劉祖云++李烊

摘 要：在中國城鎮(zhèn)化推進的過程中，拆遷安置小區(qū)是我們值得關(guān)注的一個現(xiàn)象，其中暴露出來的問題越來越顯性化。對這一現(xiàn)象的考察，可以把它定格在“過渡型社區(qū)”這一理論定位上，還可以把它置于“元治理”的理論視角下。“元治理”理論對于管理與治理是基于歷史與邏輯的一種辯證的否定。而且，中國現(xiàn)實中“過渡型社區(qū)”的治理呈現(xiàn)出來的就是“一主兩輔”的結(jié)構(gòu)，而從策略上看，“黨政結(jié)構(gòu)型組織”是社區(qū)元治理的主體，并承擔(dān)著社區(qū)“治理校準”的角色。

關(guān)鍵詞：拆遷安置社區(qū)；過渡型社區(qū)；元治理；治理結(jié)構(gòu)；治理策略

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）01-0011-10

作者簡介：劉祖云，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；李 烊，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生 （江蘇 南京 210095）

引 言

1. 問題的提出——拆遷安置社區(qū)問題顯性化

自20世紀90年代以來，中國的城鎮(zhèn)化一直如火如荼地開展著。而隨著城市規(guī)模、數(shù)量、人口等不斷擴張和膨脹，城市邊界日益向周邊擴展，與之相伴隨的是圍繞“村落終結(jié)”而引發(fā)的“撤村改制”、“撤村建居”或“村落合并”等社會現(xiàn)象的產(chǎn)生。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，中國村落共同體的轉(zhuǎn)型不可能是從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的簡單過渡，其中必定充滿著矛盾沖突與復(fù)雜的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。在村落社區(qū)的轉(zhuǎn)型中，可以說，“農(nóng)民安置”已經(jīng)成為國家、社會所必須面對的重要主題。2014年，國家發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》報告，其中明確強調(diào)了“人口市民化”與“社區(qū)安置”在新型城鎮(zhèn)化推進中的關(guān)鍵作用1。

因此，作為農(nóng)民安置的主要載體——拆遷安置社區(qū)，其內(nèi)涵具有一定的獨特性，其治理也具有較大的特殊性和挑戰(zhàn)性。在現(xiàn)實中，我們發(fā)現(xiàn)，安置社區(qū)作為城市化最直接的實踐場，也是各種利益沖突最集中的地帶，因此，關(guān)于它的問題及其治理，比如，社區(qū)建設(shè)中的利益再分配、失地農(nóng)民市民化、社區(qū)公共服務(wù)供給、社區(qū)治理參與動力、社區(qū)制度供給，以及村落文化向城市文化的轉(zhuǎn)型等都存在著諸多困境。因此，拆遷安置社區(qū)的治理需要政府與學(xué)術(shù)界予以更多的關(guān)注與研究。

2. 文獻的簡要回顧——定格在“過渡型社區(qū)”上

第一，圍繞拆遷安置社區(qū)“概念與特征”的研究。針對這一新的社會現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界提出了諸如“城郊結(jié)合部社區(qū)”、“回遷安置社區(qū)”、“村改居社區(qū)”、“轉(zhuǎn)型社區(qū)”、“過渡型社區(qū)”等相關(guān)概念。這一研究取向符合學(xué)術(shù)研究推展的基本邏輯，即對一個新的社會現(xiàn)象的解釋，必須對表達它的概念即學(xué)術(shù)研究對象進行界定，這是學(xué)術(shù)展開的基本前提。值得注意的是，當(dāng)“轉(zhuǎn)型”與“過渡”等價值理念注入后，拆遷安置社區(qū)的研究就擁有了更高的理論視界，即從一種基于現(xiàn)實解釋性的研究向構(gòu)建型理論研究發(fā)展與深化。因此，在這些概念中，筆者傾向于選擇“過渡型社區(qū)”這一概念。選擇這一概念的意圖有三：一是淡化這類社區(qū)在概念及語義上所隱含的農(nóng)村屬性，減弱它與城市社區(qū)在概念及語義上的區(qū)別；二是反映這類社區(qū)的“演變性”特征，即由一個階段逐漸發(fā)展而轉(zhuǎn)入到另一個更高級的階段，因此，它的存在及其治理難題可能是暫時的；三是在理論層面上，過渡型概念具有較為積極的建構(gòu)意義，換言之，在這類社區(qū)的治理上，學(xué)術(shù)研究可尋求更大的理論想象力，以尋求對這類社區(qū)的治理思路與對策。

同時，學(xué)術(shù)界對于“過渡型社區(qū)”的研究與認知也已基本達成共識，概括地說，它有三個特征：一是行政主導(dǎo)性，即這類社區(qū)的生成與治理不是自然自發(fā)的，而是通過行政的“強制性協(xié)調(diào)”予以實施的；二是不穩(wěn)定性，即這類社區(qū)的居民行為、組織形態(tài)以及治理結(jié)構(gòu)都處于未定型的階段；三是治理異質(zhì)性，即這類社區(qū)人員的構(gòu)成相較于傳統(tǒng)村落與城市社區(qū)具有異質(zhì)化特點，它是一個集白領(lǐng)、民工、學(xué)生和動遷村民等不同階層人員混居雜糅的社區(qū)，因此，對它的治理既不能應(yīng)用村落的治理模式，也不適應(yīng)城市社區(qū)的治理模式。從這三個特征來看，它也基本符合我們所選擇的“過渡型社區(qū)”這一概念所指稱的對象。

