姚曄

（安徽建筑大學(xué)法政學(xué)院 安徽合肥 230601）

農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)法律制度的現(xiàn)狀、困境和建議
——以安徽省含山縣土地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)施為例

姚曄

（安徽建筑大學(xué)法政學(xué)院 安徽合肥 230601）

現(xiàn)行《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式作出了明確的規(guī)定，以土地信托為標(biāo)志的法律制度是對(duì)傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)方式的有益補(bǔ)充。在實(shí)踐中，農(nóng)村土地信托法律制度已經(jīng)得以實(shí)際運(yùn)行，然而仍存在著法律意識(shí)、信托市場(chǎng)、法律程序與實(shí)體權(quán)利等現(xiàn)實(shí)困難。文章針對(duì)土地信托在農(nóng)村實(shí)際流轉(zhuǎn)中面臨的現(xiàn)狀及困境，提出完善農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的配套法律法規(guī)、合理發(fā)揮政府職能、建立統(tǒng)一的土地監(jiān)察人制度、加大法律宣傳和司法救濟(jì)等合理化建議。

土地信托；法律制度；實(shí)施

一、農(nóng)村土地信托法律制度的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村土地信托法律制度的總體狀況。土地作為重要的不動(dòng)產(chǎn)關(guān)系著人類生存與發(fā)展，古今中外，任何一個(gè)國(guó)家或政府都對(duì)土地的管理非常重視。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資本市場(chǎng)發(fā)展的基本條件。傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式主要是轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等。隨著社會(huì)和市場(chǎng)的不斷發(fā)展，信托制度在其理財(cái)方面具有很多優(yōu)勢(shì)，將其與我國(guó)農(nóng)村土地資本市場(chǎng)的發(fā)展結(jié)合在一起，不僅僅是一種制度上合理可行的、合規(guī)合法的創(chuàng)新，而且勢(shì)必會(huì)為我國(guó)農(nóng)村土地資本市場(chǎng)的加速發(fā)展添姿加彩。

從信托制度發(fā)展的起源來(lái)看，大陸法系和英美法系都承認(rèn)土地可以作為信托財(cái)產(chǎn)。依照我國(guó)現(xiàn)行法律，土地所有權(quán)具有法定性本屬于禁止流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)。但我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又是一項(xiàng)可以流轉(zhuǎn)的權(quán)利并構(gòu)成了農(nóng)村土地資本市場(chǎng)的基礎(chǔ)。我國(guó)的《土地承包經(jīng)營(yíng)法》中規(guī)定允許以“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓以及其他方式流轉(zhuǎn)”。雖然目前的相關(guān)法律條文并沒(méi)有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以以信托方式流轉(zhuǎn)，但信托流轉(zhuǎn)的方式可以歸類為上述的其他方式。

具體而言，以安徽省含山縣為例，截至2014年底全縣耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到了24.78萬(wàn)畝，新增耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)4萬(wàn)畝，占全縣二輪承包耕地總面積50%以上。含山縣政府與中信信托合作試點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)，并簽訂了當(dāng)時(shí)全國(guó)規(guī)模最大的單筆土地流轉(zhuǎn)信托協(xié)議。該信托項(xiàng)目涉及含山縣運(yùn)漕鎮(zhèn)、陶廠鎮(zhèn)和清溪鎮(zhèn)3鎮(zhèn)9村共計(jì)19514畝土地，流轉(zhuǎn)期限為11年。

從土地的信托流轉(zhuǎn)的程序來(lái)看，主要有兩個(gè)過(guò)程：一是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做為信托財(cái)產(chǎn)的信托過(guò)程；二是對(duì)成為信托財(cái)產(chǎn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行租賃的過(guò)程。中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托計(jì)劃1401期是含山縣第一單，也是當(dāng)前全國(guó)單筆土地流轉(zhuǎn)面積最大的土地信托項(xiàng)目。馬鞍時(shí)市農(nóng)委前期特邀請(qǐng)中信信托有限責(zé)任公司投資銀行部到含山縣大平油脂公司就農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)項(xiàng)目進(jìn)行考察和洽談，經(jīng)中信信托派出風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)團(tuán)隊(duì)赴大平公司對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行盡職調(diào)查后，中信信托與大平油脂公司簽訂了相關(guān)的信托貸款合同。隨后，中行馬鞍山分行認(rèn)購(gòu)了大平油脂有限公司與中信信托合作的信托產(chǎn)品。

