朱?；?，張晉邦

(廈門大學 法學院，福建 夏門 361005)

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監(jiān)察體制改革與憲法修改之學理闡釋

朱福惠，張晉邦

(廈門大學 法學院，福建 夏門 361005)

監(jiān)察體制改革是我國國家機關(guān)改革的重要組成部分，監(jiān)察委員會是反腐敗的專門機關(guān)，其地位與一府兩院平行。監(jiān)察委員會的設立對我國國家機構(gòu)體系將產(chǎn)生重大影響，由此產(chǎn)生一系列的憲法和法律問題，其中監(jiān)察委員會建構(gòu)的合憲性問題尤其突出。監(jiān)察體制改革試點具有合憲性，但并沒有直接的憲法依據(jù)，其合憲性只能從《立法法》第十三條推定。由此可見，監(jiān)察委員會制度雖然可以通過修改法律來建立，但法律的規(guī)定不能代替憲法的規(guī)定，無論是先修改法律還是制定新的法律，都必須通過修改憲法才能使法律與憲法保持一致，在憲法解釋無法滿足合憲性的條件下，修改憲法是必要的。通過對現(xiàn)行憲法有關(guān)國家機構(gòu)規(guī)定的全面分析與整理，根據(jù)憲法原理闡釋監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位和職權(quán)，從學理的角度提出憲法文本的如下修改建議：監(jiān)察委員會要向同級人大負責并報告工作，但不接受質(zhì)詢；監(jiān)察委員會不能對人大代表和全國人大任命產(chǎn)生的國家領導人實施具有強制性的監(jiān)察措施，但可向全國人大及其常委會提出專門報告或者監(jiān)察建議；監(jiān)察委員會在行使偵查等司法性權(quán)力時，應當適用憲法第一百三十五條之規(guī)定，受到人民檢察院和人民法院的制約。

監(jiān)察體制；監(jiān)察委員會；憲法修改；合憲性

2016年12月25日，全國人大常委會通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱《試點決定》)，決定在試點地方建立監(jiān)察委員會作為專門監(jiān)察機關(guān)，從而將我國的監(jiān)察體制從行政監(jiān)察體制轉(zhuǎn)化為獨立監(jiān)察體制。監(jiān)察委員會整合行政監(jiān)察、預防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、瀆職與預防職務犯罪等部門，并且與紀檢合署辦公，強化了監(jiān)察機構(gòu)的反腐敗職能，構(gòu)建新的國家監(jiān)察制度。全國人大常委會的決定公布后，監(jiān)察委員會在地方的試點備受理論界關(guān)注，有關(guān)國家監(jiān)察委員會制度的相關(guān)憲法和法律問題大量涌現(xiàn)，其中國家監(jiān)察委員會的設置與憲法修改成為理論探討的前沿問題。本文從憲法基本原理出發(fā)，闡釋監(jiān)察體制改革與憲法修改的必要性，進而探討憲法對監(jiān)察委員會的憲法地位、法律性質(zhì)和職權(quán)的規(guī)定，并且對國家監(jiān)察委員會與其他國家機關(guān)之間的憲法關(guān)系進行分析。

一 《試點決定》的合憲性解釋

1.《試點決定》的合憲性質(zhì)疑

憲法是規(guī)范和限制國家權(quán)力的法律，此為憲法之基本原則。根據(jù)這一原則，憲法不僅應當為國家權(quán)力劃定界限，而且還應當確立國家權(quán)力運行的規(guī)則，為國家機關(guān)權(quán)力的行使提供制度性資源和框架。所以，在限制國家權(quán)力的前提下，憲法應當為政治權(quán)力運行提供空間，以保障政治決策能夠回應政治秩序之建構(gòu)。我國“八二憲法”根據(jù)當時的政治和經(jīng)濟環(huán)境對國家機關(guān)的設置及其職權(quán)作出規(guī)定，從憲法史的視角來看，從“五四憲法”至“八二憲法”，為適應社會發(fā)展之需要，在國家權(quán)力的規(guī)定方面往往出現(xiàn)較多的彈性條款，或者條文含義較為模糊，或者制定“兜底條款”，為權(quán)力之運行提供寬松的憲法環(huán)境。特別是“八二憲法”，作為當時歷史背景的產(chǎn)物，被視為改革型憲法，即憲法推動國家的改革，為改革提供法制資源。如《憲法》第三十一條關(guān)于設立特別行政區(qū)的規(guī)定，為全國人大制定基本法以及全國人大常委會解釋基本法提供憲法依據(jù)，如果沒有第三十一條之規(guī)定，基本法之立法和解釋將面臨合憲性問題；《憲法》第六十七條第二款之規(guī)定，為全國人大常委會制定法律提供了廣泛的權(quán)力，而且全國人大常委會是憲法解釋機關(guān)，它對何為基本法律可以作出擴充解釋，從而為全國人大常委會的立法提供憲法依據(jù)；《憲法》第九十三條和第九十四條關(guān)于中央軍事委員會的規(guī)定，一方面沒有規(guī)定國家主席兼任中央軍事委員會主席，另一方面沒有設定中央軍事委員會主席連任之限制，此為中央軍事委員會之靈活運作提供了廣泛的制度空間，雖然與國家機關(guān)職權(quán)配置之憲法原理存在矛盾，但實踐中可為中央軍事委員會主席發(fā)揮其政治作用提供憲法依據(jù)。

《試點決定》頒布后，監(jiān)察委員會的建構(gòu)面臨合憲性質(zhì)疑，對于全國人大常委會決定試點是否具有憲法依據(jù)存在不同的認識。一種意見認為，全國人大常委會的《試點決定》是一種改革試點，該試點在預備階段獲得最高權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，可以賦予改革試點過程以憲法正當性[1]。設置國家監(jiān)察委員會是我國反腐敗建設之必需，通過全國人大常委會的《試點決定》，在地方進行試驗，與憲法之原則和精神并不沖突，在地方試驗結(jié)束后，需要建構(gòu)國家監(jiān)察委員會時，可以通過修改憲法并制定《國家監(jiān)察法》《反貪污賄賂法》，對各級監(jiān)察委員會之地位、組織和職權(quán)作出規(guī)定，使之具有明確的憲法和法律依據(jù)[2]。另一種意見則認為，雖然設置監(jiān)察委員會具有必要性，但不能成為全國人大常委會發(fā)布決定的憲法依據(jù)。其理由是：第一，現(xiàn)行憲法文本上沒有設立監(jiān)察委員會的條款，無法在現(xiàn)有憲法規(guī)范體系中推導或者新設國家機關(guān)；第二，《憲法》第六十二條第(三)項和第(十五)項不能成為監(jiān)察體制改革的憲法依據(jù)，因為全國人大制定國家機關(guān)的基本法律，僅限于已經(jīng)規(guī)定的國家機關(guān)，全國人大行使的其他權(quán)力，屬于“兜底條款”，僅限于立法權(quán)范圍；第三，全國人大常委會的決定權(quán)只限于憲法列舉的職權(quán)，《憲法》第六十七條第(二十一)項僅限于全國人大職權(quán)范圍內(nèi)的授權(quán)行為，不能成為《試點決定》的憲法依據(jù)[3]。

