(四川大學(xué) 法學(xué)院,成都 610064)

“一帶一路”背景下我國(guó)發(fā)展可再生能源補(bǔ)貼的合規(guī)性解析

杜 玉 瓊

(四川大學(xué) 法學(xué)院,成都 610064)

在“一帶一路”建設(shè)中，可再生能源產(chǎn)業(yè)是我國(guó)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，我國(guó)政府對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的支持政策受到現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則的約束。對(duì)照有關(guān)國(guó)際規(guī)則，對(duì)我國(guó)政府補(bǔ)貼措施進(jìn)行合規(guī)性分析，并提出積極完善我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼法律制度以及推動(dòng)WTO可再生能源補(bǔ)貼規(guī)則的完善的建議，以有助于我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，有助于推進(jìn)“一帶一路”倡議的實(shí)施。

一帶一路；可再生能源；補(bǔ)貼政策；SCM協(xié)定；WTO

“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施是我國(guó)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要舉措。2015年3月，我國(guó)外交部、國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，提出按照優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則，積極推動(dòng)水電、核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能等清潔、可再生能源發(fā)展。發(fā)展可再生能源，對(duì)各國(guó)來(lái)說(shuō)都具有重要的戰(zhàn)略地位，有助于緩解能源危機(jī)、保障能源安全。

由于發(fā)展可再生能源成本高、期限長(zhǎng)等固有缺陷，可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開政府的補(bǔ)貼①。一國(guó)政府對(duì)本國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)的支持政策和措施，對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的積極影響是不言而喻的。但是，由于經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展，可再生能源補(bǔ)貼所產(chǎn)生的不利影響不僅體現(xiàn)在補(bǔ)貼國(guó)，也會(huì)波及其他國(guó)家甚至整個(gè)國(guó)際市場(chǎng)，不僅會(huì)影響自由競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)秩序，也會(huì)引發(fā)激烈的國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端，最終限制可再生能源產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的發(fā)展。因此，各國(guó)政府對(duì)可再生能源發(fā)展采取的支持措施，不僅要考慮給本國(guó)帶來(lái)的巨大環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)利益，也必須遵守世界貿(mào)易組織(以下簡(jiǎn)稱WTO)維護(hù)的自由貿(mào)易秩序的有關(guān)規(guī)則。那么WTO有關(guān)規(guī)則是什么？我國(guó)政府發(fā)展可再生能源補(bǔ)貼措施的合規(guī)性如何？我國(guó)應(yīng)該采取怎樣的對(duì)策措施？這些都值得我們研究。

一 “一帶一路”背景下我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼制度現(xiàn)狀及問題

(一)中國(guó)可再生能源補(bǔ)貼制度

目前我國(guó)的可再生能源補(bǔ)貼制度主要體現(xiàn)在《可再生能源法》，該法確立了促進(jìn)可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的四項(xiàng)重要制度：一是確定了可再生能源發(fā)電強(qiáng)制上網(wǎng)制度②，解決了電力銷售問題；二是解決了可再生能源開發(fā)利用成本高、電力產(chǎn)品價(jià)格高的分類固定電價(jià)制度③；三是確定了費(fèi)用分?jǐn)傊贫龋瑢①M(fèi)用差額附加在銷售電價(jià)中分?jǐn)?，由消費(fèi)者來(lái)最終分?jǐn)傔@部分費(fèi)用④；四是解決可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金問題⑤。

除《可再生能源法》之外，我國(guó)的可再生能源支持措施主要見于各種行政法規(guī)等政策性文件中。

1.對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的專屬性補(bǔ)貼政策。國(guó)家發(fā)改委2016年制定的《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、2011年制定的《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》、2007年頒布的《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》、2006年的《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等政策。

2.對(duì)風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)業(yè)專屬支持政策。國(guó)家發(fā)改委2009年制定的《關(guān)于促進(jìn)風(fēng)電裝備產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展若干意見》、2006年發(fā)布的《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》等政策。