第二，關(guān)于“過渡型社區(qū)”治理的研究?？梢哉f，“治理”是“過渡型社區(qū)”乃至整個基層社區(qū)研究的主流視角，大多數(shù)學(xué)者都是基于“參與多元化”、“權(quán)力分散化”、“社區(qū)善治”等觀念與立場來審視“過渡型社區(qū)”治理的，也衍生出諸多關(guān)于社區(qū)治理問題的討論，包括科層治理困境、多元治理改革、社區(qū)公共服務(wù)供給、治理主體職責(zé)界定、社區(qū)認同缺失等問題。進而，關(guān)于這類社區(qū)治理模式的探討則呈現(xiàn)出多種不同的路向：一是基于基層政權(quán)建設(shè)視角下的政府管理與行政的“強制性協(xié)調(diào)”；二是基于基層社會發(fā)育與自組織視角下的居民自治；三是在這兩種研究路向之間尋求一種平衡。

筆者更贊成第三種研究路向，一方面，理論研究不能陷入一種思維方式的對立與極端化，正如柯林斯所言，“對立的雙方都是相互建構(gòu)的”1；另一方面，極端化的觀點也未必適合這類“過渡型社區(qū)”治理的現(xiàn)實境況。因此，筆者以為，我們可以在“元治理”理論及理念的引導(dǎo)下，基于中國當(dāng)下的社會治理現(xiàn)實，在前兩種理論之間尋求一種合理的張力。

一、理論引入：管理、治理與元治理的歷史與邏輯

1. 從管理、治理到元治理：“正反合”的邏輯遞進

從社會管理的歷史演進來看，它是在對過去管理模式的糾偏、超越，抑或是否定中向前發(fā)展的，而理論可以對這一歷史軌跡進行簡約而精確的“概念式提煉”，因此，管理、治理與元治理三段論的概念，恰恰從內(nèi)在邏輯上把握了這一歷史發(fā)展“正反合”的真實圖景。

第一，“管理”是一種在歷史發(fā)展中存留很久的模式，即它遵循的是國家中心主義的管理邏輯，強調(diào)以國家建構(gòu)為目標，或者可以被理解為是一個“民族國家創(chuàng)造和維持公共秩序、實現(xiàn)集體性行動的正式制度化的過程”2。這一管理（統(tǒng)治）的過程具有三個基本特征：國家至上理念（社會事務(wù)國家化）、全能政府模式（政府職能龐大）、強制行政方式（強制性征集資源），即以國家權(quán)力作為后盾實施國家和政府對社會的全面掌控1。對于歷史上存在的“管理”甚至是“管制”模式，我們對它的批評與撻伐已經(jīng)很多了，此文自不必多言。但是，我們需要明白兩點：一、“治理”正是在對這一模式的質(zhì)疑與批判性反思中才提出的；二、“治理”不是也不可能是對于“管理”模式的全盤否定，這既不符合歷史發(fā)展的規(guī)律，也不符合理論發(fā)展的邏輯。

第二，學(xué)者郁建興認為，“國家建構(gòu)強調(diào)穩(wěn)定、秩序和規(guī)制，因而表現(xiàn)出剛性、控制性、程序理性的特征；治理強調(diào)多元、談判和協(xié)作，因而表現(xiàn)出彈性、互動性、反思理性的特征”2。這就道出了“治理”能夠取代“管理”的真實原因。隨著現(xiàn)代社會復(fù)雜性、不確定性與多樣性的增加，治理的理念逐漸成為了社會科學(xué)理論中的主流話語。自1983年世界銀行首次使用“治理”一詞以來，“治理”理念就被廣泛運用于各國政府管理的研究中。因為，“治理強調(diào)人際間、組織間、力量間、機制間的談判與反思，而談判與反思意味著參與治理力量的多元化和分散化”3。它所偏重的管理機制“不再單一強調(diào)國家或市場，而試圖通過‘新的組合來完善或發(fā)展政治制度，在更大程度上實現(xiàn)公共利益；消除科層制的缺陷，為政府尋找適當(dāng)?shù)亩ㄎ弧??？傊?，不同語義背景下的治理，其表述方式、側(cè)重點及其內(nèi)涵會有所不同，但是，關(guān)于它的基本認知是一致的，即指一種多主體參與、共同解決公共問題的體制、機制與過程。

第三，“元治理”的提出者杰索普認為，“市場、國家、治理均會失靈，這并不奇怪。因為失靈是所有社會關(guān)系的核心特點：‘治理本身并不完善，因此必然會導(dǎo)致失靈”5。因此，他又接著說，“即便是對治理做最為粗略的回顧，不論是通過市場、強制性協(xié)調(diào)，還是自組織，都可以看出學(xué)習(xí)、反思以及元治理的重要性”6。有學(xué)者將“元治理”的內(nèi)涵概括為：一、對治理進行控制，達到自治和控制的平衡；二、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)官僚制、市場和網(wǎng)絡(luò)三種治理形式；三、強調(diào)國家和政府在治理網(wǎng)絡(luò)中的首要地位，國家的政治控制力增強，但是不同于以往實行直接命令和控制的官僚制，而是優(yōu)先使用間接的、柔性的手段7。很顯然，“元治理”似乎是在對“治理”的否定性反思中，又在更高的階段上回到了“科層制管理”的模式上。因為，在元治理的模式下，并沒有顛覆官僚制的規(guī)則制定與科層政府的必要命令，反而，行政控制卻被間接地重新引入，只不過是采取了一種更為隱蔽性的方式。

2. 中國社會治理的現(xiàn)實元素：市場與自組織的發(fā)展

1978年改革開放以來，中國社會就進入了我們所言的“轉(zhuǎn)型社會”。在中國社會的轉(zhuǎn)型過程中，影響中國社會的兩個重要的元素是市場與互聯(lián)網(wǎng)。從歷史進程來看，首先是市場化的發(fā)展給予社會很大的經(jīng)濟自由度；其次是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展培育了公民的自組織能力。