2.《試點決定》之合憲性推定

《試點決定》是否具有憲法依據(jù)，主要看其內(nèi)容是否在全國人大常委會的職權(quán)范圍之內(nèi)。我國《憲法》規(guī)定了全國人大常委會的決定權(quán)，第六十七條的決定權(quán)可以分為四種：第一種是全國人大常委會在全國人大閉會期間，通過決定對全國人大制定的法律進行補充與修改，但不得與該法的基本原則相抵觸①；第二種是全國人大常委會作出法律解釋方面的決定；第三種是決定國家機關(guān)組成人員的任命；第四種是全國人大常委會決定特赦和戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布等重大問題。從《憲法》第六十七條的規(guī)定來看，全國人大常委會的決定權(quán)不包括設立中央國家機關(guān)的職權(quán)，即《憲法》并沒有授權(quán)全國人大常委會通過決定設立與一府兩院平行的國家機關(guān)。《憲法》第六十七條第(二十一)項是全國人大常委會獲得全國人大授權(quán)而行使權(quán)力的依據(jù)，被授予的職權(quán)屬于全國人大的職權(quán)范圍，在全國人大沒有通過法律或者決議授權(quán)的情況下，不能將該決定作為《試點決定》的憲法依據(jù)。全國人大常委會可以授權(quán)其他國家機關(guān)行使其職權(quán)，如1981年6月10日第五屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》，授權(quán)最高人民法院和最高人民檢察院對于審判工作和檢察工作中具體應用法律、法令的問題進行解釋。此即為《憲法》第六十七條第(四)項之具體適用，全國人大常委會通過決議授權(quán)司法機關(guān)解釋法律。但該規(guī)定以全國人大常委會本身具有之職權(quán)為依據(jù)，如果全國人大常委會沒有此種職權(quán)，即不存在授權(quán)的問題。

在我國的改革實踐中，全國人大常委會運用《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第十三條規(guī)定授權(quán)改革試點規(guī)定：全國人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要,決定就行政管理等領域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。該規(guī)定是對全國人大常委會立法權(quán)和決定權(quán)的延伸和擴張，可以視為《憲法》第六十二條第(十五)項和《憲法》第六十七條第(二)項和(二十一)項的具體適用②。該法對全國人大常委會的調(diào)整或者暫時停止法律的部分規(guī)定設置了限制，在范圍上只能適用于行政管理等領域，在時間上只能是一定期限，在區(qū)域上只能是部分地方。從《立法法》的規(guī)定來看，這一條并沒有明確規(guī)定可以通過制定具有法律效力的決定來確立地方國家機關(guān)改革的試點，在實踐中，全國人大常委會運用該條款啟動試點改革，因為試點改革需要調(diào)整國家機關(guān)的職能，從而引起法律適用的改變。然而，《憲法》第六十七條和《立法法》第十三條的規(guī)定并沒有直接規(guī)定全國人大常委會是否可以通過決定設立新的國家機關(guān)，更沒有規(guī)定可以通過決定設立與一府兩院平行的國家機關(guān)?！读⒎ǚā奉C布實施之前，全國人大及其常委會通過國務院關(guān)于機構(gòu)改革方案設置或者撤銷部級建制。此種作法具有直接的憲法依據(jù)，《憲法》第八十九條確認國務院具有規(guī)定各部和各委員會的任務和職責的權(quán)力，《國務院組織法》第八條規(guī)定，國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定③。但全國人大及其常委會關(guān)于國務院機構(gòu)改革的決議，只決定國務院部委之設置與撤并，不涉及設置與一府兩院平行的中央國家機關(guān)的問題。

所以，《試點決定》沒有直接的憲法依據(jù)，其合憲性只能從《立法法》第十三條的規(guī)定中推定?！读⒎ǚā肥侨珖舜笾贫ǖ幕痉?，該法規(guī)定的全國人大常委會的職權(quán)應當視為全國人大通過法律授權(quán)，所以《立法法》第十三條與《憲法》第六十七條第(二十一)項的規(guī)定具有內(nèi)在的一致性。《立法法》第十三條規(guī)定全國人大及其常委會可以在行政管理等方面調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定，屬于《憲法》第六十二條第(十五)項的職權(quán)范圍，可以視為《試點決定》的憲法依據(jù)。

3.憲法思維視角下合憲性方式之選擇

黨的十八屆四中全會明確規(guī)定，改革必須于法有據(jù)。即改革不能突破憲法和法律的規(guī)定，涉及到政治體制改革必須要有憲法依據(jù)，只有這樣才能形成穩(wěn)定的憲法秩序。全國人大常委會以決定的形式確立監(jiān)察委員會改革試點，雖然可以從《立法法》第十三條的規(guī)定中推定其具有憲法依據(jù)，但是此種推論仍然存在法理缺陷。在依法治國的大背景下，依憲執(zhí)政和依憲治國首先應當形成憲法思維，從傳統(tǒng)的行政思維轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代的憲法思維。為此，國家機構(gòu)之改革試點，首先必須在憲法學層面論證其合憲性和合法性，使改革試點符合憲法原理；其次，《試點決定》本身需要依據(jù)憲法而形成，目前試點主要是在地方，沒有涉及到中央國家機關(guān)的改變和職權(quán)調(diào)整，如果未來涉及到中央國家機關(guān)體系和職能的改變，則難以通過現(xiàn)行的決定方式或者立法方式解決憲法依據(jù)問題。

第一，全國人大常委會可以通過憲法解釋確立《試點決定》的合憲性。《憲法》第六十二條第(十五)項屬于兜底條款，其具體含義可以通過解釋而擴張。全國人大常委會可以行使《憲法》第六十七條的憲法解釋權(quán)，以解釋憲法的方式，確立試點工作的合憲性。我國憲法解釋權(quán)長期虛置，國家最高權(quán)力機關(guān)不習慣運用憲法解釋的方式來決定國家政治生活中的重大問題，習慣于通過決議、決定和授權(quán)等方式來處理國家事務。這些方式雖然直觀且有效率，但作為最高國家權(quán)力機關(guān)，在作出決定和決議時，首先必須考量其合憲性。全國人大常委會既是立法機關(guān)，又是憲法解釋機關(guān)，其通過的法律、決定和決議不受法院司法審查，如果全國人大常委會缺乏對行使權(quán)力的合憲性考量，在某些條件下將損害其政治正當性?？梢姡珖舜蟪Ｎ瘯耆梢栽谧鞒鰶Q定時，解釋《憲法》第六十二條，將試點事項納入全國人大決定權(quán)事項。同時，可以解釋《立法法》第十三條，將《試點決定》與第十三條的一致性進行闡釋。

第二，全國人大常委會可以通過補充立法的方式，規(guī)定試點地方的監(jiān)察委員會行使《行政監(jiān)察法》規(guī)定的職權(quán)，同時行使《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》中屬于人民檢察院職務犯罪偵查方面的職權(quán)，從而避免《試點決定》的合憲性質(zhì)疑。試點地方暫時停止適用《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《檢察官法》、《地方政府組織法》的部分條款，這一規(guī)定與憲法原理存在沖突。一是憲法明確規(guī)定國務院領導全國的監(jiān)察工作，《試點決定》停止了法律的適用，但并不能停止憲法的適用，因此從法律來講，試點地方的人民政府仍然可以領導監(jiān)察工作[3]。同時，《憲法》第三十七條規(guī)定，人民檢察院有批準逮捕權(quán)，公安機關(guān)有執(zhí)行逮捕權(quán)。人民檢察院此種職權(quán)顯然與試點地方監(jiān)察委員會的刑事偵查職能沖突?？梢姡灰酝Ｖ狗蛇m用的方式授權(quán)，而以補充立法的方式作出規(guī)定更加合理。二是停止法律尤其是基本法律的適用需要符合憲法規(guī)定的條件，只有國家面臨戰(zhàn)爭威脅或者發(fā)生嚴重的自然災難和社會混亂，需要穩(wěn)定社會秩序或者保護國家安全，從而宣布國家處于戰(zhàn)爭狀態(tài)或者緊急狀態(tài)，才能根據(jù)憲法規(guī)定的條件和程序停止法律的實施，否則不利于憲法秩序的穩(wěn)定。