3.對(duì)太陽(yáng)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的專屬支持政策。國(guó)家提出了“太陽(yáng)能屋頂計(jì)劃”和“金太陽(yáng)示范工程”，發(fā)布了《太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》等相關(guān)政策。

(二)中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼制度存在的問題

1.可再生能源補(bǔ)貼制度本身的問題

不完善的補(bǔ)貼制度難以真正起到好的補(bǔ)貼效果，更難以保證可再生能源產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。

首先，我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼制度效率不高。我國(guó)現(xiàn)有的可再生能源補(bǔ)貼制度政策類型多，各項(xiàng)制度雜亂無(wú)章，原則性強(qiáng)，系統(tǒng)性、操作性弱。例如對(duì)電價(jià)問題，《可再生能源法》、《可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼和配額交易方案》、《可再生能源發(fā)展基金管理暫行辦法》等多個(gè)文件當(dāng)中都只有原則性規(guī)定；大多數(shù)相關(guān)法律文件都屬于政策性層面，法律層級(jí)較低，穩(wěn)定性弱。

其次，我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼制度中的資金來(lái)源渠道單一，難以滿足可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要?？稍偕茉囱a(bǔ)貼資金的主要來(lái)源是可再生能源電價(jià)附加收入，隨著可再生能源發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)大以及電價(jià)附加的征收困難，這部分的補(bǔ)貼缺口也逐步擴(kuò)大。目前，我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼存在近550億元的資金缺口。

2.補(bǔ)貼政策的合規(guī)性問題

不符合WTO相關(guān)規(guī)則的補(bǔ)貼制度會(huì)引發(fā)可再生能源領(lǐng)域的國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端。就我國(guó)的可再生能源補(bǔ)貼政策來(lái)看，政策存在的不合規(guī)性主要集中在補(bǔ)貼的專向性和禁止性補(bǔ)貼兩個(gè)方面。例如美國(guó)對(duì)中國(guó)風(fēng)能反補(bǔ)貼案中，美方認(rèn)為中國(guó)政府在對(duì)風(fēng)能設(shè)備的研究開發(fā)補(bǔ)助中可能存在以出口實(shí)績(jī)?yōu)闂l件或條件之一的禁止性補(bǔ)貼⑥。同樣的理由，從2011年至2014年，美國(guó)對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品發(fā)起了兩次雙反調(diào)查；歐盟于2012年對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品發(fā)起了反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查；2015年3月5號(hào)，加拿大對(duì)來(lái)自中國(guó)的光伏組建和晶片的“雙反”調(diào)查⑦。

二 WTO關(guān)于補(bǔ)貼的規(guī)定

(一)SCM協(xié)定中的相關(guān)規(guī)定

WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱SCM協(xié)定)規(guī)定：補(bǔ)貼指一成員政府或任何公共機(jī)構(gòu)向產(chǎn)業(yè)或企業(yè)提供的財(cái)政資助，或?qū)ζ髽I(yè)提供的任何形式的收入和價(jià)格支持，而且受益者得到了某種利益⑧。該定義規(guī)定了補(bǔ)貼的三個(gè)構(gòu)成要件：補(bǔ)貼的提供者是成員方的政府或政府公共機(jī)構(gòu)；補(bǔ)貼的方式是向企業(yè)或產(chǎn)業(yè)提供財(cái)政資助或價(jià)格支持；補(bǔ)貼的結(jié)果是對(duì)企業(yè)授予了利益[1]121。只有符合上述三個(gè)要件，才構(gòu)成SCM協(xié)定所規(guī)范的“補(bǔ)貼”，才會(huì)受到SCM協(xié)定約束。

實(shí)踐中，認(rèn)定一項(xiàng)措施是否構(gòu)成SCM協(xié)定約束的補(bǔ)貼以及應(yīng)如何處理，應(yīng)遵循以下邏輯步驟。

