李 雯 睿

(中央財經(jīng)大學 中國公共財政與政策研究院，北京 100081)

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新公共管理運動與績效預算改革的互動：一個國際比較的視角

李 雯 睿

(中央財經(jīng)大學 中國公共財政與政策研究院，北京 100081)

發(fā)達國家基于新公共管理和績效預算的實踐取得了很大成功，但對于發(fā)展中國家而言，簡單移植發(fā)達國家的經(jīng)驗不一定能解決現(xiàn)實問題，因為公共管理理論和績效預算的成功需要很強的現(xiàn)實條件。發(fā)展中國家在進行績效預算體系改革時，需要時刻關注其本身的政府治理模式。特定績效預算類型需要與特定的政府治理類型相互配合：官僚治理適宜采用基于投入的績效預算，合約治理適宜采用基于產(chǎn)出的績效預算，授權治理適宜采用基于效果的績效預算。

新公共管理運動；政府治理；績效預算；國際比較

“二戰(zhàn)”后盛行的凱恩斯主義提倡政府干預經(jīng)濟，政府職能不斷擴張，提供了過多的公共物品和服務，導致官僚體系活力下降、效率低下、資源浪費等問題。而此時私人部門以市場為導向，優(yōu)化管理模式，帶來市場活力的釋放和生產(chǎn)效率的提升。因此，西方國家政府對既有政府運作方式進行反思，向私人部門學習，將企業(yè)精神引入政府治理，對公共部門和公共管理進行了一系列改革，逐步形成了新公共管理理論和實踐。新公共管理運動的內(nèi)在動因在于提升政府績效，通過在官僚體系中推進分權改革、引入市場機制、強化預算管理、實行結果導向的績效管理等措施，提高公共管理效率[1]。作為評估政府效率的重要方式，績效預算成為了新公共管理理論的關鍵問題，在新公共管理運動中得以不斷改進。以美國為例，美國新公共管理改革始于里根政府，克林頓執(zhí)政時期開始了大規(guī)?！罢厮苓\動”(Reinventing Government Movement)，這一時期的改革是通過“國家績效評估委員會”(National Performance Review)具體實現(xiàn)的[2]20-24。

許多發(fā)達國家基于新公共管理理論的實踐取得了很大成功，對于發(fā)展中國家來講，如何有效借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，促進本國政府治理體系和治理能力的提升，具有重要的現(xiàn)實意義。但新公共管理理論和績效預算的成功需要很強的現(xiàn)實條件，比如市場能力和社會參與能力等，很多發(fā)展中國家并不具備這些條件，簡單移植發(fā)達國家的經(jīng)驗不一定能解決現(xiàn)實問題。因而迫切需要拓展新公共管理理論，建立包容性更強的理論框架，解釋不同政府治理類型與績效預算改革的互動邏輯。

一 文獻綜述

自20世紀70年代末以來，新公共管理改革在發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家不斷推進[3]，政府績效預算和績效評價成為各國政府普遍采用的政策工具，為新公共管理和績效預算的研究奠定了理論和實踐基礎。