所以，改革與憲法穩(wěn)定性之間的矛盾在任何時候都存在。為了有效消解改革的合憲性問題，采用憲法解釋或者補充立法的方式，既有利于推動改革，又不損害憲法秩序。自2004年憲法修改產(chǎn)生爭議以來，理論界和實務界均不愿意談及憲法的修改，認定憲法的修改不利于憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，其實這是一種一般原理，不能絕對化理解。在憲法解釋和補充立法都不能解決合憲性時，為保證憲法與國家政治生活和社會生活的一致性，修改憲法成為必然選擇。監(jiān)察體制改革涉及到大量憲法和法律問題，如果不修改憲法，國家監(jiān)察委員會的建構(gòu)將面臨難題。

二 監(jiān)察體制改革與憲法修改之必要性

國家監(jiān)察體制改革試點后，法學界對于修改憲法已經(jīng)基本達成共識。有學者認為，監(jiān)察委員會是一個新的國家機構(gòu)，在國家機構(gòu)體系中與一府兩院處于并列地位，因此，需要修改憲法并在憲法中作專節(jié)規(guī)定[4]。有學者認為，監(jiān)察體制改革關(guān)系到國家憲制結(jié)構(gòu)的重大政治變更，導致國家機構(gòu)職能的調(diào)整，作為根本法的憲法必須進行相應的修改[5]。另有學者認為，國家監(jiān)察委員會涉及國家政體之變更，需要修憲立法，而且其順序是先修憲，再立法修法[6]?？梢?，學者們的意見傾向于修改憲法以解決監(jiān)察委員會設置與憲法規(guī)定之間的沖突問題。

從憲法原理來看，監(jiān)察體制改革是我國國家機關(guān)改革的一部分，形成了一種新的國家機關(guān)并且與一府兩院平行。為此，不僅大量的法律需要修改，而且憲法必須修改。憲法的修改具有三大功能：一是為修改法律并且制定《國家監(jiān)察法》、《監(jiān)察委員會組織法》等法律提供憲法依據(jù)；二是將監(jiān)察委員會試點的成果通過憲法予以確認，在先制定或者修改法律的前提下，也可以為法律的實施提供憲制基礎；三是在理論上為監(jiān)察體制改革達成合憲性和合法性共識，為監(jiān)察體制的運行提供制度資源。所以，監(jiān)察體制改革產(chǎn)生的制度性問題必須通過修改憲法才能最終消解。

1.國家監(jiān)察委員會的設立改變了國家機關(guān)體系，需要憲法予以確認

按照《試點決定》的規(guī)定，試點地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生。監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生;監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督。由此可見，地方監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式與一府兩院的產(chǎn)生方式相同，因此，監(jiān)察委員會是由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生的行使專門監(jiān)察權(quán)的國家機關(guān)，其法律地位與一府兩院相等。按照我國憲法產(chǎn)生國家機關(guān)的程序和邏輯，未來國家監(jiān)察委員會之產(chǎn)生應與現(xiàn)行中央國家機關(guān)的產(chǎn)生方式相同，因此，國家監(jiān)察委員會將產(chǎn)生新的中央國家機關(guān)。從而由現(xiàn)行憲法規(guī)定的全國人大及其常委會、國家主席、中央軍事委員會、國務院、最高人民法院和最高人民檢察院六個中央國家機構(gòu)，增加國家監(jiān)察委員會作為第七個中央國家機關(guān)，改變國家機關(guān)體系。此種改變只能通過修改憲法來完成。“八二憲法”雖然規(guī)定全國人大及其常委會有廣泛的決定權(quán)，有設置和撤銷國家機關(guān)的權(quán)力，但此種權(quán)力僅限于對國務院各部委的調(diào)整、兩院內(nèi)設機構(gòu)以及派出機構(gòu)的調(diào)整與設置。全國人大及其常委會的決定權(quán)中，沒有設立獨立憲法地位并與一府兩院平行的國家機構(gòu)的權(quán)力。在設置國家機關(guān)的憲法實踐中，全國人大常委會通過制定行政監(jiān)察法、審計法等設置了監(jiān)察部、審計署等機構(gòu)，但這些機關(guān)本身是國務院的職能部門，屬于行政權(quán)的一部分，是實施憲法的體現(xiàn)。并且，設置或者撤銷國務院部委機關(guān)，并沒有影響中央國家機關(guān)體系，而是對國務院部委機關(guān)的調(diào)整，因此，不需要修改憲法予以確認。全國人大常委會通過決定的形式，設置最高人民法院巡回法庭，在部分省市從事自由貿(mào)易區(qū)試點等，這些決定雖然具有法律的性質(zhì)，但也沒有增設獨立于行政、司法之外的國家機構(gòu)，因此，同樣沒有改變國家機構(gòu)體系，屬于憲法規(guī)定的全國人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項，也不需要修改憲法。但是，國家監(jiān)察委員會不從屬于任何中央國家機關(guān)，而是全國人大設置的具有獨立地位的中央國家機關(guān)，只能通過修改憲法予以確認。

2.國家監(jiān)察委員會需要憲法授權(quán)

國家監(jiān)察委員會行使對一切國家機關(guān)及其公職人員的監(jiān)督權(quán)，根據(jù)《試點決定》，監(jiān)察委員會行使監(jiān)督、調(diào)查和處置的權(quán)力。而監(jiān)察委員會的這些權(quán)力是由原行政監(jiān)察機構(gòu)和人民檢察院的部分職權(quán)合并而來，形成以反腐敗為核心職權(quán)的新的職權(quán)體系。我國憲法和法律規(guī)定，監(jiān)察權(quán)由行政機關(guān)行使，行政法紀之監(jiān)察以及財政收支之審計由行政監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)負責，形成我國的行政監(jiān)察體制。在此種體制下，監(jiān)察權(quán)屬于行政權(quán)的一部分，監(jiān)察機關(guān)受國務院領導。我國憲法和法律規(guī)定國家的法律監(jiān)督機關(guān)是人民檢察院，人民檢察院行使對國家機關(guān)及其公職人員的檢察權(quán)以及對訴訟的監(jiān)督權(quán)。人民檢察院是法律規(guī)定的反腐敗機構(gòu)。國家監(jiān)察委員會的職權(quán)由原行政監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)和人民檢察院的反腐、反瀆職職能組合而成，因此，產(chǎn)生了一種新的憲法權(quán)力——監(jiān)察權(quán)，從而改變了現(xiàn)行憲法的權(quán)力配置體系。由全國人大產(chǎn)生，其法律地位與一府兩院平等，那么國家監(jiān)察委員會是全國人大產(chǎn)生的中央國家機關(guān)，擁有獨立的憲法職權(quán)。如果憲法沒有明確規(guī)定監(jiān)察委員會的權(quán)力配置，那么國家監(jiān)察委員會缺乏行使職權(quán)的憲法依據(jù)。