就該信托計(jì)劃的模式而言，采用的是混合型結(jié)構(gòu)化：信托財(cái)產(chǎn)由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)和信托資金共同組成。農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)先委托給村委會(huì)進(jìn)行管理，村委會(huì)將其集中位于含山縣三鎮(zhèn)九村共計(jì)19929.8畝土地項(xiàng)下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給受托人，作為委托人交付的信托財(cái)產(chǎn)，認(rèn)購(gòu)受托人發(fā)行的中信?農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托計(jì)劃1401期信托計(jì)劃項(xiàng)下A類信托單位。同時(shí)中信信托公司發(fā)起設(shè)立“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托計(jì)劃1401期信托計(jì)劃”募集信托資金。信托資金專項(xiàng)用于安徽大平油脂有限公司全資子公司含山縣九道現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限公司從事種植業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。中信信托有限責(zé)任公司將信托計(jì)劃項(xiàng)下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給含山縣九道現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限公司。含山縣九道現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限公司將信托流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行現(xiàn)代化改造，改造完成后形成300—500畝的模塊化農(nóng)田，交由家庭農(nóng)場(chǎng)、種田大戶、專業(yè)合作社等承包和管理，并提供資金、農(nóng)資、農(nóng)技和農(nóng)機(jī)上的支持，所有土地用于綠色無(wú)公害油菜和水稻的種植，出產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品全部由大平油脂協(xié)議收購(gòu)，用于該公司菜籽油和稻米油的生產(chǎn)和壓榨。信托計(jì)劃采用代理的模式將土地收益分配給農(nóng)民，并根據(jù)區(qū)域內(nèi)確權(quán)情況由當(dāng)?shù)卣蜣r(nóng)民提供中信信托認(rèn)可的土地收益權(quán)憑證來(lái)保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。

（二）農(nóng)村土地信托法律制度呈現(xiàn)的特點(diǎn)。

1.委托人不享有土地信托的所有權(quán)。根據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定，土地是屬于國(guó)家和集體所有，也就意味著我國(guó)的土地信托流轉(zhuǎn)只能是在堅(jiān)持集體所有制和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變的情況下，通過(guò)一定的程序，依法將土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去。雖然我國(guó)的《物權(quán)法》明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為物權(quán)，但物權(quán)的核心權(quán)利——處分權(quán)，土地承包者卻并不享有。所以，在我國(guó)的土地信托流轉(zhuǎn)過(guò)程中，委托人并不享有對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。

2.法律對(duì)土地信托有最長(zhǎng)期限的限制。我國(guó)的《土地承包法》對(duì)不同用途土地的承包期限都做了具體規(guī)定，其中用來(lái)種植農(nóng)作物的耕地為30年，草地為30—50年，林地為30—70年。所以，即使作為委托人的承包戶有權(quán)自行約定土地信托年限，但不得超過(guò)法律規(guī)定的最長(zhǎng)期限，不得超過(guò)承包戶剩余的承包時(shí)間。如果約定的土地信托期限超過(guò)了承包期剩余的時(shí)間，則是無(wú)效約定。

3.土地信托不得改變農(nóng)業(yè)用途的性質(zhì)。保護(hù)農(nóng)業(yè)土地尤其是基本農(nóng)田是我國(guó)的基本國(guó)策。土地資源的多樣性和稀缺性在各個(gè)發(fā)展階段都有復(fù)雜且繁瑣的權(quán)屬制度和法律關(guān)系，這種多層次的土地法律關(guān)系為信托制度的產(chǎn)生提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和制度依據(jù)。[1](P33)在農(nóng)村土地的信托流轉(zhuǎn)過(guò)程中，對(duì)于土地的承包者和經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，不得隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，這既是一項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定，更是一項(xiàng)法定義務(wù)，土地的承包者和經(jīng)營(yíng)者都必須嚴(yán)格遵守，嚴(yán)格履行。

