總，對正式開展的活動中每一組進行相應(yīng)的評估分析，同時對其他相關(guān)不完善的地方進行描述，結(jié)合相關(guān)合法的規(guī)定對決策進行評估[2]。

三、防范地方政府決策風(fēng)險的有效措施

1.提高地方政府決策的確定性程度

(1)找準(zhǔn)地方政府決策的依據(jù)。政府進行決策的主要依據(jù)是決策所用的信息和資料，找準(zhǔn)決策依據(jù)的前提是信息的客觀性，結(jié)合數(shù)據(jù)的客觀性將主觀說法進行補充完善。

(2)提高地方政府決策主體的素質(zhì)。決策者是決策活動的主控者，決策的質(zhì)量取決于決策者自身的文化水平、知識儲備、道德修養(yǎng)和理念與能力。決策者必須要具備的：思想政治要高，保障決策價值取向正確性，具備相對高的文化知識。在過去的實踐中證明，對馬克思主義理論掌握的多少可以證明決策者的能力高低。在實踐中吸取經(jīng)驗，用實踐證明一切，為正確認(rèn)識的形成奠定基礎(chǔ)，同時也提升了決策者自己的能力。

(3)重視先進決策方法在決策方案中的運用。如今進入轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的社會，不穩(wěn)定因素時有發(fā)生，防止決策社會穩(wěn)定風(fēng)險是十分重要的任務(wù)。決策者有必要做風(fēng)險估算，確定新的對社會穩(wěn)定風(fēng)險的預(yù)警體系，防止決策社會穩(wěn)定風(fēng)險。

2.決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

(1)對已經(jīng)擁有的風(fēng)險評估組織進行管理和調(diào)整，并且能夠設(shè)置一個穩(wěn)定的綜合性社會風(fēng)險評估機構(gòu)。

(2)采用科學(xué)的方法將風(fēng)險類別分開，建立多方面復(fù)合型評估機制。建立針對各種領(lǐng)域風(fēng)險的機構(gòu)，建立一個完美的決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估組織體制。

(3)為了更深刻地了解風(fēng)險一定要讓現(xiàn)有的各種決策社會穩(wěn)定風(fēng)險研究機構(gòu)發(fā)揮積極的作用，使專家、媒體和民眾之間的溝通暢通無阻，保證與風(fēng)險相關(guān)的信息能夠及時、有效地傳達(dá)。

3.完善地方政府決策的社會參與機制

(1)營造有利于提高公民參與能力的參與型政治文化。如何能夠讓公民都積極參與，提高政治素質(zhì)就成了必要的條件。為了更好地配合素質(zhì)提升，實行政治性文化教育也是必要的方式方法。政府要大力宣傳政治領(lǐng)域的文化魅力，提升政治文化氣氛，使人民能自主加強主體意識、參與意識、平等法制等相關(guān)意識，從而改變?nèi)嗣駛鹘y(tǒng)意識與思維，加強新型模式的建立，從而防范政府決策的失誤。

(2)完善制度體系，保障民眾參與的深度和廣度。為了調(diào)動群眾積極參與，將公共政策風(fēng)險降低，一定要建立完善制度體系。目前相關(guān)政策制度仍不完善，為了最大限度地加大信息宣傳力度，讓群眾能更真實地了解行政決策的事項，亟需后期建立一系列利民的制度和體系，各個地方政府也可以設(shè)立與領(lǐng)導(dǎo)零距離接觸的接待日，加強傾聽民心的渠道， 建立電話專線，設(shè)立專門信箱等方法。因此，通過重視公民的積極參與度，采用大眾各界的意見來更新完善制度體系，才能有效將危及社會安危的風(fēng)險降到最低[3]。

4.地方政府決策科學(xué)化、民主化和法治化

(1)確保決策程序的科學(xué)性。為了能有科學(xué)的決策，團隊的功能是必要的，一支高效率的團隊?wèi)?yīng)根據(jù)各項數(shù)據(jù)整合出一套完整的決策程序。為了體現(xiàn)出決策程序的規(guī)范性，需建立一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捏w系，通過一層層政府管轄制約的行為來規(guī)范程序，依照實際情況設(shè)立適合自己的決策程序；通過平日教育傳播，將要嚴(yán)格遵守政策決策的宗旨從根部滲透給人民；做好嚴(yán)密的監(jiān)督工作，按照管理制度對決策程序進行定期審查。

(2)保證決策程序的民主性。在商討制定決策的過程中，政府應(yīng)遵守四個必要點：一是不紙上談兵，要實際地方考察勘探；二是把以往搜集的資料與考察后的資料進行整合，遇到誤差大的地方要論證；三是對正確的資料找出學(xué)術(shù)上有相關(guān)研究的學(xué)者，詢問他們的意見與見解；最后，制定的所有程序都要建立在合法的基礎(chǔ)上,并通過法律部門認(rèn)可。采用決策程序時也應(yīng)保證民主：一是一定不能獨立地下決斷，要征求大家的意見；二是要積極地采用群眾意見，要正確地聽從外界意見，將決策的民主性充分地體現(xiàn)出來；三是在跟群眾溝通問題時要采取公正公開的形式；最后是要進行實地考察后做最后的決定[4]。

(3)健全決策機構(gòu)。隨著社會的進步要不斷調(diào)整相應(yīng)的部門職能，不斷完善專門處理決策的部門，加強各部門之間溝通協(xié)調(diào)。決策的機構(gòu)不能因為專家名頭而改變原本公正的態(tài)度，切實可行地將專家職能和用途最大化地利用,讓專家與民眾地位一樣，更好地發(fā)揮智囊團作用，進一步完善智囊團，從而不斷提升政府領(lǐng)導(dǎo)班子的科學(xué)決策能力。

[1]楊棟成.基于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估公眾參與的制度創(chuàng)新——以地方政府重大決策公眾參與為視角[J].福建教育學(xué)院學(xué)報,2014(4)：32-35.

[2]朱海波.地方政府重大行政決策程序立法及其完善[J].廣東社會科學(xué),2013(4)：225-231.

[3]黃 杰，朱正威，吳 佳.重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法治化建設(shè)研究論綱——基于政策文件和地方實踐的探討[J].中國行政管理,2016(7)：101-106.

[4]梁 玥.地方政府重大行政決策后評估制度研究[J].蘇州大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版,2013(5)：87-93.

(責(zé)任編輯 伊人鳳 校對 祁 剛)

On the Legal Risk Assessment of Local Governments′ Critically Important Decision-making

GAO Lin-lina，ZHANG Meib，MA Dana，GE Zhong-qiangc

(a.Department of Foreign Languages Teaching，b.Department of Edition，c.College of International

Education，Shenyang Institute of Engineering，Shenyang Liaoning 110136，China)

With the enormous changes both in economy and in politics，all governments are adapting to many kinds of variations under such international political situations.These changes mostly root in economic globalization and political multi-polarization.Therefore，governments′ administrative bodies come of particular importance.All the governments assume the responsibility for critically important administrative decision-making.Any nations should stand on their own legs in order to survive and develop，which reflects those nations′ willpower and future interests.Every decision and implementation of national government policy is to manifest themselves in the national political system.

local government;important decision-making;risk assessment

2016-12-15

遼寧省人民政府加快建設(shè)法治政府 全面推進依法治省重點課題(2016 LNFZZX-Z08)

高琳琳(1979-)，女，遼寧撫順人，講師，碩士。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2017.02.010

D691.6

A

1672-9617(2017)02-0193-04