對于發(fā)達國家來說，早已建立起相對基礎的官僚體系，預算體制也相對堅實，因而新公共管理和績效預算改革取得了一定成效。美國新公共管理改革采用授權治理模式，里根政府通過授權改革(Empowerment)給予州和地方政府使用聯(lián)邦資金的充分權力，以增加財政資金使用的靈活性，降低政府運行成本。20世紀90年代的克林頓政府實施新一輪以結果為導向的授權改革，簡化部門采購程序，減少對下級行政干預，建立以結果為導向的預算制度和具有激勵動力的人事制度[4-6]。英國富爾頓委員會在1968年提交的公共服務報告中提出了官員結構、招募和管理等公共管理概念[7]。20世紀70年代英國政府開始應用管理學的概念、工具和技術，實施績效戰(zhàn)略，推進公共管理改革[8]。法國在2001年頒布新《財政組織法》，是法國新公共管理改革的重要體現(xiàn)。新《財政組織法》賦予了管理者在分配使用國家財政資源時具備更大靈活性，提高公共支出效率，并根據(jù)結果和績效導向，強化績效評估和監(jiān)督在預算工作中的作用，改革公共財政制度[9]。澳大利亞在1999年頒布了新《公共服務法》，將私人部門管理方法和競爭機制引入公共管理，重視公共服務的產(chǎn)出和結果，倡導實行更加靈活的政府內(nèi)部運行機制?？冃ьA算作為其公共管理改革的核心內(nèi)容之一，采納以結果為導向的績效預算模式，提高政府公共服務效率[10]。新西蘭是將市場運行方法應用于政府治理的先行者，采用合約治理模式以實現(xiàn)政府既定目標，并通過私人部門管理方法來推進競爭、外包、私有化和消費者服務導向[11]。1988年，新西蘭頒布“國家部門法案”和“公共財政法案”，采取以下措施將私人部門管理實踐引入政府管理：其一，將政策制定權與執(zhí)行權分離；其二，政府部門通過簽訂“顧客—供應者”合同，采購有助于達成政策目標的產(chǎn)品；其三，取消常任制，政府部門領導任期按績效合同執(zhí)行；其四，調(diào)整激勵機制，政府部門需為部門擁有的行政管理資金和資產(chǎn)支付利息，保證資金使用效率。韓國在2003年啟動了新一輪公共管理改革，把較低層次的預算決策權下放給各部門，加強項目績效管理，推進績效預算改革[12]。

一些發(fā)展中國家也推行了新公共管理和績效預算改革，但結果不盡如人意。印度實行的新公共管理改革更多地停留在表象，并沒有什么實質成果，且政府并未履行改革承諾，仍然維持官僚體制，并伴隨著民主趨勢減弱和程序固化[13]。馬拉維在20世紀90年代實行了多項結果導向的新公共管理改革，包括預算改革和私有化項目,但是這些改革對政府行為影響甚微，改革中的各項要素相互矛盾，例如政府分權和中央財政規(guī)劃等[14]。同一時期，烏干達政府開始強調(diào)結果導向管理，但當1992年結果導向管理改革計劃最終出臺時，卻全然不見任何結果導向管理的影子，它似乎只超越了消費者調(diào)查和老式落后的員工培訓一點點[15]5。

縱觀現(xiàn)有文獻,盡管詳細分析了新公共管理運動和績效預算改革在某些國家的具體實施效果，但都沒有系統(tǒng)地歸納研究新公共管理與績效預算的理論框架和互動邏輯,以及這一互動為何對發(fā)達國家和發(fā)展中國家產(chǎn)生了不同影響。為彌補以上不足，本文主要回答三個問題:第一,政府治理的模式有哪些及各自特點；第二,績效預算有哪些類型及各自特點；第三，不同的政府治理模式與不同績效預算類型之間如何互動及互動地產(chǎn)出。

二 政府治理模式分析

政府治理按照分權程度分為三類：官僚治理、合約治理、授權治理。從官僚治理到授權治理，權力從上級政府向下級政府分散的程度逐漸擴大。

官僚治理，其主要特點是壟斷，從公共產(chǎn)品服務提供的決策到執(zhí)行，都是一個相對封閉的系統(tǒng)，依靠上下級的指令運行。授權治理的主要特點是決策權和執(zhí)行權都下放，依靠市場競爭，主事官員有很大的自主權，同時承擔相應責任。介于官僚治理和授權治理的中間模式稱為合約治理。合約治理的特點是決策權和執(zhí)行權分開，上級官員僅僅保留決策權，下層官員采用競爭方式獲得提供公共產(chǎn)品服務的合約，其激勵主要來自于完成合約要求的物質回報。

筆者通過信息處理、激勵動力、約束監(jiān)管、問責機制和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌五個維度對不同政府治理類型進行綜合評價。