3.國家監(jiān)察委員會的設立需要憲法重新界定國家機關(guān)之間的關(guān)系

我國憲法確立了以國家權(quán)力機關(guān)為核心的憲制架構(gòu)，在人民代表大會制度下，人民代表大會及其常委會對其產(chǎn)生的國家機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，人民法院和人民檢察院均有權(quán)依法監(jiān)督人民政府，人民法院通過行政訴訟審查政府行為的合法性；人民檢察院對政府的執(zhí)法活動進行監(jiān)督。憲法還規(guī)定在刑事訴訟中公安、檢察和法院三機關(guān)互相配合、互相制約，保證偵查活動的合法性并且公正準確地適用法律裁決案件。根據(jù)《試點決定》，監(jiān)察委員會由同級人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，由此決定了它與同級人大之間的關(guān)系，此種關(guān)系為人民代表大會制度下的監(jiān)督關(guān)系，必須由憲法作出規(guī)定。除此之外，監(jiān)察委員會為了行使調(diào)查權(quán)，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施，這些措施中包括對人身和財產(chǎn)產(chǎn)生損害的強制措施，人民法院和人民檢察院是否有權(quán)審查監(jiān)察委員會采取措施合法性？監(jiān)察委員會在偵查職務犯罪刑事案件時是否應當與人民檢察院和人民法院之間形成監(jiān)督與制約關(guān)系，這些均需要憲法作出明確規(guī)定。

4.《國家監(jiān)察法》不能取代憲法的規(guī)定，只能為修改憲法提供法律基礎

為了保障國家監(jiān)察委員會設立的合法性，在三省市監(jiān)察委員會試點的基礎上，全國人大已經(jīng)將《國家監(jiān)察法》列入立法計劃，預計2017年即可完成立法?！秶冶O(jiān)察法》在《行政監(jiān)察法》的基礎上修改而成，但對各級監(jiān)察委員會的性質(zhì)、法律地位、組織機構(gòu)、管理體制、職權(quán)、程序和法律責任等均作出較為詳細的規(guī)定，為以后《監(jiān)察委員會組織法》的制定以及《憲法》的修改奠定基礎。由于我國實行人民代表大會制度，全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，它有權(quán)根據(jù)《憲法》第六十二條的規(guī)定制定有關(guān)國家機構(gòu)的法律，全國人大常委會有權(quán)根據(jù)《憲法》第六十七條之規(guī)定修改全國人大制定的法律。因此，《國家監(jiān)察法》對監(jiān)察委員會組成、性質(zhì)和職權(quán)等的規(guī)定，以后可以成為憲法規(guī)范的內(nèi)容。在我國的法律實踐中，常常產(chǎn)生法律先做出規(guī)定，再在修改憲法時予以采納和吸收的情形。如1979年《人民檢察院組織法》將人民檢察院的性質(zhì)定位于法律監(jiān)督機關(guān)，1982年《憲法》做出與《人民檢察院組織法》完全相同的規(guī)定；1997年《中華人民共和國刑法》取消反革命罪，取而代之的是危害國家安全罪，1999年《憲法》修改時將第二十八條規(guī)定的“國家維護社會秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他反革命的活動”修改為“國家維護社會秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動”?？梢?，實踐中出現(xiàn)先制定法律或者先修改法律再修改憲法的做法，《國家監(jiān)察法》與憲法修改的關(guān)系也是如此。

三 憲法修改內(nèi)容之建議

根據(jù)憲法修改的一般原理，憲法的修改可以分為增補條款和補充條款兩種。所謂增補條款，也稱憲法之增補，是指增加憲法條文，從而增加原憲法沒有的內(nèi)容。所謂憲法的補充條款，是指對憲法原有條文進行部分文字方面的修改和補充，或者增加款、目，但不增加條文。所以，有些國家的憲法將其表述為憲法的增補和修改，兩者之間有明顯的區(qū)別。我國憲法沒有區(qū)分二者，統(tǒng)稱之為憲法的修改，在對“八二憲法”進行修改時，既有增補條款又有補充條款。由于監(jiān)察委員會的設立改變了中央國家機關(guān)體系及其職權(quán)配置，所以必須通過憲法條款的增補方式進行修改。從我國憲法對國家機關(guān)的規(guī)定來看，擬提出并初步論證如下修改建議。

(一)應在《憲法》第三章中專設一節(jié)規(guī)定國家監(jiān)察委員會

我國《憲法》第三章對國家機關(guān)的規(guī)定，按照順序是全國人大、國家主席、國務院、中央軍事委員會、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府、民族自治地方的自治機關(guān)、最高人民法院和最高人民檢察院。國家監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)體系的一部分，在章節(jié)上宜在中央軍事委員會之后增補條文，即在第九十四條之后增加一節(jié)作為第五節(jié)專門規(guī)定國家監(jiān)察委員會。第一，我國憲法對中央國家機關(guān)的規(guī)定在順序上主要按照憲法地位和國家機關(guān)的實際權(quán)力予以排列。全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，國家主席是國家元首，國務院是中央人民政府，中央軍事委員會主席通常由中共中央總書記和國家主席擔任。所以，在中央國家機構(gòu)體系中，將國家監(jiān)察委員會放在中央軍委之后單列一節(jié)，符合國家機關(guān)排列的原則。第二，《憲法》第三章第五節(jié)規(guī)定地方政府，雖然縣級以上地方政府需要設置監(jiān)察委員會，但國家監(jiān)察委員會是中央機關(guān)。國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會之間的關(guān)系是領導關(guān)系，因此，不宜將國家監(jiān)察委員會置于地方政府之后。我國的地方國家機關(guān)不包括人民法院和人民檢察院，“八二憲法”制定時，將人民法院和人民檢察院作為統(tǒng)一適用法律的機關(guān)置于地方國家機關(guān)之后，并不符合我國國家機關(guān)憲法規(guī)定的原則，建議憲法修改時可以將人民法院和人民檢察院置于國家監(jiān)察委員會之后、地方國家各級人民代表大會和地方各級人民政府之前。

在我國的國家機關(guān)體系中，地方政府是一個單獨的體系，《憲法》第五節(jié)專門規(guī)定地方各級人民代表大會和地方各級人民政府?，F(xiàn)在的問題是，監(jiān)察委員會包括國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會，是否需要在地方各級人民代表大會和地方各級人民政府一節(jié)之后增加縣級以上地方各級監(jiān)察委員會的規(guī)定？從監(jiān)察委員會的管理體制來看是不必要的，其理由是：第一，我國監(jiān)察委員會實行雙重領導體制，與人民檢察院的領導體制相同，而憲法并沒有將地方各級人民檢察院作專門規(guī)定，而是在人民檢察院一節(jié)中規(guī)定檢察體制；第二，可以在地方各級人民代表大會的相關(guān)規(guī)定中增加監(jiān)察委員會組成人員產(chǎn)生方式和程序的規(guī)定，與縣級以上地方各級人民檢察院的產(chǎn)生方式和程序相同。

與此相適應，由于監(jiān)察委員會已經(jīng)由行政監(jiān)察體制改變?yōu)楠毩⒈O(jiān)察體制，監(jiān)察委員會已不再是政府的職能部門，《憲法》第八十九條第八款可作相應的修改，刪除國務院領導和管理監(jiān)察工作的規(guī)定?！稇椃ā返谝话倭闫邨l也應作相應修改，刪除縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限領導監(jiān)察工作的規(guī)定，使之與監(jiān)察委員會的憲法規(guī)定保持一致。