一方面，當(dāng)人們提及市場時，總會說，它能使事情得以高效運轉(zhuǎn)，它富有活力、靈敏而開放，似乎市場充滿著“魔力”。久而久之，我們對市場就會充滿好感，進而形成一種偏好，對市場的這種偏好也在中國社會治理的現(xiàn)實中逐漸得到顯現(xiàn)。換言之，在中國的社會治理中，我們常常會選擇市場“這只看不見的手”，因此，與“科層治理”概念相對應(yīng)，我們發(fā)現(xiàn)了“市場治理”這一概念，并用它來表達中國社會治理的一種手段或工具。到了2013年底，中國共產(chǎn)黨的“十八屆三中全會”在更高的政策與制度層面上，確認了“市場治理”這一社會治理工具，即首次確定了市場在社會資源配置中的“決定性作用”，從而取代了之前的“基礎(chǔ)性作用”。

另一方面，當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展起來后，中國社會的自組織能力獲得了空前的提高。自組織是指“一個系統(tǒng)無需外界特定指令而自發(fā)或自主地從無序走向有序，形成結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)的過程”1。中國社會自組織能力的提高，其原因可以歸結(jié)為三個方面：一是在傳統(tǒng)社會中，中國社會底層的自組織能力是建立在熟人社會的體系之中的。因為，血緣和地緣的高度結(jié)合以及姻親關(guān)系，使得傳統(tǒng)社會中的人們（特別是農(nóng)民）有著密集的社會關(guān)聯(lián)、高度的信任和強烈的認同感，這類自組織往往都是通過位于社會網(wǎng)絡(luò)中心的精英、能人或賢達發(fā)起與組織的2。二是現(xiàn)代社會互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展與多種社交平臺的搭建，更激發(fā)了社會成員的主體意識、權(quán)利意識、自我需求及開放精神。具體地說，網(wǎng)絡(luò)虛擬空間為公民自組織能力的培養(yǎng)提供了開闊的精神空間；同時，各種社交媒體所構(gòu)筑的便捷溝通手段，又為公民自組織能力的培養(yǎng)提供了豐富的技術(shù)平臺。三是公民自組織能力的發(fā)育也是因為等級制的官僚體系留下了許多制度空隙，因為“全能主義、威權(quán)主義在現(xiàn)實中也是流變的”3，換言之，“官僚行政體制也并非鐵板一塊，科層機構(gòu)在功能上相互分割，因而科層結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出碎片化，李侃如將其稱為‘碎片化的威權(quán)主義”4。而正是這種碎片化的科層體系為民間組織贏得了生機，這也是中國公民自組織能力提高的一個重要客觀原因。

3. “元治理”理念引入的依據(jù)：現(xiàn)實與理論的二維貼合

所謂“元治理”，并不是對“治理”的顛覆，而是運用一種新的手段和工具來粘合獨立的治理模式，充分整合各治理主體的資源和力量，對各治理模式的組織、制度或機制進行宏觀安排，形成一種新的治理機制5。杰索普為“元治理”中的政府角色定位給出了一個極為精煉的說明，“雖然治理機制可能獲得了特定的技術(shù)、經(jīng)濟、政治和意識形態(tài)職能，但國家（政府）還是要保留自己對治理機制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力”6。

第一，從現(xiàn)實展開的角度看，“過渡型社區(qū)”的治理有三個方面是需要我們關(guān)注的：一、城鎮(zhèn)化進程中的村落終結(jié)，從它一發(fā)生就帶有強烈的政府主導(dǎo)性。這一政府主導(dǎo)性的特征一直會延續(xù)到“過渡型社區(qū)”建設(shè)與管理的若干環(huán)節(jié)中。因此，對于它的治理就不可能出現(xiàn)斷崖式的去行政化的邏輯，恰恰相反，政府主導(dǎo)下的社區(qū)治理模式會在相當(dāng)長的時間內(nèi)保留下來。二、作為“過渡型社區(qū)”的居民，他們還未完全培養(yǎng)出適應(yīng)社區(qū)現(xiàn)代化治理的意識與能力，換言之，社區(qū)仍然需要有一個權(quán)威的角色加以引導(dǎo)與協(xié)調(diào)。三、在市場與自組織崛起的背景之下，“過渡型社區(qū)”的治理雖然是在“科層制”的體系下展開的，也不可避免地會受到市場治理規(guī)則與公民自組織行為的影響，從而會出現(xiàn)許多“治理噪音”，因此，它還是需要一個規(guī)則制定者與政策協(xié)調(diào)者。

第二，從理論供給的角度看，自杰索普的“元治理”理論提出后，我國學(xué)術(shù)界對于這一理論進行了非常積極的引入與介紹，也進行了對于中國現(xiàn)實治理的適應(yīng)性分析。杰索普說：“元治理并未罷黜其他協(xié)調(diào)模式。市場、等級制度、差異性結(jié)構(gòu)仍然存在，只不過是在‘通過協(xié)商制定決策的情境下運轉(zhuǎn)。一方面，市場競爭由合作來協(xié)調(diào)，‘看不見的手將和‘看得見的手握在一起共同發(fā)揮作用。另一方面，國家不再是君主權(quán)威，而是多元化制導(dǎo)系統(tǒng)中的眾多參與者之一，在協(xié)調(diào)過程中貢獻自己獨特的資源。隨著聯(lián)絡(luò)網(wǎng)、伙伴關(guān)系、其他經(jīng)濟政治治理模式的范圍越來越廣，官方機構(gòu)仍然是最為重要的?！?可以說，在元治理理論提出之前，關(guān)于中國社會治理，尤其是基層社會治理的討論，就一直處于國家中心主義視角下科層治理、還是社會中心主義視角下公民自治的對立性討論中，也有人提出“第三條道路”以把兩者結(jié)合起來，但是，無論哪種治理思路，對于政府的作用一直爭議不斷。似乎，杰索普的“元治理”為政府在基層社會治理中的作用尋找到一個簡明的答案，這一答案是在超越了市場、科層與自組織等諸多治理困境基礎(chǔ)上提出的，而且，它也非常貼合中國基層社會治理的現(xiàn)實。

二、“過渡型社區(qū)”治理的現(xiàn)實機制：“一主兩輔”的治理結(jié)構(gòu)