(一)信息處理

信息處理指如何掌握民眾的最終需求并據(jù)此設定服務目標以及在提供服務過程中信息的上傳下達。信息處理的困難度主要受到公共產(chǎn)品服務需求的多元化影響。如果公共產(chǎn)品服務的需求越多樣化，集中獲得和處理信息的難度也就越高，越不適合用官僚體系集中處理，而比較適合用授權治理。例如，當服務少數(shù)民眾時，授權治理體系下的主事官員直接面對公共服務的需求方——民眾，能夠直接回應民眾的多樣化需求。但當公共產(chǎn)品服務較為基礎，提供的專業(yè)化程度要求低時，官僚治理往往能夠發(fā)揮規(guī)模效益。

(二)激勵動力

激勵動力問題關注的是提供公共產(chǎn)品服務的激勵源自何方以及如何提供合適激勵。傳統(tǒng)觀念認為公共產(chǎn)品服務生產(chǎn)決策二合為一，政府公共部門既是決策者也是生產(chǎn)者，但新公共管理理論認為決策和生產(chǎn)是可分的：如果某種公共產(chǎn)品服務可以由私人部門來組織生產(chǎn)，則其生產(chǎn)所需要的激勵和私人產(chǎn)品服務類似。

官僚治理體系內(nèi)上層指令構成下層官員的主要激勵。對于上層官員，其作為代理人面對的是民眾，但民眾施加的激勵受到既定政治架構和公民能力的影響。如果民眾能夠較好地控制上層官員，則激勵充分，反之無法提供有效激勵。就整個官僚治理類型來講，由于層層依賴指令按部就班，一般不太強調(diào)各層官員基于主動性的激勵。權力和責任自上而下，不利于下層官員發(fā)揮能動性。

授權治理中主事官員獲得足夠的自主權力，在委托代理問題上能夠做到激勵相容，但現(xiàn)實操作中要求比較高。其一，因為強調(diào)與民眾互動，如果民眾不愿參與，則無法提供激勵[16]；其二，需要設計激勵機制。私人部門可提供物質獎勵作為激勵，但是公共部門是否可以采用此類激勵尚不明確。另外一種方式是給予官員晉升，讓其在政治職業(yè)上得到回報，但這種激勵可能性不高。

(三)約束監(jiān)管

約束監(jiān)管問題關注整個政府治理體系為什么需要以及如何提供約束監(jiān)管。對于前者，權責越不匹配，就越需要約束監(jiān)管；對于后者，通常預防性的事前約束監(jiān)管更操作簡便。

官僚治理體系內(nèi)所有責任在上層而具體執(zhí)行在下層，上層需要施加約束監(jiān)管，避免下層官員不負責任的行為。因為采用自上而下的監(jiān)督，官僚體系更多地依賴各種規(guī)章制度?？傮w來講，官僚體系對于官員隊伍的約束監(jiān)管最嚴格，同時側重于事前預防。

授權治理著重于激勵相容，即權力和責任相匹配，所以較少需要約束監(jiān)管，即使有也主要是事后監(jiān)管。理論雖然如此，但現(xiàn)實中激勵相容的機制設計難度非常大。主事官員的直接約束監(jiān)督方為民眾，監(jiān)督機制設計不好時，民眾將無法提供有效監(jiān)管，造成監(jiān)管缺失。

(四)問責機制

問責機制關注的是公共產(chǎn)品服務是否有效提供的問責問題。

對于官僚治理，首先，因為下層官員自主權力不多，如果上層指令得當，一般較少出現(xiàn)下層官員把事情做壞的情況。其次，因為整體運作建立在指令體系上，較少依賴外部對抗性體系，如法律和市場規(guī)則等，問責機制直接在內(nèi)部操作，相對簡便高效。但是，官僚體系缺乏外部的制衡機制，一旦頂層失靈，沒有很好的修正措施。

