□張計(jì)柱

（山西省忻州市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站 山西 忻州 034000）

忻州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作的調(diào)查和思考

□張計(jì)柱

（山西省忻州市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站 山西 忻州 034000）

近年來，忻州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作有了長(zhǎng)足發(fā)展，農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁體系初步建立，但土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作面臨的一些困難和問題，筆者通過調(diào)查思考，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

土地承包經(jīng)營(yíng)；調(diào)解仲裁；農(nóng)村“三資”管理

近年來，忻州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作有了長(zhǎng)足發(fā)展，對(duì)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。為了進(jìn)一步推動(dòng)此項(xiàng)工作的開展，筆者最近做了一些有關(guān)調(diào)查和有益思考。

1 農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁體系初步建立健全

目前，忻州市14個(gè)縣（市、區(qū)）都依法設(shè)立了農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，機(jī)構(gòu)掛靠在縣（市、區(qū)）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理部門。各縣（市、區(qū)）仲裁委員會(huì)組成人數(shù)7～17人不等，共計(jì)218人。有仲裁員280人，每個(gè)縣仲裁員都在20人以上。有185個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仲裁委員會(huì)，有調(diào)解員794人。有4 622個(gè)村組調(diào)解小組，村組調(diào)解人員8 323人。各縣（市、區(qū)）仲裁委員會(huì)都有日常工作機(jī)構(gòu)。

2 農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁體系對(duì)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用

2016年，全市共調(diào)處糾紛案件1 734件，其中鄉(xiāng)村調(diào)解數(shù)1 568件，仲裁委調(diào)解仲裁166件；仲裁委調(diào)解仲裁案件中，調(diào)解數(shù)115件，裁決數(shù)51件。其作用和成效主要有：一是促進(jìn)了農(nóng)村土地確權(quán)工作的順利開展。前些年，由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)效益較低等原因，許多農(nóng)民以各種不同形式將土地流轉(zhuǎn)給他人，部分或全部放棄了土地承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)。近年來，由于國(guó)家免征土地稅和農(nóng)業(yè)稅附加并發(fā)放種糧補(bǔ)貼、綜合補(bǔ)貼等原因，不少放棄土地承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民欲收回自己的權(quán)利，但當(dāng)事人當(dāng)時(shí)相關(guān)政策、法律知識(shí)缺乏，對(duì)所簽合同條款不完善，現(xiàn)在出現(xiàn)了大量的承包合同糾紛，直接影響農(nóng)村土地確權(quán)工作的進(jìn)展。對(duì)此忻州市及時(shí)抓住典型案例，理清合同雙方及第三人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，依法仲裁了一些有關(guān)案件，有效地促進(jìn)了農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展。二是有效維護(hù)了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中有些農(nóng)村干部以種種借口和方法剝奪或消弱農(nóng)民權(quán)利。更有甚者，強(qiáng)占他人承包地，侵害了他人利益。對(duì)此，忻州市通過調(diào)解和仲裁有效保護(hù)了農(nóng)村弱勢(shì)群體不受侵害。三是有效維護(hù)了農(nóng)村集體利益。許多村長(zhǎng)時(shí)間、大面積、低租金將集體機(jī)動(dòng)地租賃給他人，甚至承租人還以種種理由少交或不交租賃費(fèi)，損害了集體利益。忻州市通過調(diào)解仲裁促使承租人履行合同，合同到期的按規(guī)定的程序和辦法依法承包，維護(hù)了村集體的利益。四是有效保護(hù)了農(nóng)村土地資源不受毀壞。近年來，一些人在承包地上改變其農(nóng)業(yè)用途，擅自私搭亂建，毀壞土地資源。通過調(diào)解仲裁禁止了這些不法行為，起到了一定的警示作用。

3 農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作面臨的主要困難和存在的主要問題

一是經(jīng)費(fèi)不足?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》明確規(guī)定“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁不得向當(dāng)事人收取費(fèi)用，仲裁工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算予以保障”，然而一些縣、市財(cái)政困難，仲裁經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，極大影響了土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作的進(jìn)展。2016年全市14個(gè)縣市共列入財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)僅76萬元，每縣市平均僅5～6萬元。