就目前中國“過渡型社區(qū)”的治理現(xiàn)實而言，大概存在著以下三個基本事實：一是絕大部分的“過渡型社區(qū)”仍然采用政府主導(dǎo)下的社區(qū)管理模式，即以地方政府、街道、社區(qū)黨委、社區(qū)居委為核心的縱向科層治理模式，它遵循的是“政治動員邏輯”；二是市場力量與因素正逐漸向社區(qū)內(nèi)部滲透，并開始作為一種補充性的治理手段在社區(qū)治理中得以施展，它遵循的是“資本動員邏輯”；三是相對于自由市場與“國家鐵拳”的一種自主性、協(xié)商、對話與咨詢的自組織性網(wǎng)絡(luò)治理模式，作為一種公民社會的共識，也越來越成為“過渡型社區(qū)”治理的一個基本維度，顯然，它遵循的是“公民協(xié)商邏輯”。概言之，中國當(dāng)下“過渡型社區(qū)”的治理是科層治理、市場治理與網(wǎng)絡(luò)治理這三種模式的統(tǒng)合，其中，遵循政治優(yōu)先原則的科層治理處于“治理的中心位置”，它擔(dān)當(dāng)著多元治理主體的召集人、治理規(guī)則的制定者與社區(qū)各方利益“平衡器”的功能與作用。因此，筆者認為，在“三角型”治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，科層治理顯然處于三角型的頂端，它是治理結(jié)構(gòu)的核心。

1. 基于科層制的“強制性協(xié)調(diào)”居主導(dǎo)地位

在中國“過渡型社區(qū)”的治理體系中，基于科層制度的“強制性協(xié)調(diào)”，無論我們說它處于治理體系的中心位置，還是說它處于“三角型”的頂端，還是說它是治理權(quán)力“同輩中的長者”，這些都是顯性的，也是中國“過渡型社區(qū)”治理現(xiàn)實的需要。為什么？我們需要審視以下兩個因素。

第一，在“過渡型社區(qū)”治理中，“強制性協(xié)調(diào)”的動機是多層的。一是利益驅(qū)動動機。從某種意義上看，“過渡型社區(qū)”的鋪陳是中國城市化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的附產(chǎn)品，它是在地方政府的版圖上展開的，事實上，它也是一個利益再分配的過程，因此，地方政府只有通過“強制性的協(xié)調(diào)”才能掌控社會資源的分配權(quán)，也才能在城市空間擴張中實現(xiàn)自身利益或者是平衡各方利益。在這一過程中，地方政府的利益驅(qū)動也產(chǎn)生了一些問題，致使“過渡型社區(qū)”的建設(shè)看起來“并非是進步的社會和制度改造，而是大部分基于單純利益考量的經(jīng)濟建設(shè)和空間改造”1。二是政治維穩(wěn)動機?！斑^渡型社區(qū)”的產(chǎn)生涉及拆遷、賠償和安置等一系列復(fù)雜而敏感的利益問題，很容易在居民中產(chǎn)生各類尖銳的矛盾。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，在安置后的很長一段時間內(nèi)，解決動遷矛盾、還建及安置工作，預(yù)防群體性事件和信訪，仍然是地方政府及社區(qū)管理者的中心工作。因此，在政治優(yōu)先原則下，不放棄以科層制為基礎(chǔ)的“強制性協(xié)調(diào)”的手段與方式，在地方各級政府及其部門中也就成為一個基本的共識，這也是確保地方政府“政治利益”的一個優(yōu)先手段。三是減弱“過渡性風(fēng)險”的動機。在村落的拆遷安置中，村落傳統(tǒng)的生產(chǎn)與生活方式發(fā)生了強制性斷裂，失地農(nóng)民在無意識與無技能準備的情況下，被拋置于不熟悉的城市社會、工業(yè)社會的境地中，他們往往缺乏足夠的生存技能、組織能力以及與現(xiàn)代工業(yè)相適應(yīng)的生活意識，在這種情況下，“強制性協(xié)調(diào)”退場反而會面臨著更大的社會風(fēng)險與治理失序。但是，另一方面，在筆者的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，為了減弱“過渡性風(fēng)險”而產(chǎn)生出“過度管理”的現(xiàn)象，這反而成為“過渡型社區(qū)”現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的掣肘因素。

第二，在“過渡型社區(qū)”治理中，“強制性協(xié)調(diào)”機制是成熟的?？傮w上看，這一機制主要表現(xiàn)為“核心化的黨委”與“行政化的居委”兩個相輔相成的科層制機制。一方面，大多數(shù)“過渡型社區(qū)”的黨組織能在街區(qū)中建立一個完整的、全面覆蓋的立體化組織網(wǎng)絡(luò)，能通過全面覆蓋的方式滲透進居民生活的方方面面。黨組織的任務(wù)是：培養(yǎng)政治信念體系，實行領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)等政治權(quán)力，這樣，就奠定了黨組織在安置社區(qū)內(nèi)的政治基礎(chǔ)。而對于黨員居民來說，“黨員身份”的政治榮耀感也會反過來使他們愿意自覺地將自身納入到黨組織體系之內(nèi)。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村黨組織在向社區(qū)黨組織的形式化轉(zhuǎn)變中，黨委的職能、權(quán)能已大大地獲得了強化，因此，“核心化的黨委”承擔(dān)的是“強制性的政治協(xié)調(diào)”功能與作用。另一方面，就社區(qū)居委會這一自治組織來看，它事實上已變成行政科層制的一個層級，它正是“強制性協(xié)調(diào)”行政機制鏈條上的一環(huán)，因為，它“既涉及服務(wù)村民、提供公共產(chǎn)品等為村民辦事的一面，也涉及完成行政任務(wù)、實現(xiàn)國家基層動員的貫徹國家意志的一面”1。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)情況下，基層政府會進一步強化居委會的行政化職能，致使居委會變?yōu)榻值擂k事處的一級辦事機構(gòu)，從而成為國家基層政權(quán)的一種延伸。