對于授權治理，主事官員直接面對民眾，權力來自于民眾，如果事后出現(xiàn)問題，處理相對及時。但是，因為自身并沒有完整的系統(tǒng)，如果出現(xiàn)負面結果，很可能需要外部的體系來補救，例如依靠法律、市場規(guī)則、政治規(guī)則等補救。

(五)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌

協(xié)調(diào)統(tǒng)籌首先關注的是外部性問題。外部性包括兩種情形：其一，公共產(chǎn)品服務的提供具有跨區(qū)域和需求方的外溢性；其二，公共產(chǎn)品服務很可能具有長期跨代的外溢性。其次，還有一種情況也需要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌解決，即如果民眾的需求和價值評價不正確，整個政府治理體系如何應對？總體講，如果公共產(chǎn)品服務的外溢性越大，就越需要協(xié)調(diào)整體和局部的利益；公共產(chǎn)品服務產(chǎn)生作用的周期越長，就越需要協(xié)調(diào)長期和短期的利益。此外，如果民眾的需求和價值評價體系越不正確，也就越需要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。

官僚治理因為上層具有領導力，通過指令來治理，協(xié)調(diào)成本最低。但是，官僚制的治理類型也可能因為過于簡單粗暴，尤其是過于把握整體而犧牲個體和局部，也有可能過于自負而把民眾的正確需求和價值取向認為不合理不正確。

授權治理一方面可能導致碎片化，忽視整體利益，另一方面受到短期壓力的影響，忽視長遠利益，因而需要的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌比較多。此外，因為主事官員和民眾關系過于緊密，雖然較少出現(xiàn)踐踏民眾需求和價值取向的情形，但是很可能喪失獨立性，無法糾正民眾不合理不正確的需求和價值取向。

對介于官僚治理和授權治理之間的合約治理模式而言，其重要特點是通過合約化的形式將公共產(chǎn)品服務的內(nèi)容和要求，以內(nèi)包的形式交給主事官員，或以外包的形式交給市場。其優(yōu)點在于兼顧官僚體系的權威性和保障性，同時又獲得授權體系的分權靈活性。但缺點也很明了，相對于官僚治理，合約治理實施難度高。例如，如果采用內(nèi)部分包形式，要求在官僚系統(tǒng)內(nèi)部建立互相競爭的同級部門，而這和官僚系統(tǒng)的分層運作方式是直接相悖的；如果是采用外包給市場的形式，一是要求公共產(chǎn)品服務部門直接放棄原本控制的權力，二是要求運作完善的市場體系來輔助支撐，這兩點也都非常困難。所以，采用合約治理的主要困難在于把握分寸，如果無法充分放權或者過于放權，都會導致實施效果不理想。

三 績效預算類型分析

績效預算按照側重點不同，分為三種類型：基于投入、基于產(chǎn)出和基于項目的最終效果。具體而言，基于投入的績效預算類型，主要是指在確定預算的內(nèi)容和目標上，以投入的人力和物力為標尺。基于產(chǎn)出的績效預算類型，主要是指預算的主要內(nèi)容和目標以所要實現(xiàn)的直接產(chǎn)出為標尺，所有預算投入的安排都是為了實現(xiàn)特定的可以量化的產(chǎn)出?；谛Ч目冃ьA算類型，和基于產(chǎn)出的預算類型相似，都以結果為側重點，不同在于效果要比產(chǎn)出指標更為貼近民眾需求，更為長期。以教育為例，產(chǎn)出可以指學生的考試成績、學生的升學率和退學率、學生取得的資格證書，而效果主要指是不是教育出了高素質的社會公民、畢業(yè)生是不是具有和經(jīng)濟發(fā)展相符合的專業(yè)勞動技能。

本文提出以下指標衡量績效預算的優(yōu)缺點，分別為操作性、目標性、經(jīng)濟性和可控性。

(一)操作性

操作性主要是衡量績效預算體系能否簡單便利施行。預算計劃的首要前提是能夠付諸實施，以保證基本的公共產(chǎn)品服務的供應?？冃ьA算體系的可操作性主要受公共產(chǎn)品服務的特性及供給方專業(yè)程度影響。