4.土地信托機(jī)構(gòu)承擔(dān)的是服務(wù)職能。一般而言，信托業(yè)的主要職能為社會(huì)福利、社會(huì)投資、中介服務(wù)、融通資金、財(cái)產(chǎn)管理等。我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土地信托機(jī)構(gòu)的主要承擔(dān)的是服務(wù)職能：第一，對(duì)土地信托前的信息進(jìn)行公示；第二，對(duì)土地的供求狀況進(jìn)行登記；第三，向農(nóng)民詳細(xì)解讀土地信托流轉(zhuǎn)過(guò)程中的相關(guān)政策，回答其提出的咨詢；第四，對(duì)合同的簽訂進(jìn)行指導(dǎo)并對(duì)土地信托后的糾紛進(jìn)行調(diào)處、提供后續(xù)相關(guān)的服務(wù)。

二、農(nóng)村土地信托法律制度面臨的困境

（一）農(nóng)村部分土地尚未確權(quán)或不準(zhǔn)確。清晰的產(chǎn)權(quán)和明確的權(quán)責(zé)是土地使用權(quán)的基礎(chǔ)。而土地確權(quán)又是土地信托流轉(zhuǎn)的前提，乃至決定土地信托能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵。就法律技術(shù)層面來(lái)說(shuō)，土地沒(méi)有確權(quán)，土地信托流轉(zhuǎn)就存在著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀來(lái)看，一方面由于人力和時(shí)間成本的過(guò)高，農(nóng)村土地確權(quán)工作開(kāi)展緩慢，其推進(jìn)效果并不理想，仍存在著大量的土地未進(jìn)行確權(quán)登記。另一方面，即使已經(jīng)確權(quán)的土地，由于上一輪農(nóng)村土地確權(quán)是在上個(gè)世紀(jì)90年代，受制于當(dāng)時(shí)的測(cè)量精準(zhǔn)度和其后的土地不斷變動(dòng)等因素的影響，導(dǎo)致農(nóng)村土地的實(shí)際使用面積和承包書(shū)上的面積往往不一致。

具體到土地信托流轉(zhuǎn)項(xiàng)目中可以發(fā)現(xiàn)，土地未確權(quán)在其實(shí)際效果中存在諸多問(wèn)題。由于土地未確權(quán)導(dǎo)致無(wú)法合法的取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證，進(jìn)一步導(dǎo)致租賃土地的企業(yè)無(wú)法出具合法的證明或者有力的信用，嚴(yán)重地影響了企業(yè)的貸款融資。例如，含山縣土地信托流轉(zhuǎn)中參與的大平油脂公司和安徽帝元公司，均出現(xiàn)了因土地確權(quán)問(wèn)題而無(wú)法從銀行融資貸款的情況。

（二）土地信托市場(chǎng)尚不健全?，F(xiàn)階段我國(guó)土地信托市場(chǎng)仍有未完善之處，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面農(nóng)村土地信托市場(chǎng)不成熟，信托信息不暢，農(nóng)民咨詢無(wú)門，沒(méi)有相應(yīng)的服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，在土地需求與供給信息出現(xiàn)極度不對(duì)稱。另一方面市場(chǎng)與監(jiān)管又是對(duì)立與統(tǒng)一的，作為土地承包主管機(jī)關(guān)在進(jìn)一步貫徹土地信托的監(jiān)管職能層面上，仍有許多在指導(dǎo)和管理方面可以深化的，例如，制定數(shù)據(jù)庫(kù)方案，按照相關(guān)的程序、內(nèi)容、方法和要求規(guī)范有關(guān)各方，做到切實(shí)促進(jìn)農(nóng)民通過(guò)土地信托流轉(zhuǎn)來(lái)增加收益的組織管理能力。因此，農(nóng)民進(jìn)行土地信托流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)乃至相應(yīng)的監(jiān)管措施尚需進(jìn)一步健全。