1.根據(jù)SCM協(xié)定對(duì)“補(bǔ)貼”定義的三個(gè)要件來(lái)判斷該項(xiàng)措施是否構(gòu)成補(bǔ)貼。即補(bǔ)貼提供者是否為政府或政府的公共機(jī)構(gòu)，該措施是否屬于SCM協(xié)定所規(guī)定的財(cái)政資助或價(jià)格支持行為，企業(yè)是否因?yàn)樵摯胧┇@取利益?？此坪?jiǎn)單的步驟，由于規(guī)則的模糊性導(dǎo)致在適用判斷過(guò)程中的困難。

2.如若一項(xiàng)措施符合上述三個(gè)要件即構(gòu)成補(bǔ)貼，那么還需要對(duì)其進(jìn)行“專向性”判斷，才屬于SCM協(xié)定所要約束的補(bǔ)貼。SCM協(xié)定第二條對(duì)補(bǔ)貼的專向性進(jìn)行了規(guī)定，即如果補(bǔ)貼給予特定企業(yè)或特定地區(qū)，或?qū)儆诮剐匝a(bǔ)貼的類型⑨，那么就會(huì)被推定為具有專向性。

(二)GATT第20條“一般例外”條款的規(guī)定

GATT第20條被稱為“一般例外”條款，列舉了WTO成員可豁免GATT規(guī)則義務(wù)的特殊情況，其中的b項(xiàng)和g項(xiàng)與環(huán)境保護(hù)有關(guān)。GATT第20條(b)項(xiàng)“為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施”；GATT第20條(g)項(xiàng)“與保護(hù)可用盡的自然資源有關(guān)的措施”。針對(duì)這兩項(xiàng)規(guī)定的某些措施，在符合特定要求時(shí)可作為對(duì)履行WTO義務(wù)的豁免。GATT第20條作為與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的WTO條款，在WTO框架下為可再生能源的補(bǔ)貼提供了豁免規(guī)則，是成員方實(shí)施可再生能源補(bǔ)貼的法律依據(jù)。

三 現(xiàn)有WTO規(guī)則對(duì)可再生能源補(bǔ)貼存在的問題

(一)關(guān)鍵概念的認(rèn)定問題

由于SCM協(xié)定對(duì)補(bǔ)貼構(gòu)成要件的關(guān)鍵概念規(guī)定不清晰，導(dǎo)致了判斷可再生能源支持措施是否構(gòu)成補(bǔ)貼及屬于何種類型補(bǔ)貼的困難。

1.“政府公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定的不確定

SCM協(xié)定所約束的補(bǔ)貼的提供者主要包括兩類：(1)成員領(lǐng)土內(nèi)的政府或其公共機(jī)構(gòu)；(2)受政府委托的私營(yíng)機(jī)構(gòu)。那么何為“公共機(jī)構(gòu)”，SCM協(xié)定和附件以及其他的WTO文件都沒有對(duì)其進(jìn)行明確界定和解釋。

“美國(guó)對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅和反傾銷稅”案(DS379)⑩涉及到了“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定問題。該案中，美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為中國(guó)的國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行都是“政府的公共機(jī)構(gòu)”。專家組認(rèn)為公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)理解為由政府控制的實(shí)體，即擁有50%以上的股份。該案中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行，政府擁有大多數(shù)股份，并且對(duì)其經(jīng)營(yíng)實(shí)行重要的干預(yù)，屬于“政府的公共機(jī)構(gòu)”。上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組的觀點(diǎn)，認(rèn)為“公共機(jī)構(gòu)”與“政府”有某種共性，即必須擁有、行使或被授予政府權(quán)力的實(shí)體，僅依據(jù)所有權(quán)是不夠的”。