基于投入的績效預算具有最高的可操作性。項目的投入計劃容易分配和確定，項目支出的進度信息容易跟蹤，對于公共產(chǎn)品服務涉及的官員能力的要求比較低，彌補了其無法提供充分的物質激勵的天然不足。

基于產(chǎn)出的績效預算可操作性低于基于投入的績效預算，但遠高于基于效果的績效預算體系。其選取的產(chǎn)出指標一般含義明確，便于量化比較，能夠提供充分的評估信息，但同時存在產(chǎn)出指標度量可能需要市場價格體系輔助、指標量化困難、需構建新的評估系統(tǒng)等困難。

基于效果為主的績效預算可操作性最差。因為，首先最終效果本身的含義可能模糊且難以量化；其次可能需要依賴相關專家來具體操作；最后，很多時候效果事后才知道，而預算工具本身的邏輯卻要求事前確定計劃目標。

(二)目標性

目標性主要是指公共產(chǎn)品服務提供的目標以及目標是否符合民眾需求?？傮w上看，從基于投入的績效預算體系到基于產(chǎn)出和效果的績效預算體系，其目標性越來越強。

基于投入的績效預算，明顯的缺點就是其目標導向性不足?；诋a(chǎn)出的績效預算，在目標性上比前者有很大提升，但是和基于最終效果為主的績效預算體系相比，還是不足。這主要由于直接的產(chǎn)出并不一定和最終效果有緊密聯(lián)系?；谛Ч目冃ьA算直接對接民眾需求，目標導向性最強。同時，最終效果往往需要在更長的時間中才能準確評估，因而此種預算類型能夠保證長遠統(tǒng)籌性。

(三)經(jīng)濟性

經(jīng)濟性指基于給定的公共產(chǎn)品服務的提供目標，某種績效預算類型能否有助于把生產(chǎn)成本降到最低。根據(jù)一般經(jīng)濟學邏輯，組織生產(chǎn)過程提供的激勵越多，越能發(fā)揮現(xiàn)有的生產(chǎn)技術來提高生產(chǎn)力。同時，如果結果參考比照點越清晰，也越能提高激勵，降低成本。

利用如上原理，可發(fā)現(xiàn)基于投入的績效預算體系的經(jīng)濟性比較差。其一，因為并不以產(chǎn)出和結果來設定計劃、執(zhí)行和考核，無法提供有效的激勵，因而公共產(chǎn)品服務的供給成本不可能是最低的。其二，過于僵化的投入預算，會產(chǎn)生錯誤的激勵，比如突擊花錢或因為缺乏足夠資金無法提供某些公共產(chǎn)品服務。

基于產(chǎn)出的績效預算體系，有明確的指標指引，有助于設定預算，并提供有效的激勵，經(jīng)濟性比較好。但缺點在于給出產(chǎn)出評價后，如何運用這些評估結果。如果實現(xiàn)了較低的供應成本，需要給予供應者以回報，但是采用物質金錢或者職位的獎勵本身又會帶來成本。

基于效果的績效預算體系，其經(jīng)濟性會高于基于投入的績效預算體系，但是并不必然高于基于產(chǎn)出的績效預算體系。主要原因在于，效果本身可能無法準確量化，其參考比照點也不清晰，因而經(jīng)濟性不確定。

(四)可控性

可控性指在一個投入和產(chǎn)出聯(lián)系不確定的世界里，如何在設定預算時處理不確定性實現(xiàn)可控。一般來講，公共產(chǎn)品服務生產(chǎn)本身的特性會決定可控性，有的公共產(chǎn)品服務提供較少涉及不確定性，而很多的產(chǎn)品服務則相反。