（三）缺乏統(tǒng)一的法律及制度。依法治國(guó)的前提就是有法可依。但我國(guó)土地制度自確立以來(lái)，始終難以滿足我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展需求,在制度設(shè)計(jì)上存在著嚴(yán)重的滯后性。[2](P24)雖然一些法律法規(guī)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)做出了相應(yīng)的規(guī)定，我國(guó)也出臺(tái)了針對(duì)性的《信托法》，但其存在內(nèi)容過(guò)于抽象、原則性過(guò)強(qiáng)等缺陷。[3](P56-61)在農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，上述弊端體現(xiàn)出了缺乏統(tǒng)一完整的土地信托法律法規(guī)，比如對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)合同，信托流轉(zhuǎn)合同、土地信托流轉(zhuǎn)程序等都沒(méi)有統(tǒng)一的明確規(guī)定。這就造成土地信托流轉(zhuǎn)過(guò)程中的無(wú)法可依，缺乏明確有效的指引，造成程序混亂，權(quán)責(zé)不清。

（四）農(nóng)民法律意識(shí)和方式欠缺。農(nóng)民的法律意識(shí)直接決定了土地信托流轉(zhuǎn)中自我保護(hù)意識(shí)的強(qiáng)弱。同時(shí)農(nóng)民的法律意識(shí)越強(qiáng)，土地信托流轉(zhuǎn)后的法律風(fēng)險(xiǎn)就越小。在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)于很多農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地的信托流轉(zhuǎn)大部分都是口頭約定，很少簽訂合同或者辦理有關(guān)手續(xù)。即便簽訂了土地信托流轉(zhuǎn)合同，其內(nèi)容、條款以及形式等也沒(méi)有做到完全符合法律規(guī)定，或者在合同中缺少明確的雙方權(quán)利和義務(wù)，或者在訂立合同的程序規(guī)范上不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

福斯歷經(jīng)70多年的發(fā)展，目前已成為世界最大的獨(dú)立潤(rùn)滑油生產(chǎn)商。福斯中國(guó)目前是中國(guó)汽車制造業(yè)最重要的潤(rùn)滑油供應(yīng)商，在國(guó)內(nèi)OEM用油市場(chǎng)上占據(jù)領(lǐng)先地位，市場(chǎng)占有率始終保持在20%以上，先后為上海大眾、一汽大眾和上海通用等著名汽車公司提供汽車發(fā)動(dòng)機(jī)初裝油、售后服務(wù)用油及齒輪油等產(chǎn)品。同時(shí)，也為這些公司提供生產(chǎn)加工用油及設(shè)備用油。

三、完善農(nóng)村土地信托法律制度的建議

（一）完善我國(guó)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的配套法律法規(guī)。就國(guó)內(nèi)目前的情況來(lái)看，還沒(méi)有關(guān)于土地信托制度的專門法律，農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)也處于各項(xiàng)條件尚未成熟完善的狀態(tài)，如果相關(guān)部門能夠做到從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，針對(duì)具體情況具體分析，制定相關(guān)的法律和實(shí)施細(xì)則[4](P62)，必將促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展和巨大進(jìn)步。

1.《土地管理法》中適當(dāng)延長(zhǎng)承包期限。農(nóng)作物從投入生產(chǎn)到產(chǎn)生收益一般來(lái)說(shuō)有其周期性，這就需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間。而承包土地時(shí)間的長(zhǎng)短則直接決定了土地信托投資者的信心和力度。土地信托制度將大量零散的土地集中，種植大戶或承包大戶投入大量的人財(cái)物進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如果承包期限過(guò)短，必然損害其積極性，從而阻礙土地信托流轉(zhuǎn)的推廣?，F(xiàn)行的《土地管理法》在我國(guó)已經(jīng)頒布實(shí)施十多年了，而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)現(xiàn)狀劇烈變化，應(yīng)充分考慮農(nóng)村市場(chǎng)資本化的需要，將其中的部分條款加以修改。比如，適當(dāng)延長(zhǎng)《土地管理法》中關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三十年期限的規(guī)定，以增強(qiáng)信托機(jī)構(gòu)的投資信心和投資力度，促進(jìn)我國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效發(fā)展。