鑒于可再生能源的公共產(chǎn)品屬性，可再生能源發(fā)展資金技術(shù)需求巨大等特性，各國(guó)的可再生能源支持措施大多由政府或政府委托指示的機(jī)構(gòu)來(lái)提供。就我國(guó)而言，國(guó)家財(cái)政為可再生能源的研發(fā)提供專項(xiàng)資金，國(guó)家進(jìn)出口銀行對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)提供出口信貸支持，金融機(jī)構(gòu)對(duì)符合要求的可再生能源產(chǎn)業(yè)提供金融擔(dān)保，甚至我國(guó)政府還授權(quán)特定的幾家私人機(jī)構(gòu)為生產(chǎn)光伏電池提供低價(jià)多晶硅，等等。這些機(jī)構(gòu)只要是被認(rèn)定賦予了政府權(quán)力，行使了政府職能，就很有可能被認(rèn)定為SCM協(xié)定第一條第一款中的補(bǔ)貼提供者。

2.“財(cái)政資助”認(rèn)定的不明確

SCM協(xié)定規(guī)定了四種財(cái)政資助的類型，在適用中存在不明確性。

(1)政府進(jìn)行直接或潛在的資金或債務(wù)的轉(zhuǎn)移。包括政府對(duì)企業(yè)的贈(zèng)款、貸款或?qū)ζ髽I(yè)進(jìn)行資本注入和免除債務(wù)等方式。例如，我國(guó)《太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》規(guī)定對(duì)企業(yè)的貸款擔(dān)保。如果貸款擔(dān)保政策造成企業(yè)就擔(dān)保的貸款支付金額少于沒有擔(dān)保的貸款支付金額，貸款擔(dān)保就會(huì)被認(rèn)定為潛在的資金轉(zhuǎn)移。在SCM協(xié)定中沒有規(guī)定擔(dān)保貸款的具體金額，這會(huì)給認(rèn)定是否構(gòu)成潛在的資金轉(zhuǎn)移造成困難。

(2)政府放棄或未征收在其他情況下應(yīng)當(dāng)征收的政府收入?？稍偕茉粗С执胧┲械亩愂諆?yōu)惠政策貫穿于可再生能源產(chǎn)業(yè)的研發(fā)、設(shè)備制造、發(fā)電并網(wǎng)和使用等各個(gè)環(huán)節(jié)，也是各國(guó)所普遍采用的可再生能源產(chǎn)業(yè)激勵(lì)措施。例如2011年制定的《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》對(duì)太陽(yáng)能發(fā)電項(xiàng)目提供稅收減免。

3.“利益”的定義及認(rèn)定模糊

“利益”的存在是構(gòu)成SCM協(xié)定補(bǔ)貼的一個(gè)重要構(gòu)成要件，也是計(jì)算反補(bǔ)貼稅的重要基礎(chǔ)。但SCM協(xié)定對(duì)“利益”的定義和“標(biāo)準(zhǔn)”的判斷沒有明確規(guī)定，引發(fā)各成員對(duì)“利益”的不同解釋和爭(zhēng)論。

根據(jù)SCM協(xié)定第6條規(guī)定，“利益”確定的依據(jù)是市場(chǎng)。一項(xiàng)措施是否為競(jìng)爭(zhēng)者帶來(lái)了不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，標(biāo)準(zhǔn)就是市場(chǎng)規(guī)則，因?yàn)橥ㄟ^(guò)確定接受者獲得的財(cái)政資助是否比市場(chǎng)中可獲得的條件更為有利，則利益隨之產(chǎn)生[2]54。但是，實(shí)際操作存在以下問題：在可再生能源領(lǐng)域如何選定一個(gè)合適的“基準(zhǔn)市場(chǎng)”來(lái)作為判斷？比如，可再生能源電力行業(yè)所相關(guān)的市場(chǎng)是什么？是僅僅使用可再生能源發(fā)電的電力市場(chǎng)，還是包括傳統(tǒng)能源發(fā)電在內(nèi)的整體電力市場(chǎng)？不同能源發(fā)電技術(shù)和成本的不同，是否需要區(qū)分太陽(yáng)能發(fā)電、風(fēng)能發(fā)電和生物發(fā)電？[3]如何來(lái)衡量利益的幅度？等等。這些問題都是WTO現(xiàn)有規(guī)則沒有明確的。這種國(guó)際規(guī)則的空白，會(huì)導(dǎo)致可再生能源補(bǔ)貼政策因?yàn)槿狈侠淼谋容^市場(chǎng)而無(wú)法被認(rèn)定為SCM協(xié)定下約束的“補(bǔ)貼”行為；不確定的利益衡量規(guī)則造成爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)處理該問題的不確定性和個(gè)案性。