(二)憲法應當明確國家監(jiān)察委員會性質(zhì)、地位與職權(quán)

國家監(jiān)察委員會一節(jié)應當規(guī)定該機構(gòu)的性質(zhì)、地位和職權(quán)，國家監(jiān)察委員會的領導體制為雙重領導體制，而且監(jiān)察委員會自中央至地方形成機構(gòu)體系。因此，國家監(jiān)察委員會的憲法規(guī)定與檢察機關(guān)大致相同。

1.國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)：“中華人民共和國監(jiān)察委員會是國家的反腐敗機關(guān)，是行使監(jiān)察權(quán)的機關(guān)?！?/p>

我國國家機構(gòu)的性質(zhì)與其憲法職能相關(guān)。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)；國務院是中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)；人民法院是國家的審判機關(guān)；人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。監(jiān)察委員會是反腐敗和監(jiān)督國家機關(guān)公職人員的專門機關(guān)。我國監(jiān)察機構(gòu)的設置，源于集中反腐敗的需要，在試點階段即整合黨的紀檢機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)和人民檢察院的反貪反瀆部門，實行紀檢和監(jiān)察合署辦公，既有黨紀監(jiān)督又有國家法律的監(jiān)督，監(jiān)督的對象包括一切國家機關(guān)、黨團組織、人民團體、武裝力量、國有企事業(yè)單位及其公職人員，從而實現(xiàn)反腐敗的全覆蓋。

監(jiān)察委員會還是國家的監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)，主要調(diào)查和處置國家機關(guān)及其工作人員的違法失職行為以及違反黨紀和政紀的不良公務行為。因此，監(jiān)察委員會是行使監(jiān)察權(quán)的專門機關(guān)。監(jiān)察權(quán)屬于監(jiān)督權(quán)的一部分。我國憲法上的監(jiān)督權(quán)包括三種。一是指全國人民代表大會及其常委會監(jiān)督憲法和法律執(zhí)行的權(quán)力，根據(jù)憲法之規(guī)定，此種監(jiān)督權(quán)包括撤銷權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)和人事任免權(quán)等。二是人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)。根據(jù)《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定，人民檢察院的監(jiān)督權(quán)包括對公安機關(guān)偵查合法性的監(jiān)督，對人民法院審判活動的監(jiān)督，對監(jiān)獄和勞動改造場所的合法性的監(jiān)督，這些均可以歸納為對刑事訴訟的法律監(jiān)督。同時，人民檢察院還對貪污、瀆職罪進行偵查并提起公訴。三是根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，行政監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)監(jiān)督行政機關(guān)及其公職人員的違法失職行為以及貪污腐敗行為?？梢姡覈鴳椃ㄉ系谋O(jiān)督權(quán)其范圍極為廣泛，監(jiān)察權(quán)是從監(jiān)督權(quán)中分離出來的反腐敗和監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。具體來說，是監(jiān)察委員會對國家機關(guān)公職人員的貪污腐敗、違反黨紀政紀、違法失職和不良行政行為的調(diào)查和處理權(quán)。

2.國家監(jiān)察委員會的地位：“監(jiān)察委員會依照法律的規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和個人的干涉?！?/p>

監(jiān)察機關(guān)具有調(diào)查和處置的職能，依法行使偵查權(quán)，此種職能具有準司法性，為了保證監(jiān)察委員會有效行使監(jiān)督權(quán)，憲法和法律應當保障其獨立性?！缎姓O(jiān)察法》第三條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)依法行使職權(quán)，不受其他行政部門、社會團體和個人的干涉?！痹摋l是對行政監(jiān)察機關(guān)法律地位的規(guī)定，符合監(jiān)察部的實際權(quán)力。監(jiān)察委員會是獨立于一府兩院的國家機關(guān)，作為國家反腐敗的專門機構(gòu)，應在憲法和法律層面保障其獨立行使職權(quán)。

我國憲法在確認審判機關(guān)和檢察機關(guān)的獨立地位時規(guī)定：依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)或者檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。這是司法機關(guān)公正獨立執(zhí)法的保障。監(jiān)察委員會行使調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，實現(xiàn)對國家機關(guān)及其公職人員的全覆蓋，為了保障其行使監(jiān)督權(quán)，不僅不受行政機關(guān)的干涉，還不能受司法機關(guān)的干涉。憲法上“干涉”一詞的含義，應當是指運用權(quán)力干預其他機關(guān)職能的行使，損害其憲法地位的獨立性。司法機關(guān)依照憲法和法律的規(guī)定制約監(jiān)察委員會的行為，不屬于“干涉”的范圍；人民代表大會及其常委會依照憲法和法律的規(guī)定監(jiān)督其產(chǎn)生的國家機關(guān)的行為，也不屬于“干涉”的范圍。因此，“干涉”與監(jiān)督和制約存在明顯的區(qū)別。“干涉”是指運用憲法和法律規(guī)定以外的手段與方式，干預其他機關(guān)獨立辦理案件，侵犯其他機關(guān)的獨立意志；而監(jiān)督和制約是指運用憲法和法律規(guī)定的手段與方式，監(jiān)督其他國家機關(guān)權(quán)力的行使，并不干預其他機關(guān)依照法律獨立辦理案件。另外，“干涉”是將本機關(guān)的意志強加給其他國家機關(guān)，侵犯國家機關(guān)之間權(quán)力的分工原則；監(jiān)督和制約是一種外部的監(jiān)督制度，一般通過法定程序?qū)ζ渌麌覚C關(guān)的司法或執(zhí)法活動予以制約。如，人民法院審查行政行為的合法性就不屬于“干涉”的范圍，而屬于監(jiān)督和制約的范圍；人民檢察院批準逮捕也不屬于“干涉”的范圍，屬于制約的范圍。所以，國家監(jiān)察委員會不受司法機關(guān)干涉，但應受到司法機關(guān)的制約，這是我國權(quán)力分工與制約的憲法原則的體現(xiàn)。

3.國家監(jiān)察委員會的職權(quán)：“監(jiān)察委員會依照法律的規(guī)定對所有國家機關(guān)、軍隊、社會團體和國有企業(yè)事業(yè)組織及其公職人員實施監(jiān)察;履行監(jiān)督、調(diào)查、處置之職責。其監(jiān)察職權(quán)及監(jiān)察措施的具體細則由全國人民代表大會通過法律規(guī)定?！?/p>

我國憲法對國家機關(guān)職能的規(guī)定可以分為三種方式。一是具體列舉國家機關(guān)的職能。如《憲法》第六十二條和第六十七條分別對全國人大及其常委會的職權(quán)予以列舉，《憲法》第八十九條對國務院的職權(quán)予以列舉，此種方式主要適用于對國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)職權(quán)的規(guī)定。二是概括式規(guī)定。如《憲法》第一百二十五條規(guī)定人民法院審理案件，即除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進行。此種方式主要適用于對軍事機關(guān)和司法機關(guān)職能的規(guī)定。三是在規(guī)定公民基本權(quán)利義務時，實際上規(guī)定了國家機關(guān)的職權(quán)。如《憲法》第三十七條規(guī)定：任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。憲法對國家監(jiān)察委員會行使的職權(quán)可以作出概括式規(guī)定，具體的職能可以由《國家監(jiān)察法》規(guī)定。其理由是，國家監(jiān)察委員會行使的職權(quán)雖然較為廣泛，但是有些職權(quán)具有司法性，如偵查與留置等，這些職能原為司法機關(guān)依刑事訴訟法規(guī)定行使，監(jiān)察委員會行使這些職權(quán)時也應當受到憲法和法律的嚴格約束，為防止偵查權(quán)之濫用，宜在憲法中規(guī)定較為妥當。根據(jù)《試點決定》，監(jiān)察委員會為有效履行反貪污賄賂的職能，必須監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況；調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪行為并作出處置決定；對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關(guān)，依法提起公訴，監(jiān)察委員會可以采取留置等措施。這些具體職能和措施，不宜在憲法中規(guī)定，但可以由法律作出規(guī)定。