2. 基于利益交換的“市場性契約”開始擴展

中國社會從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡，是一個從身份向契約轉(zhuǎn)換的過程，而“過渡型社區(qū)”作為一種現(xiàn)象，是在市場經(jīng)濟發(fā)展比較成熟的背景下才逐漸產(chǎn)生的。也就是說，當(dāng)有“過渡型社區(qū)”這一現(xiàn)象時，村民已具有一定的市場交換意識、市場交換能力了。因此，在“過渡型社區(qū)”的治理結(jié)構(gòu)中，基于利益交換的市場契約已成為社區(qū)治理的一種不可忽視的力量。

與科層制的“強制性協(xié)調(diào)”相區(qū)別的是：市場治理體現(xiàn)在組織之間、組織內(nèi)部以及組織與個體之間的自愿協(xié)定與合約，它作為“一只看不見的手”在科層治理失靈的時候和地方發(fā)揮著作用，尤其是在社區(qū)某些公共產(chǎn)品的供給上能夠發(fā)揮比較重要的作用。如今，基于市場規(guī)則的社區(qū)治理，不僅僅讓社區(qū)資源配置方式發(fā)生了變化，也對社區(qū)居民的生活方式、思維意識形成了不同程度的對沖，因為，在市場規(guī)則下，社區(qū)治理行動主要是通過市場這只“看不見的手”來展開的。比如，通過招標的方式將社區(qū)的物業(yè)管理外包給物業(yè)公司，以求更專業(yè)、更高效的物業(yè)服務(wù)；通過招聘的方式組建社區(qū)工作隊（保安、保潔、維修、綠化）來協(xié)助社區(qū)管理，等等。因此，契約規(guī)則部分代替了行政規(guī)則，成為“過渡型社區(qū)”治理的補充性手段。

當(dāng)然，社區(qū)的市場化治理也存在諸多障礙。第一，社區(qū)居民的市場交換行為并未完全擺脫共同體、行政力量等外界因素的干擾。因為，任何契約關(guān)系的形成都是以具有主體地位及身份的人的自主性存在為前提，在社區(qū)公共事務(wù)治理中，影響自主性契約的因素主要有兩個：一是社區(qū)行政管理機構(gòu)作為契約仲裁者的角色，對某些契約關(guān)系的“強制性協(xié)調(diào)”；二是某些既得利益者或機構(gòu)以隱性權(quán)力的形式進行介入與干預(yù)。比如，失地農(nóng)民普遍對物業(yè)費的收繳存在抵制行為，致使“政府撥款”成為社區(qū)物業(yè)維護的主要經(jīng)費來源，從而使原本的“業(yè)主”與“物業(yè)公司”之間的市場契約關(guān)系被一系列行政關(guān)系所左右。

第二，在居民普遍缺乏公共精神的前提下，社區(qū)居民的“經(jīng)濟理性”呈現(xiàn)出擴張與膨脹的態(tài)勢，在契約關(guān)系形成中的表現(xiàn)就是契約主體的權(quán)利與義務(wù)及責(zé)任關(guān)系的不對等，即居民“爭權(quán)利、去責(zé)任”的現(xiàn)象比較普遍。最為典型的現(xiàn)象就是：居民為了最大化住房收益，對社區(qū)空間進行非法占用或肆意改造，與其相伴生的就是住房群租、車庫住人等現(xiàn)象都具有一定的普遍性，其治理難度也很大。這些新都市移民，就像李培林在《村落的終結(jié)》中所描述的那樣，“農(nóng)民的經(jīng)濟理性像所有人具有的經(jīng)濟理性一樣，隱藏在他們的心底。每個人的行動軌跡都受其他價值目標的約束，而不是受單一的謀利價值的約束，……在這個越來越‘自由的世界上，‘自由一方面代表束縛的減少和個人選擇能力增強，同時也意味著對經(jīng)濟理性約束的弱化，而當(dāng)這種約束完全崩潰，經(jīng)濟理性異化所爆發(fā)出的逐利欲火就會吞噬一切心靈”2。

3. 基于聯(lián)絡(luò)網(wǎng)的“自組織商議”開始萌發(fā)

杰索普說：“治理（或?qū)?fù)雜的相互信賴的協(xié)調(diào)）有不同的模式，我一直較關(guān)注實質(zhì)性相互信賴的反思性自組織，但形式上它們是獨立的參與人。為了應(yīng)對市場與國家的失靈，同時也為了應(yīng)對社會生活復(fù)雜性的不斷增加，近幾年，自組織受到了越來越多的關(guān)注。”3在這里，杰索普所言的自組織，就是指有別于科層治理與市場治理的網(wǎng)絡(luò)治理模式。在我國改革開放歷程走過近四十年的時間里，以自組織為主要組織形式的公民社會力量也獲得了發(fā)展與壯大，它也開始成為我國社會治理體系中的一支重要力量。也正如杰索普所言，這樣，“相對于無政府主義自由市場與國家‘鐵拳，‘治理擁有了類似于‘中間道路、‘咨詢、‘協(xié)調(diào)、‘自主性、‘反思性、‘對話等積極內(nèi)涵”1。有學(xué)者指出，這種“網(wǎng)絡(luò)治理”的基本邏輯主要涉及整個社會的“治理結(jié)構(gòu)變革”和“個體居民組織化”兩個層面2。因此，這也構(gòu)成了我們審視“過渡型社區(qū)”自組織治理的兩個基本維度。