4.“專向性”判斷的范圍不清

SCM協(xié)定將補(bǔ)貼的專向性分為四種類型，目的是避免對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)行過(guò)于寬泛的認(rèn)定和約束。

(1)法律專向性的范圍問題。SCM協(xié)定沒有規(guī)定“特定產(chǎn)業(yè)”的概念、范圍。究竟獲得補(bǔ)貼的產(chǎn)業(yè)范圍多大才不是特定的產(chǎn)業(yè)，才能將補(bǔ)貼措施認(rèn)定為非專向性，SCM協(xié)定中沒有作出規(guī)定。就目前世界能源供應(yīng)狀況而言，可再生能源只占到世界能源供應(yīng)的13.8%，其所占份額遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于傳統(tǒng)化石能源，在法律法規(guī)中規(guī)定給予可再生能源的支持措施會(huì)被認(rèn)定為具有產(chǎn)業(yè)專向性，受到SCM協(xié)定的約束。2013年“中國(guó)—?dú)W美光伏產(chǎn)品案”，美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)(以下簡(jiǎn)稱USW)指出，中國(guó)政府制定有關(guān)法律文件都是針對(duì)太陽(yáng)能光伏發(fā)電或者光電建筑產(chǎn)業(yè)制定的，故被認(rèn)定為具有專向性的政策支持。

(2)事實(shí)專向性的判斷。SCM協(xié)定規(guī)定了判斷事實(shí)專向性四個(gè)需要考慮的要素。在實(shí)踐中，理解這四個(gè)要素存在一系列問題：該條款所列的四個(gè)要素是否表明判斷事實(shí)專向性時(shí)考慮的因素就窮盡了？只要符合其中一項(xiàng)因素就可以準(zhǔn)確地判斷？或者是幾項(xiàng)因素綜合來(lái)判定？等等。這些專向性條款的原則性和模糊性會(huì)引起成員方和專家組在適用條款時(shí)的不同理解和解釋，最終引起對(duì)可再生能源補(bǔ)貼措施的類型認(rèn)定不準(zhǔn)。

(3)“禁止性補(bǔ)貼”的判斷。SCM協(xié)定第二條第三款規(guī)定屬于禁止性補(bǔ)貼的出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼被推定為具有專向性。SCM協(xié)定和AOA協(xié)定對(duì)可再生能源產(chǎn)品提供補(bǔ)貼是否構(gòu)成“出口補(bǔ)貼”，以及對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)“本地成分”要求是否屬于“進(jìn)口替代補(bǔ)貼”，都沒有具體規(guī)定，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)也沒有做出明確的解釋，這就導(dǎo)致各個(gè)國(guó)家有不同的理解。