(三)憲法應當對監(jiān)察委員會的組成、任期和領導體制作出規(guī)定

1.監(jiān)察委員會的組成和任期：“中華人民共和國設立國家監(jiān)察委員會、地方各級監(jiān)察委員會；國家監(jiān)察委員會主任每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆。監(jiān)察委員會的組織由法律規(guī)定?！?/p>

可見，監(jiān)察委員會體系在憲法上的定位應當與人民檢察院體系大致相同，這是由監(jiān)察委員會的準司法性職權(quán)決定的?！对圏c決定》提出：“試點地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生。監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督?！睋?jù)此，監(jiān)察委員會之組成和任期應當符合我國人民代表大會制度的規(guī)定，以體現(xiàn)出同級人民代表大會對監(jiān)察委員會與其他同級國家機關(guān)的任期相同，表明監(jiān)察委員會是在同級人民代表大會領導下開展工作的機構(gòu)，應當接受同級人民代表大會的監(jiān)督和制約。監(jiān)察委員會的具體組織規(guī)則應當由《監(jiān)察委員會組織法》作出規(guī)定。

2.監(jiān)察委員會的領導體制：“國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關(guān)。國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作。國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上級監(jiān)察委員會負責。”

監(jiān)察委員會實行雙重領導體制。從《試點決定》及其實踐來看，監(jiān)察委員會是一個行使監(jiān)察權(quán)的獨立體系，國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關(guān)，統(tǒng)一領導地方各級監(jiān)察委員會。地方各級監(jiān)察委員會既向本級人大及其常委會負責，同時也向上級監(jiān)察委員會負責。

由于監(jiān)察委員會的組成、任期和領導體制與我國人民代表大會制度保持一致，因此，除在國家機關(guān)一章增加監(jiān)察委員會一節(jié)外，憲法其他條款均應作出相應的修改，使之適應監(jiān)察委員會由同級人民代表大會產(chǎn)生并向其負責的體制。

四 修憲需要探討的幾個疑難憲法問題

1.人大如何監(jiān)督國家監(jiān)察委員會

我國憲法確立人民代表大會制度，人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，其他國家機關(guān)均由人民代表大會產(chǎn)生，因此，人民代表大會的憲法地位高于其他國家機關(guān)，其他國家機關(guān)均應當向它負責，受它監(jiān)督。有學者認為，人大與監(jiān)察委員會的監(jiān)督關(guān)系，涉及到如何向人大負責、如何報告工作、人大代表是否可以向監(jiān)察委員會提出質(zhì)詢等重要法律問題，需要進一步探討并通過立法予以確定[7]。

憲法對“負責和監(jiān)督”的方式規(guī)定為報告工作、罷免和質(zhì)詢?nèi)N，但在中央國家機關(guān)層面，憲法確認了三種“負責和監(jiān)督”的方式。第一，明確規(guī)定一府兩院應當對人民代表大會負責并受其監(jiān)督，同時明確規(guī)定負責和監(jiān)督的具體方式?！稇椃ā返谌龡l規(guī)定國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。《憲法》第六十七條規(guī)定全國人大常委會監(jiān)督一府兩院的工作?！稇椃ā返诹龡l規(guī)定全國人大有權(quán)罷免國務院組成人員、最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長；《憲法》第九十二條規(guī)定，國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。《憲法》第七十三條規(guī)定，全國人大代表和全國人大常委會組成人員，有權(quán)依法提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質(zhì)詢案。但憲法并沒有規(guī)定兩院應向全國人大報告工作，也沒有規(guī)定全國人大及其常委會有權(quán)向兩院提出質(zhì)詢案?！度嗣穹ㄔ航M織法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定最高人民法院和最高人民檢察院應當向全國人大報告工作。各級人大常委會監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會有權(quán)聽取本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告?？梢?，憲法規(guī)定國務院必須向全國人大及其常委會報告工作，全國人大及其常委會有權(quán)行使罷免權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，但全國人大及其常委會不能對兩院行使質(zhì)詢權(quán)。第二，明確規(guī)定國家機關(guān)向人大負責、受其監(jiān)督，但規(guī)定負責和監(jiān)督的方式只有罷免，沒有報告工作和提出質(zhì)詢案的規(guī)定。如《憲法》第九十四條規(guī)定，中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。《憲法》第六十七條第(六)項規(guī)定，全國人大常委會監(jiān)督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；《憲法》第六十三條規(guī)定，全國人大有權(quán)罷免中央軍事委員會主席和其他中央軍事委員會組成人員，但沒有規(guī)定中央軍事委員會向全國人大報告工作并接受質(zhì)詢的規(guī)定。第三，憲法不規(guī)定“負責和監(jiān)督”的方式，只規(guī)定國家機關(guān)由全國人民代表大會產(chǎn)生和罷免。如憲法沒有規(guī)定中華人民共和國主席和副主席是否應當向全國人大及其常委會負責，但規(guī)定國家主席和副主席由全國人大選舉產(chǎn)生并且由全國人大罷免。從我國人民代表大會制度的基本原理出發(fā)，可以認定國家主席和副主席同樣需要對全國人大負責并受其監(jiān)督，只是不需要向全國人大報告工作，也不需要接受全國人大代表的質(zhì)詢。

監(jiān)察委員會向人大負責并受其監(jiān)督的方式適宜采取人民法院和人民檢察院模式。即《憲法》應當在第三條增加規(guī)定：“國家監(jiān)察機關(guān)由人民代表大會選舉產(chǎn)生，向其負責，受其監(jiān)督?！比珖舜蠹捌涑Ｎ瘯谋O(jiān)督方式：國家監(jiān)察委員會向全國人大及其常委會報告工作，并向全國人大常委會作專項工作報告，全國人大有權(quán)罷免國家監(jiān)察委員會主任、副主任和委員；在全國人大閉會期間，全國人大常委會可以根據(jù)國家監(jiān)察委員會主任的提請，任免國家監(jiān)察委員會副主任和委員。但不宜規(guī)定人大及其常委會向監(jiān)察委員會提出質(zhì)詢案。其理由是：第一，向人大報告工作是嚴格意義上的責任制政府的體現(xiàn)，在某種程度上體現(xiàn)了政府向民選代表負責的公法原則，一般不適用于司法機關(guān)。但我國人大并非一般意義上的民意機構(gòu)，而是國家權(quán)力機關(guān)，因此人民法院和檢察院的工作報告是國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的重要形式。監(jiān)察委員會作為反腐敗和執(zhí)法監(jiān)督的專門機構(gòu)，主要由原監(jiān)察部和人民檢察院反貪部門組成，其工作原已由國務院和最高人民檢察院向全國人大報告，現(xiàn)在監(jiān)察委員會的工作效能如何、執(zhí)法狀況如何，同樣需要向本級人大報告。第二，罷免和質(zhì)詢是監(jiān)督權(quán)的重要形式，全國人大有權(quán)罷免由其產(chǎn)生的國家機關(guān)，監(jiān)察委員會同樣不能例外。但憲法規(guī)定質(zhì)詢權(quán)只適用于人民政府及其組成部門，監(jiān)察委員會已經(jīng)是與人民政府平行的國家機關(guān)，并不行使行政管理權(quán)，因此人大及其常委會不宜對其提出質(zhì)詢案。