基于投入的績效預算體系，其可控性體現(xiàn)在便于嚴格控制支出?；诋a(chǎn)出和效果的績效預算體系則不同，投入和產(chǎn)出效果之間的關系不確定，投入了多少資源并不意味著會得到想要的結果。如果嚴格盯住結果，往往需要不斷修改和突破投入，可能導致整體支出規(guī)模的失控。其二，在面對如何評估產(chǎn)出和效果時，理想狀態(tài)是，我們能夠區(qū)分人為努力因素和不確定因素。對于前者，可以通過相關的事前機制設計和事后獎罰來調(diào)控，后者卻并無好的方式來規(guī)避。如果不能加以區(qū)分，則事前預算就無法有針對性的設定。

四 政府治理和績效預算的互動

本文建立一個描述政府治理與績效預算互動的二維框架，橫坐標刻畫政府治理模式，縱坐標刻畫績效預算體系。橫坐標軸左邊為官僚治理模式，中間是合約治理模式，右邊為授權治理模式。從左至右，官僚體系的指令色彩依次遞減?？v坐標軸下方為基于投入的績效預算，上方為基于效果的績效預算。從下往上，預算的績效考核成分依次加強?？傮w而言，對于這個二維框架，對應于不同的政府治理體系(橫坐標的任意點)，可以采用不同的預算績效體系(縱坐標上的任意點)。反之，不同的績效預算體系，也可以推動政府治理類型的變革，而與其相匹配。下文將具體分析不同治理模式和績效預算類型的特點及二者之間如何互動。

表1.政府治理與績效預算的互動類型

將不同的政府治理類型和績效預算類型相結合，用以分析不同搭配組合的效果，重點關注哪些組合合理、哪些不合理。根據(jù)三種政府治理類型和三種績效預算類型，可得九種不同的組合(見表1)。

(一)官僚治理

如前所述，官僚治理不善于高效處理信息，此治理類型對于可操作性要求比較高，適宜于采用基于投入的績效預算。但這種組合不可避免地帶來公共產(chǎn)品服務供給成本較高、供給的目標性不足等問題。

如果官僚治理采用基于產(chǎn)出的預算體系，遇到的問題是如何操作?；诋a(chǎn)出的預算體系，要求產(chǎn)出目標必須清晰且可被量化，這對于官僚治理提出了較高的能力要求，往往需要額外構建評估體系，這又會帶來財政支出的大幅提高。其次，一旦得到了產(chǎn)出的評估結果，官僚體系面臨的問題是如何采用這一結果。邏輯上可以有兩種使用方法：第一種，根據(jù)評估結果來進行獎罰；第二種，根據(jù)結果來修正預算規(guī)劃，并作為經(jīng)驗教訓在未來參考。因為官僚制的治理類型一般并不把激勵作為主要工具，因而根據(jù)評估結果來進行獎罰并不是合理的方式，很可能需要采取第二種的方式，即僅僅把評估結果作為決策參考，而這會降低基于產(chǎn)出的績效預算工具的價值。

如果官僚治理采用基于效果的績效預算體系，同樣面臨操作性問題。由于天生的處理信息能力不足，遠離公共產(chǎn)品服務需求方，基于效果的績效預算體系對于官僚體系的能力提出了非常高的要求。

(二)合約治理

合約治理的初衷是，相比于官僚治理，提供了較多的激勵，因而采用基于投入的績效預算并不合理，此種搭配組合給予了主事官員一定的自主性，但卻并沒有在結果上提高要求，存在權責不相容的嚴重缺點。相反，合約治理卻與基于產(chǎn)出的績效預算天然搭配。因為產(chǎn)出的指標容易量化寫入合約，同時又賦予了主事官員一定的自主權力，能夠發(fā)揮其能動性，為實現(xiàn)產(chǎn)出目標而降低成本。

如果合約治理采用基于效果的績效預算，主要問題是操作性。一般來講，最終效果事前很難確定，事后很難量化，因而無法在制定預算時寫入合約，評估的結果也就無法用來進行獎罰。所以一般來講，合約治理不應采用基于效果的績效預算。