在“中國(guó)-歐美光伏產(chǎn)品案”中，USW指控中國(guó)政府給予高科技出口產(chǎn)品研發(fā)資金的資助，其中包括對(duì)風(fēng)電設(shè)備、高級(jí)電池、水電輪機(jī)以及光伏能源，指出《出口產(chǎn)品研究開發(fā)資金管理辦法》和《中國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)品出口目錄》將出口研發(fā)資金資助海關(guān)統(tǒng)計(jì)的上年度出口額占銷售收入總額50%以上或出口額超過(guò)1500萬(wàn)美元的企業(yè)作為資助對(duì)象，明確規(guī)定了對(duì)于出口產(chǎn)品相關(guān)企業(yè)的資助額度和有關(guān)出口企業(yè)年度出口額度的要求，因此，在法律上符合了“視出口實(shí)績(jī)”為條件而給予補(bǔ)貼，構(gòu)成出口補(bǔ)貼。同時(shí)，USW提出中國(guó)原國(guó)家紀(jì)委的“乘風(fēng)計(jì)劃”規(guī)定，若風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目使用的是國(guó)產(chǎn)風(fēng)電裝置，那么對(duì)這一類項(xiàng)目將給予補(bǔ)貼；并且，若中外合資企業(yè)購(gòu)買本地裝置，特別針對(duì)專門經(jīng)營(yíng)風(fēng)電項(xiàng)目的企業(yè)，能夠享受稅收上的優(yōu)惠。因此，USW指控該項(xiàng)計(jì)劃對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)行了明確規(guī)定，要獲得貸款或是稅收抵免的前提必須是使用國(guó)產(chǎn)的商品，故構(gòu)成“進(jìn)口替代補(bǔ)貼”。

綜上所述，相關(guān)國(guó)際規(guī)則的不清晰會(huì)導(dǎo)致在認(rèn)定可再生能源補(bǔ)貼問題上的模糊和不確定性，這可能抹殺合理的可再生能源補(bǔ)貼，可能放縱以支持可再生能源為表而實(shí)則實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義的補(bǔ)貼。這樣的規(guī)則不僅沒有真正起到維護(hù)自由貿(mào)易秩序的目標(biāo)，反而影響對(duì)可再生能源的發(fā)展。

(二)援引GATT第20條一般例外的尷尬

因可再生能源補(bǔ)貼措施而違反了SCM協(xié)定，能否援引GATT第20條作為抗辯？支持者認(rèn)為，SCM協(xié)定是對(duì)GATT第6條和第16條規(guī)則的具體細(xì)化，違反SCM協(xié)定的措施當(dāng)然是可以援引GATT規(guī)則中的例外條款來(lái)抗訴。反對(duì)者認(rèn)為，SCM協(xié)定中本身就包含有對(duì)例外條款的援引，違反SCM協(xié)定的措施不能援引GATT協(xié)定來(lái)豁免[4]。在現(xiàn)有的WTO規(guī)則無(wú)明確規(guī)定、爭(zhēng)端解決實(shí)踐中尚未明確說(shuō)明的情況下，違反SCM協(xié)定的可再生能源補(bǔ)貼能否援引GATT第20條作為抗辯仍然是個(gè)懸而未決的問題，有很大的不確定性[5]。

四 完善中國(guó)可再生能源補(bǔ)貼的法律對(duì)策

通過(guò)對(duì)WTO法律框架之下可再生能源補(bǔ)貼的合規(guī)性分析可見，為確保我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略背景下可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，我國(guó)政府需要作出以下努力。

(一)充分利用WTO所允許的補(bǔ)貼及現(xiàn)有相關(guān)爭(zhēng)端裁決所提供的思路

SCM規(guī)則所約束的是具有貿(mào)易扭曲影響的補(bǔ)貼，包括具有專向性的可訴性補(bǔ)貼和禁止性補(bǔ)貼。在我國(guó)實(shí)施可再生能源補(bǔ)貼時(shí)，應(yīng)盡量避免專向性補(bǔ)貼和嚴(yán)格避免禁止性補(bǔ)貼，充分采用競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)貼，可以利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)裁決的創(chuàng)造性思路。比如：在加拿大可再生能源案中所提出的“創(chuàng)建市場(chǎng)”。該案中上訴機(jī)構(gòu)反對(duì)將所有能源發(fā)電組成的單一電力市場(chǎng)作為相關(guān)市場(chǎng)，提出應(yīng)該將太陽(yáng)能發(fā)電和風(fēng)能發(fā)電作為一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)，這種創(chuàng)設(shè)市場(chǎng)的行為本身不構(gòu)成補(bǔ)貼中的“利益”。因此，我國(guó)在可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期對(duì)其提供一定的資助補(bǔ)貼，幫助可再生能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的形成，而當(dāng)市場(chǎng)較為成熟時(shí)，可適當(dāng)退出資金補(bǔ)貼，而專注于技術(shù)的提高，以幫助產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(二)完善國(guó)內(nèi)可再生能源補(bǔ)貼制度