由于全國人大常委會與國家監(jiān)察委員會的關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，因此，《憲法》第六十五條應當增加“全國人大常委會組成人員不得擔任監(jiān)察委員會職務”的規(guī)定。

2.監(jiān)察委員會監(jiān)督對象是否包括政治性任命的國家機關(guān)負責人和人大代表

按照監(jiān)察體制改革《試點決定》，監(jiān)察委員會是我國設立的專門行使反貪污腐敗和執(zhí)法監(jiān)督的機構(gòu)，其中反腐敗是其主要職能。監(jiān)察委員會依照憲法和法律行使監(jiān)察權(quán)，有權(quán)對政府機關(guān)和公職人員的活動進行監(jiān)督，對違法失職行為進行調(diào)查和處置，國家機關(guān)及其工作人員因違法失職或者貪污受賄，國家監(jiān)察委員會有權(quán)對犯罪行為進行調(diào)查，此種調(diào)查包括刑事訴訟法規(guī)定的職務犯罪偵查權(quán)。監(jiān)察委員會對國家機關(guān)及其公職人員實現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋，是否包括國家權(quán)力機關(guān)及其組成人員，是否包括國家主席、國務院總理、最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長等由全國人大及常委會選舉產(chǎn)生與決定產(chǎn)生的高級官員，這兩個問題屬于重要的憲法問題，需要在憲法或者修改法律時予以明確。

按照憲法原理，國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象雖然從政治上可以實現(xiàn)對國家機關(guān)及其公職人員的全覆蓋，但從法律上來看，人大代表、依照政治程序產(chǎn)生的國家機關(guān)首長不受監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察措施之約束④。其理由是：第一，人大代表由選民直接或者間接選舉產(chǎn)生，代表民意，對國家事務行使最高治權(quán)，因此，全國人民代表大會及其常委會通過的法律、決議和決定不受法院司法審查。相反，國家行政機關(guān)和司法機關(guān)均須執(zhí)行全國人民代表大會的法律和決定。民選議員因其履行職務之需要，多數(shù)國家的憲法規(guī)定代表享有言論免責、不受逮捕和刑事審判的特權(quán)，我國憲法也規(guī)定人大代表在會議期間的發(fā)言不受法律追究，在會議開會期間和閉會期間非經(jīng)批準不受逮捕。有些國家的憲法和法律規(guī)定，議員如果是在犯罪現(xiàn)場被當場抓獲的，可以先逮捕，但必須及時通知議會。我國憲法沒有類似的規(guī)定?？梢?，全國人民代表大會作為國家立法機關(guān)和民意機關(guān)，應當不受其他機關(guān)之監(jiān)督。人大代表享有履職特權(quán)，也不受監(jiān)察機構(gòu)司法措施之限制。所以，人大代表法律責任應當由人民代表大會依法律之規(guī)定予以追究，這也是憲法確立的代表機關(guān)“自主決定權(quán)”的一部分⑤。當然，我國的監(jiān)察委員會體制，將黨的紀檢和監(jiān)察部門合署辦公，因此，監(jiān)察委員會對國家權(quán)力機關(guān)仍然具有監(jiān)督職能。主要體現(xiàn)在：人大機關(guān)受監(jiān)察委員會的監(jiān)督，人大黨組應當受到紀檢和監(jiān)察委的監(jiān)督；人大代表的職權(quán)行為以外的其他公務行為應當受到監(jiān)察委員會的監(jiān)督，但監(jiān)察委員會在行使偵查和留置等司法措施時應當向同級人大主席團或者常委會報告，在未獲得批準前不能采取刑事強制措施。第二，國家監(jiān)察委員會不能對國家主席、副主席、中央軍事委員會組成人員、國務院組成人員、最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長直接行使偵查等司法上的強制措施。根據(jù)憲法原理，國家元首、政府首腦和司法官具有憲法和法律上的豁免權(quán)，即排除國家執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法管轄權(quán)。此為保障國家機關(guān)連續(xù)性所必須采取的保護手段，防止執(zhí)法機關(guān)濫用權(quán)力。同時，這些職務均由立法機關(guān)按照法律程序進行政治性任命，屬于政府高級官員。一般來說，由立法機關(guān)根據(jù)法律程序?qū)`憲違法的高級官員進行彈劾或者罷免，不能由執(zhí)法機關(guān)直接采取法律上的強制措施。根據(jù)我國憲法對中央國家機關(guān)組成人員的產(chǎn)生、任期、任免均作出了明確的規(guī)定，中央國家機關(guān)的組成人員只能由全國人大及其常委會依照憲法之規(guī)定罷免，對國務院組成人員可以提出質(zhì)詢案，對國家機關(guān)的違法失職行為有權(quán)根據(jù)《憲法》第七十一條之規(guī)定組成特定問題的調(diào)查委員會進行調(diào)查并作出相應的決議。但是，國家監(jiān)察委員會作為反腐敗的專門機關(guān)，有權(quán)受理對全國人大任命的國家機關(guān)組成人員的舉報并進行初步調(diào)查(不得行使偵查權(quán))，如果發(fā)現(xiàn)違法失職或者貪污受賄事實，應當提請全國人民代表大會及其常委會啟動特定問題調(diào)查程序，或者啟動質(zhì)詢和罷免程序。如果罷免案獲得通過，監(jiān)察委員會即可行使直接的監(jiān)察權(quán)，可以立案偵查并采取司法上的強制措施，追究其法律責任。國家監(jiān)察委員會對地方各級人大和政府組成部門的監(jiān)察，也應當遵守上述憲法原理。

因此，在修改憲法時，可以增加規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會如果發(fā)現(xiàn)中央國家機關(guān)的組成人員有違法失職和貪污賄賂行為與事實，可以依照法律的規(guī)定提請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會啟動調(diào)查、質(zhì)詢和罷免程序。”

3.《憲法》第一百三十五條是否適用于監(jiān)察委員會

監(jiān)察委員會的職權(quán)與國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)職能的關(guān)系，憲法上的國家機關(guān)相互監(jiān)督和制約是否適用于監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會可以監(jiān)督行政機關(guān)、公務員以及行政機關(guān)任命的工作人員，監(jiān)察委員會在行使監(jiān)督權(quán)時可以直接適用偵查和留置等司法強制措施，如果經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)工作人員的違法失職行為以及違反黨紀政紀的行為并不構(gòu)成犯罪，只構(gòu)成一般違法，但需要依法施加行政處分，此時監(jiān)察委員會是否可以直接作出行政處分決定？行政機關(guān)之公務員以及依法任命之工作人員行使憲法上的行政管理權(quán)，如果監(jiān)察委員會可以直接對其作出行政處分決定，必然導致監(jiān)察機關(guān)直接行使對行政機關(guān)人員的處分權(quán)，侵犯國家機關(guān)之分工與合作原則。因此，監(jiān)察委員會經(jīng)過調(diào)查后認為，需要對行政機關(guān)公職人員追究行政責任的，應當向其行政主管機關(guān)或者上級人民政府提出監(jiān)察建議，監(jiān)察建議載明公職人員的違法事實、理由、依據(jù)和處分等級的建議，行政機關(guān)對監(jiān)察委員會的建議應當予以采納，并根據(jù)監(jiān)察委員會的建議作出行政處分決定。當然，行政處分并不影響紀檢部門對公職人員的黨紀處分。