(三)授權治理

對于授權治理而言，如果僅僅是采用基于投入的績效預算，則和合約治理一樣，權力責任不匹配，應該首先被排除。

如果是基于產(chǎn)出的績效預算工具，具有一定操作性，也能夠降低公共產(chǎn)品服務的提供成本，但是存在的問題是產(chǎn)出和最終效果可能并不緊密聯(lián)系。而授權的治理體系給予了主事官員非常大的權力，同時他們直接面對終端需求方民眾，可以很好地處理民眾特定的需求，因而采用基于最終效果的預算體系可能更合理。

綜上，官僚體系搭配基于投入的績效預算體系、合約體系搭配基于產(chǎn)出的績效預算體系、授權體系搭配基于效果的績效預算體系較為合理。從績效預算的角度出發(fā)，也可得到相同的分析。比如，如果計劃采用基于產(chǎn)出的績效預算體系，宜采用合約治理。對于很多國家來講，如果政府治理類型建立在官僚體系之上，為了能夠利用基于產(chǎn)出的績效預算體系，強調(diào)提供公共產(chǎn)品的經(jīng)濟性，并提供相應的激勵，邏輯上需要改革官僚體系，向合約治理過渡，依靠內(nèi)部或者外部的合同來重新安排治理層級。再比如，對于某些處于合約治理的國家，如果為了更多地強調(diào)公共產(chǎn)品提供的目標性，滿足更多元的需求，采用基于效果的績效預算，客觀上同樣要求改革政府治理類型，相對于合約治理，需要更多地放權，向授權型的治理類型過渡。

除了內(nèi)在邏輯，在分析不同政府治理體系和預算體系的搭配時，還需要同時考慮現(xiàn)實性和優(yōu)先性。民眾在不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段對于公共產(chǎn)品服務的需求不同，在初級、中級階段，對于基本保障性的公共產(chǎn)品服務需求多，需求同質性大?；诖?，可能官僚治理比較適合，如果能夠建立起高效可依賴的官僚體系，可以很好地提供保障性的基本公共產(chǎn)品服務。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，民眾對于公共產(chǎn)品服務的需求開始出現(xiàn)分化，特定需求釋放，此時官僚治理的優(yōu)點不再明顯，缺點開始顯現(xiàn)，政府治理體系開始向合約或授權型發(fā)展比較合理。同時，因為經(jīng)濟社會發(fā)展，各種配套的輔助體系開始建立完善，如高效的法律體系和市場規(guī)則，客觀上也為采用合約或授權治理提供了基礎。最后，人力資本的積累，主事官員和民眾的能力素質的提高，都能夠為采用更分權的治理類型提供保障。

五 政策建議

根據(jù)上述框架，將不同的國家放置于二維坐標系的不同位置來整體分析。對于發(fā)達國家來講，早已經(jīng)建立起相對基礎的官僚體系，同時預算體系也相對堅實，依賴于國家的政治文化狀態(tài)，采用了不同政府治理類型和預算工具的搭配。例如，美國聯(lián)邦政府采用了部分授權的政府治理類型，對其來講，基于效果的績效預算更為合理。部分規(guī)模較小的發(fā)達國家，如新西蘭，逐步向合約性的政府治理類型邁進，同時在預算工具上采取基于產(chǎn)出的績效預算模式。因為這些國家規(guī)模較小，政府規(guī)模相對小，同時也有相對發(fā)達的市場和法律體系的輔助，所以合約性的治理類型和基于產(chǎn)出的績效預算的搭配較為合理。