針對(duì)我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼政策文件散亂、層級(jí)不高、體系不清的問題，可以制定專門的《可再生能源補(bǔ)貼管理辦法》，作為可再生能源補(bǔ)貼制度的補(bǔ)充、修正和協(xié)調(diào)[6]135。該管理辦法可以規(guī)定可再生能源補(bǔ)貼的目的性、補(bǔ)貼的范圍、適用條件、補(bǔ)貼的類型、時(shí)限、資金的提供等問題。可再生能源補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)，可以充分利用金融市場(chǎng)來(lái)為可再生能源補(bǔ)貼提供資金支持。將目前我國(guó)的可再生能源補(bǔ)貼針對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和貿(mào)易環(huán)節(jié)的直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為間接補(bǔ)貼，例如以增加對(duì)生產(chǎn)要素的投入、加大公共設(shè)施的建設(shè)等手段，來(lái)減少企業(yè)的生產(chǎn)成本的補(bǔ)貼方式更具有隱蔽性[7]。

(三)積極推動(dòng)WTO可再生能源補(bǔ)貼規(guī)則的完善

可再生能源補(bǔ)貼政策在現(xiàn)有WTO規(guī)則中從補(bǔ)貼構(gòu)成要件中的利益認(rèn)定、財(cái)政資助、補(bǔ)貼專向性等規(guī)定都可以為可再生能源補(bǔ)貼制度的存在提供空間，但這樣的空間存在較強(qiáng)的不確定性，更多地取決于爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在運(yùn)用和解釋規(guī)則時(shí)的考慮。因此，有必要制定專門針對(duì)以可再生能源產(chǎn)品為代表的環(huán)境產(chǎn)品的補(bǔ)貼規(guī)則。中國(guó)政府應(yīng)在多邊貿(mào)易談判中積極提出議案，促使WTO貿(mào)易治理規(guī)則的修改和完善。

SCM協(xié)定在可再生能源財(cái)政資助類型確定、利益認(rèn)定、專向性的規(guī)定和不利影響判斷等環(huán)節(jié)規(guī)定的模糊性，在爭(zhēng)端解決實(shí)踐中為可再生能源補(bǔ)貼提供了空間，同時(shí)也給可再生能源補(bǔ)貼措施合規(guī)性的援引增加了不確定性。我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼制度存在補(bǔ)貼體系不完整、補(bǔ)貼資金缺口大、補(bǔ)貼效果不佳和易引發(fā)國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端等問題，因此要充分完善和調(diào)整國(guó)內(nèi)的可再生能源補(bǔ)貼制度，使可再生能源補(bǔ)貼政策具有“合規(guī)性”，并積極推動(dòng)相關(guān)國(guó)際規(guī)則的完善，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏，有助于我國(guó)“一帶一路”倡議的實(shí)施。

注釋：

①各國(guó)政府為促進(jìn)可再生能源的發(fā)展都采取了或多或少的鼓勵(lì)和支持措施，這些措施在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上構(gòu)成了政府補(bǔ)貼。

②《可再生能源法》第十四條內(nèi)容為：“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與依法取得行政認(rèn)可或者報(bào)告?zhèn)浒傅目稍偕茉窗l(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，并為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。”

③《可再生能源法》第十九條規(guī)定：由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門根據(jù)不同的能源類型和不同地區(qū)對(duì)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行分類確定。

④《可再生能源法》第二十條和二十一條為解決電力供應(yīng)商和電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)高成本可再生能源電力所產(chǎn)生的費(fèi)用問題。

⑤《可再生能源法》第六章規(guī)定了專項(xiàng)資金、稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。