2.在《農(nóng)村土地承包法》增加土地信托流轉(zhuǎn)為法定流轉(zhuǎn)方式。自2003年我國(guó)正式頒布實(shí)施《農(nóng)村土地承包法》以來(lái)，該法在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、指導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而，《農(nóng)村土地承包法》僅僅規(guī)定土地可以以轉(zhuǎn)包、出租、借用、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并沒(méi)有明確規(guī)定土地可以以信托的方式流轉(zhuǎn)，也沒(méi)有具體的關(guān)于土地信托流轉(zhuǎn)方面的相關(guān)詳細(xì)規(guī)定。近年來(lái)，我國(guó)越來(lái)越多的地區(qū)進(jìn)行土地的信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，逐漸取得了一些進(jìn)展和成績(jī)，信托在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)揮的優(yōu)勢(shì)也越來(lái)越被人們所認(rèn)可。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將土地的信托流轉(zhuǎn)作為一種法定的流轉(zhuǎn)方式，增加具體操作過(guò)程中的細(xì)節(jié)規(guī)定。為農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的開(kāi)展提供立法上的保障和實(shí)踐上的規(guī)范指導(dǎo)。

3.《信托法》中制訂農(nóng)村土地信托特別法。盡管《信托法》已經(jīng)頒布實(shí)施，但現(xiàn)實(shí)案例中仍存在大量農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為與法律脫節(jié)的情形。上述情況的出現(xiàn)與農(nóng)民法律意識(shí)薄弱，文化水平不高等因素有關(guān)，但更多的是應(yīng)該從我們的立法、法律的宣傳普及程度和執(zhí)法水平等方面尋找原因，土地信托流轉(zhuǎn)離不開(kāi)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政策上的支持。[5](P1-8)我國(guó)現(xiàn)有的《信托法》存在內(nèi)容過(guò)于原則，實(shí)用性不強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不僅不利于我國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)的推進(jìn)和發(fā)展，乃至阻礙了整個(gè)行業(yè)的信托發(fā)展。

現(xiàn)階段，我國(guó)還沒(méi)有土地信托法，并且農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)處于各項(xiàng)條件尚未成熟的發(fā)展階段，因此，筆者建議國(guó)家可以授權(quán)各地根據(jù)實(shí)際情況制訂實(shí)施細(xì)則，特別是關(guān)于土地信托紅利的確定依據(jù)、土地信托經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的稅費(fèi)制度等，為不同地區(qū)不同情況的土地信托流轉(zhuǎn)提供確切的依據(jù)和切實(shí)的保障，使其更加有序、更加健康穩(wěn)定的發(fā)展。

（二）合理發(fā)揮政府職能，補(bǔ)充土地信托制度。前面已論及農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)尚不完善，例如，土地信托流轉(zhuǎn)中如何確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，如何分配利益等核心內(nèi)容都找不到明確的法律條款。因此在法律尚未修訂的情況下，筆者認(rèn)為，政府可以因地制宜，制訂出適合本地區(qū)實(shí)際情況的土地信托流轉(zhuǎn)細(xì)則，做到有針對(duì)性的指引農(nóng)民土地信托流轉(zhuǎn)，信托登記、信托監(jiān)管。同時(shí)，政府各相關(guān)的職能部門包括漁、林、農(nóng)業(yè)等可以嚴(yán)格收集、整理、分析日常信息數(shù)據(jù)，并及時(shí)進(jìn)行更新，為土地信托的流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)提供準(zhǔn)確的依據(jù)和切實(shí)的保障。

（三）建立統(tǒng)一的土地信托監(jiān)察人制度。我國(guó)《信托法》第六十四條規(guī)定：“公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人”，但對(duì)于一般的信托行為卻沒(méi)有規(guī)定信托監(jiān)察人的設(shè)置。由于我國(guó)目前的農(nóng)村土地信托缺乏對(duì)政府行政權(quán)力進(jìn)行制約的專門機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)戶利益或者信托機(jī)構(gòu)利益均有可能面臨被侵犯。信托監(jiān)察人作為公益信托的特殊主體，其主要權(quán)利包括兩項(xiàng)，一是監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督受托人的信托行為，例如受托人做出的信托事務(wù)處理情況及財(cái)產(chǎn)狀況的報(bào)告等；二是訴訟權(quán)，在農(nóng)村土地信托法律關(guān)系中，委托人因其自身能力和其對(duì)受托人的不正當(dāng)土地信托行為控制有限，難免會(huì)出現(xiàn)一些不必要的損失。這種情況下，土地信托監(jiān)察人有權(quán)以自己的名義向法院起訴，保護(hù)信托當(dāng)事人的合法利益，保障委托人實(shí)現(xiàn)信托目的。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在信托法制度下，建立統(tǒng)一的具有專業(yè)資質(zhì)的信托監(jiān)察人制度。