我國《憲法》第一百三十五條規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。國家監(jiān)察機關(guān)雖然不是司法機關(guān)，但可以行使公安機關(guān)和檢察機關(guān)行使的強制措施和偵查權(quán)[8]。憲法規(guī)定偵查機關(guān)應當受到制約的規(guī)定是否適用于監(jiān)察委員會的偵查行為？答案是肯定的。因為我國憲法明確規(guī)定了人民法院和人民檢察院獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，監(jiān)察委員會必須恪守這一憲法原則[9]。我國憲法和刑事訴訟法對于刑事案件的偵查、審查起訴、審判和訴訟監(jiān)督均有明確的規(guī)定，法、檢、公三部門各司其職，但相互配合與制約，這是我國刑事司法的基本原則，也是刑事司法體制的基本特點。國家監(jiān)察委員會行使職務犯罪的偵查權(quán)，必須遵守憲法和刑事訴訟法關(guān)于犯罪偵查、起訴和審判的規(guī)定。監(jiān)察委員會行使偵查權(quán)應當與批準逮捕權(quán)、起訴權(quán)分開，以確保監(jiān)察職權(quán)受到憲法和刑事訴訟法的制約[10]。首先，監(jiān)察委員會在進行職務犯罪偵查時，在必要的時候可以要求人民檢察院或者公安機關(guān)協(xié)助。因為監(jiān)察委員會雖然行使留置權(quán)，但留置并不等于刑事拘留與逮捕。至于監(jiān)察委員會能否執(zhí)行逮捕的問題，我們認為，由于監(jiān)察委員會是行使職務犯罪偵查權(quán)的機關(guān)，可以賦予其逮捕之執(zhí)行權(quán)，但不得行使逮捕之批準權(quán)。根據(jù)《憲法》第三十七條規(guī)定，任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。我國憲法和刑事訴訟法將逮捕提請權(quán)、執(zhí)行權(quán)與批準權(quán)分離，其目的在于防止刑事司法權(quán)濫用，保障公民的人身自由不受非法侵犯。監(jiān)察委員會在行使偵查權(quán)時，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應當提請人民檢察院批準。如果人民檢察院認為不符合刑事訴訟法規(guī)定的逮捕條件，可以不批準逮捕，監(jiān)察委員會對人民檢察院不批準逮捕的決定不能施加干涉，否則侵犯人民檢察院獨立行使檢察權(quán)。其次，對于監(jiān)察委員會偵查終結(jié)移送人民檢察院起訴的案件，人民檢察院依照刑事訴訟法的規(guī)定予以審查。如果認為符合起訴規(guī)定的，應當依法向人民法院提起刑事訴訟；如果經(jīng)審查不符合起訴條件的，應當依照刑事訴訟法的規(guī)定退回補充偵查或者作出不起訴的決定，監(jiān)察委員會同樣需要尊重檢察機關(guān)的決定。人民檢察院對監(jiān)察委員會偵查終結(jié)提請起訴的案件，向人民法院提起刑事訴訟，人民法院應當及時審理，確保及時追訴犯罪。如果人民法院認為犯罪事實或者證據(jù)不成立，判決嫌疑人無罪，或者認為犯罪嫌疑人有從輕、減輕等情節(jié)，需要依法從輕處罰的，監(jiān)察委員會也應當尊重人民法院獨立審判的地位，但可以要求人民檢察院提起抗訴。

注釋：

①1990年12月28日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過關(guān)于禁毒的決定，對毒品的含義予以界定，明確規(guī)定走私、販賣、運輸、制造毒品和非法種植毒品原植物等犯罪活動的構(gòu)成和量刑標準。2000年12月28日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》，將利用計算機實施危害國家和公共安全的行為規(guī)定為犯罪行為，從而對刑法進行補充。

②2014年全國人大常委會發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國務院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》(下稱《決定》),為外資、合資企業(yè)發(fā)展提供法律支持。2015年第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議決定：授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。

③我國國務院機構(gòu)自1982年起至今進行了多次改革，只有1982年國務院機構(gòu)改革方案是由全國人大常委會通過決議確定，其他改革方案均由全國人民代表大會通過決議確定。如1988年4月9日，七屆全國人大一次會議通過了國務院機構(gòu)改革方案，啟動了新一輪的機構(gòu)改革，通過改革，國務院部委由原有的45個減為41個；1998年3月10日，九屆全國人大一次會議審議通過了《關(guān)于國務院機構(gòu)改革方案的決定》，根據(jù)改革方案，國務院不再保留的有15個部、委，新組建4個部、委，更名3個部、委，國務院組成部門由原有的40個減少到29個。

④2017年1月9日，監(jiān)察部副部長肖培在答記者問時提出，監(jiān)察委員會對六大類人員進行監(jiān)督，分別是：《國家公務員法》所規(guī)定的國家公職人員，包括中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派機關(guān)、工商聯(lián)機關(guān)的公務員以及參照公務員管理的人員；法律授權(quán)或者政府委托行使公共事務管理的人員；國有企業(yè)的管理人員；公辦教育科研文化醫(yī)療體育等事業(yè)單位管理人員；群眾自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務的人員。此六類人員中只涉及人大機關(guān)，并沒有提及人大代表，同時也沒有提及國家主席和中央軍事委員會組成人員。

⑤代表機關(guān)“自主決定權(quán)”即立法機關(guān)有權(quán)制定議事規(guī)則，規(guī)范立法程序和代表的發(fā)言與表決程序；立法機關(guān)有權(quán)決定其代表是否符合法律規(guī)定的資格；同時，立法機關(guān)還有權(quán)自主決定是否應當對議員的違法和失職行為進行處罰，有權(quán)決定是否應當將代表的違法和犯罪行為移交司法機關(guān)處理。

[1]童之偉.將監(jiān)察體制改革納入法治軌道之方略[J].法學,2016，(12).

[2]吳建雄，李春陽.健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)研究[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版)，2017，(1).

[3]韓大元.論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題[J].法學評論,2017,(3).

[4]陳光中.關(guān)于我國監(jiān)察體制改革的幾點看法[J].環(huán)球法律評論,2017,(2).

[5]秦前紅.監(jiān)察體制改革須修憲保障[J].領導科學,2017,(3).

[6]馬嶺.關(guān)于監(jiān)察制度立法問題探討[J].法學評論,2017,(3).

[7]姜明安.國家監(jiān)察法立法應處理的主要法律關(guān)系[J].環(huán)球法律評論,2017,(2).

[8]姜明安.國家監(jiān)察立法的六大問題[J].中國法律評論,2017,(2).

[9]秦前紅.監(jiān)察體制改革的邏輯與方法[J].環(huán)球法律評論,2017,(2).

[10]童之偉.對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化[J].法學評論,2017,(1).

[責任編輯：蘇雪梅]

2017-03-08

朱福惠(1961—)，男，湖南雙峰人，廈門大學法學院教授、博士生導師； 張晉邦(1990—)，男，湖南懷化人，廈門大學法學院博士研究生。

DF84；DF2

A

1000-5315(2017)03-0005-11