對發(fā)展中國家總體來講，其政府治理和績效預算狀況都和國家整體的政治經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)一致，很多發(fā)展中國家未建立起相對系統(tǒng)有效的官僚治理體系，政府治理的狀態(tài)還處在馬克斯韋伯所論述的前現(xiàn)代化狀態(tài)。對于這部分國家來講，官僚治理的優(yōu)點都無從實現(xiàn)，基本也不用分析其在當今經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的問題了。因而，對于這些國家而言，首要任務是建立符合現(xiàn)代要求和有效的官僚治理體系，只有在此基礎上，才能夠探討由官僚制向合約以及授權治理過渡的問題。但是對于這些發(fā)展中國家，改革政府治理本身難度非常大，對于官員的能力素質、政治體制和法律體制要求都非常高。因而從改革的可行性來講，關注于績效預算體系的改革和改善，從而推進建立規(guī)范的政府治理，也許更具合理性。

基于我國國情，推動績效預算改革，有利于推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其一，推動績效預算改革有利于規(guī)范政府運作?？冃ьA算是一個非常有用的工具，能夠極大促進政府公共管理的運作，因為預算工具的特點在于各項支出的計劃、執(zhí)行和評估都要符合既定的規(guī)則與標準，能夠有效地避免事前的準備計劃不足、實施過程中的執(zhí)行混亂和方向偏差以及事后難以評價等問題。對我國而言，建立完善績效預算體系有利于規(guī)范政府運作。其二，推動績效預算改革有利于提高公共產(chǎn)品服務價值。政府治理具有不同的模式，大多由歷史的、文化的和政治的因素決定，但是對于任何的政府治理模式，績效預算這一工具都可以采用。雖然不同的政府治理體系要求與不同側重點的績效預算體系相配合，但是總體上講，從基于投入向基于產(chǎn)出和效果的側重點的轉移，可以帶來公共產(chǎn)品服務價值的提升。尤其是基于產(chǎn)出和效果的績效評估，能極大促進公共產(chǎn)品服務提供的標準化和專業(yè)化。其三，推動績效改革有利于改進治理能力?？冃ьA算工具不僅能夠起到價值增殖服務，還能夠從基礎上指導政府治理體系的改革和重建，從而提高政府治理的能力。比如，如果政府治理體系是官僚型的，則采用產(chǎn)出和效果為主的績效預算體系根本上存在內(nèi)在的邏輯矛盾。如果我們?yōu)榱四軌虿捎靡援a(chǎn)出和效果為主的績效預算體系，這必然反推出需要我們放棄采用以官僚型為主的政府治理體系。根據(jù)這一邏輯，針對特定的公共服務項目以及與之相配套的合理高效的績效預算體系，可以相對清晰地回答現(xiàn)存的政府治理體系是否需要改革以及如何改革。此外，對于新的公共產(chǎn)品服務的提供，如果并沒有現(xiàn)存的歷史路徑依賴的政府治理體系，可以根據(jù)績效預算的要求來設計和建立相配套的政府治理體系。

本文分析具有一般的理論指導意義，但是現(xiàn)實中對于政府治理類型和績效預算類型進行全盤改革并不是一件容易的事情，會遇到各種的障礙。聯(lián)系我國國情,筆者認為，一個可行的突破口是可以在公共產(chǎn)品服務供給的細分領域選擇特定的項目進行推進。這些細分的項目一般需要滿足兩個特點：其一，對其進行改革的邊際效用相對較大；其二，其屬于基本的公共服務的范疇。一旦確定，需要盡力做到產(chǎn)品服務提供的標準化。而基于產(chǎn)出的績效預算模式會有很大的幫助，原因在于其對于產(chǎn)出的可量化和可比較的重視。在推進改革的過程中，也要注意循序漸進，由注重投入規(guī)則的建設和規(guī)范的建立，慢慢過渡到重視公共產(chǎn)品服務提供的產(chǎn)出和最終效果上。

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[責任編輯：鐘秋波]

2017-01-12

李雯睿(1990—)，女，江西贛州人，中央財經(jīng)大學中國公共財政與政策研究院博士研究生，主要研究方向為宏觀經(jīng)濟與財稅政策。

C931.2

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1000-5315(2017)03-0088-07