二是人員短缺。由于農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作牽涉面廣、工作量大、程序復(fù)雜、法律要求高、農(nóng)民非常關(guān)切，需要投入大量的人力。而實(shí)際成立的農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)大多縣市日常工作主要由農(nóng)經(jīng)人員兼任。農(nóng)村“三資”管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理、農(nóng)村土地承包合同管理、農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)經(jīng)工作任務(wù)十分繁重，人員嚴(yán)重不足，往往顧此失彼。

三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。全市14個(gè)縣市農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)僅忻府區(qū)、原平等少數(shù)縣市有專門辦公場(chǎng)所，大多辦公場(chǎng)所設(shè)在農(nóng)經(jīng)部門辦公室。仲裁庭大多與會(huì)議室兼用。

四是仲裁人員整體素質(zhì)不高。盡管有些業(yè)務(wù)人員參加過省農(nóng)業(yè)廳經(jīng)管局組織的有關(guān)培訓(xùn)，但要開展此項(xiàng)工作仍顯力不存心。特別是擔(dān)任主審任務(wù)的仲裁員更缺乏。全市雖每年舉辦培訓(xùn)班，但缺乏高端專業(yè)培訓(xùn)和現(xiàn)場(chǎng)模擬操作，這些直接影響案件的辦理速度和質(zhì)量。

4 促進(jìn)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作的對(duì)策建議

4.1 切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

各級(jí)要把此項(xiàng)工作作為關(guān)系到農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展、農(nóng)民切身利益、推進(jìn)依法行政、構(gòu)建和諧社會(huì)的一項(xiàng)重大舉措，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。要加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳。把學(xué)習(xí)宣傳《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性、基礎(chǔ)性的工作來抓。要進(jìn)一步健全工作制度，完善土地承包糾紛仲裁工作機(jī)制。要加強(qiáng)工作考核，把其作為農(nóng)經(jīng)工作的重要內(nèi)容進(jìn)行安排和部署。要加強(qiáng)工作督查，認(rèn)真解決存在的問題和困難。要依法落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，確保調(diào)解仲裁工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.2 積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)實(shí)體化建設(shè)

建議國(guó)家有關(guān)部門聯(lián)合下文解決農(nóng)村土地承包仲裁日常工作機(jī)構(gòu)和人員編制問題，盡快建立實(shí)體性農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)。同時(shí)依托部、省農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)成立農(nóng)村土地承包仲裁協(xié)會(huì)，對(duì)市、縣仲裁委員會(huì)實(shí)施行業(yè)管理和指導(dǎo)服務(wù)。

4.3 進(jìn)一步強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作規(guī)范》，主要建設(shè)內(nèi)容為仲裁庭、合議調(diào)解室、案件受理室、檔案會(huì)商室等“一庭三室”，并配置檔案密集架。按照有關(guān)規(guī)定要求，“一庭三室”面積根據(jù)各地基礎(chǔ)條件和工作需要合理確定，但總使用面積不得低于268m2。其中，仲裁庭參照《人民法院法庭建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》基層人民法院審判法庭各類用房面積指標(biāo)，使用面積不低于100m2。合議調(diào)解室、案件受理室、檔案會(huì)商室參照《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，按照仲裁員9人和日常工作人員5人、每人使用面積12m2計(jì)算，總使用面積168m2。檔案密集架按照檔案30年存儲(chǔ)期限設(shè)計(jì)，每個(gè)項(xiàng)目安裝80個(gè)。

4.4 強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)

圍繞土地承包糾紛仲裁工作的法制化、規(guī)范化、經(jīng)?；?、制度化，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)仲裁人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和技能。各級(jí)業(yè)務(wù)部門要制定農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作培訓(xùn)計(jì)劃，采取多層次、多形式、多渠道的高端、高技能培訓(xùn)，鍛煉和造就一批農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁高素質(zhì)隊(duì)伍。

4.5 建議國(guó)家有關(guān)部門盡快出臺(tái)與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》相配套的政策

建立健全部門協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，強(qiáng)化司法銜接工作，確實(shí)落實(shí)好保障措施，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作依法開展創(chuàng)造條件。

1004-7026（2017）19-0059-02

F321.1

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.19.037

張計(jì)柱，忻州市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站站長(zhǎng)、高級(jí)農(nóng)經(jīng)師。