第一，中國的社會治理結(jié)構(gòu)正在發(fā)生著急速的變化，無論是從理論建構(gòu)的角度看，還是從現(xiàn)實展開的角度看，在社會治理中，那種僅依靠等級制“強制性協(xié)調(diào)”單一模式單打獨斗的局面已經(jīng)沒有社會空間了。現(xiàn)實社會治理的運行更多地是包含市場、等級制和聯(lián)絡(luò)網(wǎng)的合理融合。而在社區(qū)治理中，基于聯(lián)絡(luò)網(wǎng)的“自組織商議”是指，所有居民個體在一個自主性網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)中，通過協(xié)商、對話等手段參與社區(qū)公共事務(wù)或公共產(chǎn)品供給的一種補充性治理模式，其作用在于形成“第三條道路”，以彌補“有形之手”與“無形之手”在社區(qū)治理中的真空。

但是，自組織商議在現(xiàn)實的社區(qū)治理中也出現(xiàn)了兩種負面情形：一是“自組織商議”與“強制性協(xié)調(diào)”的沖突。因為，自組織商議的網(wǎng)絡(luò)治理是在等級制這一強大的“先賦治理結(jié)構(gòu)”的基礎(chǔ)上產(chǎn)生與發(fā)展的，毫無疑問，這兩種力量之間會有一個博弈的過程。社區(qū)治理的等級體制愿意在多大程度上放棄自身的治理權(quán)力及既得利益是一個很大的問題。因為，“過渡型社區(qū)”治理結(jié)構(gòu)的變革，就像中國其他所有的社會體制改革一樣，都面臨著權(quán)力分配、利益分配以及文化認知等方面的障礙。二是在現(xiàn)代社會高度復(fù)雜性、不確定性、偶然性增加的背景下，一個社區(qū)中，不同身份認同、不同利益追求、不同認知水平與不同價值系統(tǒng)所形成的“差別化的自組織”之間，因時空差異與行為差異也會發(fā)生沖突，從而會形成消極的負面的“治理噪音”。在社區(qū)中，這類“治理噪音”的消減也是非常耗費社會資源與成本的。

第二，當(dāng)自下而上地審視社區(qū)居民的自組織化現(xiàn)狀時，我們就會質(zhì)疑社區(qū)居民是否有能力，通過自組織化的行動參與到社區(qū)的治理網(wǎng)絡(luò)中來？這里，事實上是對社區(qū)居民的自組織能力產(chǎn)生的質(zhì)疑?？疾熘袊鴤鹘y(tǒng)社會，我們會發(fā)現(xiàn)，“無論是先秦時期以宗法分封為基礎(chǔ)的封建社會，還是秦以后以皇權(quán)縱向控制為特點的郡縣社會，鄉(xiāng)土社會中的農(nóng)民都還是具有一定程度的組織性和自治性的，所謂‘皇權(quán)止于郡縣之類的理論判斷便是建立在農(nóng)民‘橫向聯(lián)結(jié)和‘自我管理的基礎(chǔ)之上”3。但是這里所言的“橫向聯(lián)結(jié)”或“自我管理”的自組織性是有一個前提的，即中國傳統(tǒng)社會中的大量鄉(xiāng)賢精英的存在。因此，在大量鄉(xiāng)賢精英離土離鄉(xiāng)的背景下，“過渡型社區(qū)”中失地農(nóng)民的自組織能力及自組織化形態(tài)是處在衰落之中的。在現(xiàn)實中，我們能看到的自組織類型的性質(zhì)是單一的，以文娛性組織居多，而缺少政治性、經(jīng)濟性的社區(qū)自組織；人員類型單一，以退休人員或女性為主；組織參與方式也很隨意，缺乏組織建設(shè)的基本制度框架與規(guī)制。另外，在社區(qū)中比較“有人氣”的權(quán)益保障性自組織又常常與“強制性協(xié)調(diào)”的基層管理機構(gòu)發(fā)生一系列潛在的權(quán)力與利益沖突，其發(fā)展的勢頭又會受到限制。

三、元治理視角下“過渡型社區(qū)”的治理策略

筆者認為，“元治理”作為對于治理范式批判性反思的一種理論，它核心的問題有三個：一是認定“元治理”即治理體系中的主體；二是確認元治理主體在治理體系中的角色；三是指認元治理主體所應(yīng)該具有的治理能力。因此，在元治理視角下，對于“過渡型社區(qū)”治理策略的思考，主要包括三個方面：一是社區(qū)治理體系中的元治理主體由誰來擔(dān)當(dāng)；二是“過渡型社區(qū)”元治理主體的角色如何定位；三是“過渡型社區(qū)”元治理主體的能力建設(shè)有何指向。

1. “黨政結(jié)構(gòu)型組織”：“過渡型社區(qū)”元治理主體的落定

進入現(xiàn)代以來，一種以政府為主導(dǎo)、多元主體參與的社會治理格局在理論的簇擁下也變成了現(xiàn)實的一種吶喊，這樣就會產(chǎn)生一個問題，即在多元主體以集體行動的方式踐行公共價值、實現(xiàn)公共利益的過程中，區(qū)別化、碎片化的不同主體的利益與完整性的公共利益之間又會出現(xiàn)對抗與沖突，也由此會產(chǎn)生大量的社會治理噪音甚至是治理抗爭。對此，杰索普指出，“人們對于治理的關(guān)注是對社會科學(xué)中范式危機的回應(yīng)”1。因此，社會科學(xué)理論必須回應(yīng)基于多元治理理念下的社會治理困局，以實現(xiàn)社會治理理論解釋范式的革命性轉(zhuǎn)換。

對此，在社會科學(xué)上的一些理論思潮，比如，澳大利亞學(xué)者琳達·約斯等提出的所謂“新國家主義構(gòu)想”、英國學(xué)者佩里·?？怂沟忍岢龅摹罢w性治理”都在對治理理論進行批判性反思。同時，在反思治理理論高估市場與公民社會的作用后，美國著名的社會理論家福山就指出，“國家建構(gòu)也許比治理更重要，一個強有力的國家也許比自組織治理更重要，尤其對于廣大的第三世界國家而言”2。這些學(xué)者與思想家都敏銳地肯定了社會治理結(jié)構(gòu)“三角型”中國家與政府的獨特地位與作用。這些反思性理論的核心內(nèi)涵是：“要把國家找回來，并不是把社會踢出去?！?