⑥中美風(fēng)能反補(bǔ)貼案中所涉及的中國(guó)政府對(duì)可再生能源補(bǔ)貼政策—《出口產(chǎn)品研究開發(fā)資金管理辦法》，其中第八條規(guī)定能夠獲得出口研發(fā)資金補(bǔ)助的企業(yè)或項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)達(dá)到一定的出口額標(biāo)準(zhǔn)。

⑦參見：“商務(wù)部回應(yīng)光伏貿(mào)易摩擦”，中國(guó)新能源網(wǎng)http://www.newenergy.org.cn/xnyjz/yjdt/201503/t20150319_285411.html，2017年2月28日訪問。

⑧SCM協(xié)定第1條第1款。

⑨SCM協(xié)定第二條將補(bǔ)貼分為三大類型：可訴性補(bǔ)貼，不可訴補(bǔ)貼和禁止性補(bǔ)貼。禁止性補(bǔ)貼即出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼。出口補(bǔ)貼是指在法律上或事實(shí)上是出口實(shí)績(jī)?yōu)槲ㄒ换蚨喾N條件之一的補(bǔ)貼。進(jìn)口補(bǔ)貼則是將進(jìn)口替代作為唯一或多種條件之一的補(bǔ)貼。

⑩該案涉及反補(bǔ)貼調(diào)查的公司從國(guó)有公司購(gòu)買了熱軋鋼、橡膠和石化產(chǎn)品等作為原材料，并且從國(guó)有商業(yè)銀行獲得了貸款。負(fù)責(zé)反補(bǔ)貼調(diào)查的美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行屬于“公共機(jī)構(gòu)”。

[1]史丹.新能源定價(jià)機(jī)制、補(bǔ)貼與成本研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社,2015.

[2]王慶湘.《SCM協(xié)定》中補(bǔ)貼利益的認(rèn)定問題[M].北京：中國(guó)法制出版社,2014.

[3]許健.再探WTO框架下可再生能源問題[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013,(6).

[4]徐憶斌.光伏產(chǎn)品反補(bǔ)貼貿(mào)易爭(zhēng)端透析——簡(jiǎn)析WTO可再生能源補(bǔ)貼問題[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討,2013,(6).

[5]楊旭.光伏產(chǎn)品貿(mào)易爭(zhēng)端中的反補(bǔ)貼問題研究——以WTO法律規(guī)則為基點(diǎn)[J].中共中央黨校學(xué)報(bào),2013,(4).

[6]溫慧卿.中國(guó)可再生能源補(bǔ)貼制度研究[M].北京：中國(guó)法制出版社，2012.

[7]沈大勇,龔柏華.中美清潔能源產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)端的解決路徑——中美風(fēng)能設(shè)備補(bǔ)貼爭(zhēng)端案的思考[J].世界經(jīng)濟(jì)研究,2011,(7).

[責(zé)任編輯：蘇雪梅]

ComplianceofChina’sRenewableEnergySubsidiesundertheBackgroundof“OneBeltandOneRoad”

DU Yu-qiong

(Law School, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610064, China)

In the construction of “One Belt and One Road”, renewable energy industry is a strategic industry in China. Government’s supporting measures to renewable energy industry are bound by existing international rules. The study on international rules and the compliance analysis of the government subsidies and making suggestions about percfecting the subsidy plolicy of renewable energy and the WTO’s subsidy rules of renewable energy will help the healthy development of the renewable energy industry in China, and promote the implementation of “One Belt and One Road” policy.

One Belt and One Road; renewable energy industry; subsidies policy; SCM; WTO

DF96

A

1000-5315(2017)06-0040-06

2017-07-01

國(guó)家社科基金課題項(xiàng)目“全球環(huán)境治理與合作背景下可再生能源補(bǔ)貼及中國(guó)法律對(duì)策研究”(17XGJ004)。

杜玉瓊(1965—),女,四川南充人，法學(xué)博士，四川大學(xué)法學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師。