（四）加大法律宣傳，暢通行政與司法救濟(jì)渠道。農(nóng)民的法律意識(shí)強(qiáng)，信托合同簽訂的過(guò)程就會(huì)更加的規(guī)范，土地的后續(xù)管理工作就更加容易開(kāi)展，土地信托流轉(zhuǎn)后的后患就少。國(guó)家立法機(jī)關(guān)要加快并頒布相關(guān)的土地信托法律法規(guī)，行政機(jī)關(guān)要加大土地信托相關(guān)法律的宣傳指導(dǎo)。在農(nóng)村地區(qū)營(yíng)造一個(gè)良好的法律環(huán)境。

同時(shí)農(nóng)民屬于弱勢(shì)群體,發(fā)生土地糾紛時(shí),在國(guó)有公司等信托關(guān)系中具有強(qiáng)勢(shì)地位的主體面前,農(nóng)民往往會(huì)感到無(wú)助。政府設(shè)立專門的法律援助機(jī)構(gòu),為農(nóng)民提供行政救濟(jì)，顯得尤為必要。

司法救濟(jì)屬于事后救濟(jì),包括刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)的司法救濟(jì)中在農(nóng)民與政府產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，地方政府會(huì)干預(yù)司法，使得司法很難做到公平公正,農(nóng)民權(quán)益得不到充分保障。司法救濟(jì)是農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的最后一道救濟(jì)方式。對(duì)于司法公正來(lái)說(shuō)，必須在程序上和實(shí)體上都保持公平公正。其中，最關(guān)鍵的就是法官的公正。根據(jù)土地信托的具體案例，法官公正的前提是在農(nóng)民、企業(yè)與政府三者之間保持中立，盡可能降低行政干預(yù)的不利作用；同時(shí)為了避免農(nóng)村法院“重實(shí)體、輕程序”“重權(quán)力、輕權(quán)利”的情況，法院須切實(shí)對(duì)當(dāng)事人權(quán)益保障以及程序公平進(jìn)行完善。

四、結(jié)論

鑒于土地信托流轉(zhuǎn)在我國(guó)尚處于試點(diǎn)階段,尚不能全面闡述該問(wèn)題，論文僅以含山縣土地信托流轉(zhuǎn)的個(gè)案來(lái)分析，總結(jié)出土地信托流轉(zhuǎn)在農(nóng)村中的一些可能普遍性的法律問(wèn)題。

我國(guó)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)必須在一定的條件下實(shí)施，須以現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，以完善的法律法規(guī)框架和農(nóng)村土地市場(chǎng)化為前提。在土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)民落后的法律思想，法律法規(guī)的不完善，市場(chǎng)機(jī)制的不健全，農(nóng)村滯后的保障制度等因素都制約著土地信托流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

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[2]袁政.論農(nóng)村土地信托[D].石家莊：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)2011.

[3]余能斌.我國(guó)《信托法》內(nèi)容缺陷管窺及補(bǔ)正思考[J].法學(xué)，2002(9).

[4]王湘平.我國(guó)農(nóng)村土地信托可行性探究[J].新聞天地(論文版)，2007(2).

[5]谷樹(shù)忠,王興杰,魯金萍,等.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式及其效應(yīng)與創(chuàng)新[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2009(1).

[責(zé)任編輯 劉金榮]

D922.32

A

2095-0438（2017）03-0034-04

2016-09-07

姚曄（1989-），女，安徽建筑大學(xué)法政學(xué)院法學(xué)系助教，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、中國(guó)法制史。

安徽省教育廳人文社科一般項(xiàng)目“我國(guó)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制的法律問(wèn)題研究”（SK2016JD03）階段性成果。