筆者認為，以元治理理論為代表的這些反思性學(xué)術(shù)思潮的一個核心問題就是：如何定位社會治理的主體身份。用元治理的話語表達就是：元治理即“治理的治理”的主體是誰？在前文“過渡型社區(qū)”治理結(jié)構(gòu)的敘述中，筆者已從現(xiàn)實展開的層面上，提出了中國“過渡型社區(qū)”治理模式“一主兩輔”的結(jié)構(gòu)，也正暗合“把國家找回來，并不是把社會踢出去”的元治理主體定位。換言之，在中國現(xiàn)實社會治理進程中所探索出來的“一主兩輔”的基層治理結(jié)構(gòu)，既規(guī)避了多元治理中公共價值實現(xiàn)的困局，也在淡化中國傳統(tǒng)政府一元化的社會管理模式。

對于中國社會治理或者是基層社會治理中這一主體的定位，也得到許多國內(nèi)學(xué)者的認可與肯定，比如，學(xué)者李泉就認為，以國家為中心的視角來理解中國的社區(qū)治理理論，意味著在很大程度上視國家及其組織機構(gòu)仍然是治理的主導(dǎo)力量，其在目標設(shè)定方面的重要作用仍是達到有效治理的關(guān)鍵因素4。但是，理論分析到此，好像實質(zhì)性的問題還沒有解決，因為，中國的社會治理結(jié)構(gòu)、體制與機制的確與西方的社會有許多不同點。換言之，如何理解元治理主體中的“國家”或“政府”。對此，有學(xué)者就提出，照搬西方理論來觀察中國的社區(qū)建設(shè)，而忽視政黨這樣一個最大的中國實際，只會讓社區(qū)問題更加模糊5。

筆者認為，任何社會治理模式、體系、制度或機制的實現(xiàn)，都離不開對特定社會發(fā)展的歷史與現(xiàn)實這兩個重要元素的考察，即我們通常所言的“國情”。在國情中，我們也不能忽視被政治體制所規(guī)范或認可的一些制度設(shè)計或規(guī)范性陳述。比如，在社區(qū)治理主體的規(guī)范性制度陳述中，《中國共產(chǎn)黨章程》第32條規(guī)定，“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)”。中國共產(chǎn)黨“十八大報告”也提出，“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。總之，這些綱領(lǐng)性政策、文件的規(guī)范性闡述，從制度設(shè)計層面上確定了我國基層社會治理多主體之間的基本關(guān)系，也核準了社區(qū)治理主體關(guān)系的基調(diào)，即“黨政結(jié)構(gòu)型組織”是社區(qū)元治理的主體，它是社區(qū)治理的召集人、協(xié)調(diào)者、定制者與監(jiān)督者。

2. “黨政結(jié)構(gòu)型組織”在社區(qū)治理中的角色：參與治理校準

杰索普指出：“政府在元治理的各個方面都扮演著主要且日益重要的角色：參與市場再設(shè)計，參與組織形式和目標的憲法改革以及司法再規(guī)制，為自組織創(chuàng)造條件，最重要的是參與治理校準?！?在國內(nèi)學(xué)者對于“元治理”理論的諸多解讀中，“參與治理校準”這一杰索普認為“最重要的角色”卻沒有獲得正視。這一方面說明，我們的理論解讀過于宏大；另一方面也說明我們理論解讀的準確性不足。那么，如何理解“參與治理校準”這一社區(qū)元治理主體的角色？

格里·斯托克在談到治理理論與治理體制之間的差距時，說了一段意味深長的話，他說，“治理理論在時間和空間上都是一定的，它致力于了解治理的體制，而這個體制正在變化；情況往往是剛剛把輪廓勾勒出來，局面又已經(jīng)不同”2。在這里，他表達的是治理理論常常滯后于治理體制的事實，而筆者認為，治理體制又常常滯后于治理現(xiàn)實，因為，治理現(xiàn)實總是不確定的、多樣而多變的。

在現(xiàn)代社會多樣性、復(fù)雜性與不確定性的背景下，中國轉(zhuǎn)型社會的獨特過程又加劇其復(fù)雜性與多變性，而且，這種復(fù)雜性、多變性的特征在中國當(dāng)下建設(shè)的“過渡型社區(qū)”中體現(xiàn)得最充分也最徹底。換言之，在“過渡型社區(qū)”中，時空背景轉(zhuǎn)換、生活與文化背景轉(zhuǎn)變、體制與制度的變革、人員的流動性及其組成的復(fù)雜性、治理手段的多途徑及其多元化、利益的區(qū)別化及利益沖突的尖銳性等方面，最集中地體現(xiàn)了當(dāng)下中國社會轉(zhuǎn)型高度復(fù)雜性與高度不確定性的特征。在這一社區(qū)背景下，利益取向的多元化及如何協(xié)調(diào)、治理噪音的產(chǎn)生及如何化解等問題都在考驗著社區(qū)“元治理”主體，其中所涉及到的一個最核心的問題就是“治理校準”，即在多樣性的治理模式、治理體制中，如何做出選擇？換言之，社區(qū)“元治理”主體在治理模式的選擇上掌握著很大的自由裁量權(quán)，這既考驗著治理主體的意志，也同樣考驗著治理主體的能力。

第一，在不同治理模式與路徑中，每一種治理模式都有其獨特的上下游“關(guān)聯(lián)”。比如，政府的科層治理依賴于制度上的合法性、參與者的服從以及問題上的因果理性邏輯；公民社會的自組織常常依賴組織上的一致認同、個體人員的參與和對問題類型的信仰；而市場化治理的關(guān)聯(lián)體現(xiàn)在組織內(nèi)部、組織之間和組織與個體之間的自愿協(xié)定3。因此，治理主體對每一種治理模式的不同關(guān)聯(lián)度，要有一個完整而清晰的認識，這一點，是非常考驗治理主體的理性認知能力的。

第二，治理主體要依據(jù)不同的治理情境，對不同的治理模式實現(xiàn)“開合”處理，換言之，不同治理模式的啟動、關(guān)閉與時機的把握權(quán)都掌握在治理主體手中。在“過渡型社區(qū)”中，雖然有地域、經(jīng)濟、文化、政治與歷史等外部因素的差異，造成三種治理規(guī)則的占比不盡相同；但是，不同等級制、市場化與自治性治理模式的更迭、替代、交錯、沖突，抑或是混合存在卻是一個不爭的事實，比如，集權(quán)與分權(quán)、獨立性與伙伴性、民主與效率、強制與協(xié)調(diào)、單一治理與混合治理之間的矛盾與沖突也時常會激烈地出現(xiàn)。因此，如何因地制宜地“開合”某種治理模式，如何在不同治理模式之間進行暢通的轉(zhuǎn)換，或者是如何在不同治理模式之間實現(xiàn)有效的組合，這也是治理主體“參與治理校準”的主要職責(zé)之一。

3. 社區(qū)元治理主體及自組織對社區(qū)元治理的回應(yīng)

第一，社區(qū)治理主體的學(xué)習(xí)與反思等認知能力，需要培養(yǎng)與提高。在講到“治理失靈”時，杰索普會反復(fù)地強調(diào)“必要的反思性”等問題，并且，他說，“如果沒有學(xué)習(xí)與忘記，社會秩序根本不可能形成”4。這事實上是在強調(diào)，社區(qū)元治理主體的學(xué)習(xí)與反思能力的培養(yǎng)。筆者曾撰文論述過，政府（廣義的政府，即“黨政結(jié)構(gòu)型組織”）應(yīng)該學(xué)習(xí)的三種能力，即情境認知能力、組織調(diào)適能力與社會治理能力。所謂情境認知能力是指，政府組織能夠敏銳地把握社會管理過程中所涌現(xiàn)出來的各種環(huán)境因素的新特點與新趨勢；而組織調(diào)適能力是指，政府組織對環(huán)境與管理客體變化的適應(yīng)能力，也包括政府組織主動地作用于環(huán)境與管理客體的一種引導(dǎo)與建構(gòu)的能力，也只有這樣，政府組織的社會治理能力才能有所提高1。在“過渡型社區(qū)”的治理中，治理主體所面對的治理情境與環(huán)境的復(fù)雜性，以及治理客體的多樣性、差別性都是客觀事實，而且，黨政結(jié)構(gòu)型治理主體還承擔(dān)著“治理校準”的角色，因此，這些因素特別考驗黨政結(jié)構(gòu)型治理主體的學(xué)習(xí)與反思能力。

第二，社區(qū)自組織要在基于“社區(qū)團結(jié)”的意愿下，定位其組織功能。在“過渡型社區(qū)”中，有兩個現(xiàn)象是比較常見的：一是村民原有的村莊共識消解了，而作為社區(qū)居民的共同體意識還尚未建立起來。在這一空檔期，原來依托于熟人、親緣、族群支持的人際關(guān)系及其內(nèi)生秩序變得無所依托，社區(qū)治理會出現(xiàn)無序狀態(tài)。二是在現(xiàn)實中，一些剛剛失地的被安置的農(nóng)民，因為失去了其終身勞作的“田地家園”之根，極易產(chǎn)生情感上的“動遷創(chuàng)傷”甚至是“動遷怨恨”，在這一情境下，也極容易產(chǎn)生社區(qū)沖突。這些問題的解決，黨政結(jié)構(gòu)型正式組織常常顯得無能為力，因此，這些問題的解決便可以依靠社區(qū)自組織的作用。一般地，基于“社區(qū)團結(jié)”的意愿，社區(qū)自組織的功能主要表現(xiàn)為：一、承擔(dān)社區(qū)居民活動組織者的角色，以讓社區(qū)居民“忙起來”或“動起來”；二、成為“黨政結(jié)構(gòu)型組織”的協(xié)助者，甚至是社區(qū)活動的監(jiān)督者；三、向社區(qū)居民提供正式組織沒有能力與辦法提供的小型化、個別性的公共服務(wù)；四、在社區(qū)居民與正式的“黨政結(jié)構(gòu)型組織”之間進行溝通與連接，因為，社會自組織的最大特點就在于，它存在于社區(qū)居民之中，更加了解民情民意，因此，它能以自組織方式將居民共同的利益訴求和權(quán)利意識表達成集體意愿，為黨政結(jié)構(gòu)型元治理主體的決策提供依據(jù)。

另外，杰索普還說，“實際上，由于愈演愈烈的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性和社會生活的不透明，加之廣泛的時空界域中的多重目的——無論采用何種方式的協(xié)調(diào)機制，對于治理的嘗試都可能以失靈告終”2。因此，“過渡型社區(qū)”中“黨政結(jié)構(gòu)型組織”作為元治理的主體，還需要有足夠的勇氣去擔(dān)當(dāng)“治理失靈的政治責(zé)任”，這對于元治理主體的意志與決心是一個很大的考驗。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

The Structural and Strategy of Governance of "Transitional Community" from the Perspective of Metagovernance

Liu Zuyun Li Yang

Abstract： In the process of urbanization in China， we should pay attention to the resettlement residential area， for it exposes more and more obvious problems. Through the analysis of this phenomenon， the author finds that we can study it under the theory of transitional community or analyze it from the angle of meta-governance. To management and governance， metagovernance theory is a kind of dialectical negation， which based on history and logic. Moreover， the governance of transitional community in China actually shows the structure of “One Main and Two Auxiliary”， which means， from the view of strategy， “Party-government Structured Organization” is the main part of the community metagovernance and undertakes to govern and calibrate the community.

Keywords： Resettlement Residential Area； Transitional Community； Metagovernance； Governance Structure； Governance Strategy