采訪_本刊記者 化定興（發(fā)自江蘇無錫）

厘清“制度腐敗”需要凝聚反腐共識
——本刊專訪江南大學(xué)廉政與治理研究中心主任、教授徐玉生

采訪_本刊記者 化定興（發(fā)自江蘇無錫）

腐敗一直是輿論熱議的話題。十八大以來，黨中央高度重視反腐倡廉建設(shè)，步步為營，不斷扎緊扎密扎牢制度的籠子，取得了明顯的成效。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，鏟除不良作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度，制度反腐日漸成為大家的共識。近日，本刊記者（以下簡稱“記”）就十八大以后的制度反腐和全面從嚴(yán)治黨的話題采訪了江南大學(xué)廉政與治理研究中心主任、教授徐玉生（以下簡稱“徐”）。

不能把治標(biāo)和治本割裂開來

記：十八大以來，中央反腐力度加大，既打老虎又打蒼蠅，有的人認(rèn)為，這只是治標(biāo)，離治本還比較遠(yuǎn)，您怎么看？

徐：有人“反思”十八大以來反腐敗斗爭，認(rèn)為只是運(yùn)動式反腐、舍“本”抓“標(biāo)”。實(shí)際上這是一種錯覺。十八大以來的反腐敗始終沒有背離標(biāo)本兼治，只是根據(jù)反腐敗斗爭的形勢和要求，科學(xué)安排治標(biāo)與治本的工作步驟和重點(diǎn)，通過強(qiáng)力治標(biāo)把治本做實(shí)。

“治標(biāo)”與“治本”是反腐敗的“一體兩翼”。不能把二者割裂開來。治本為治標(biāo)提供前提和依據(jù)，治標(biāo)是治本的體現(xiàn)和保證；治標(biāo)是從外在具體現(xiàn)象著手，治本則從內(nèi)在本質(zhì)入手。當(dāng)前“治標(biāo)”力度空前，出實(shí)招、狠招，不斷突破“禁區(qū)”，“老虎”群現(xiàn)、輿論密集，貪腐分子紛紛落馬，致使很多人產(chǎn)生了錯覺：當(dāng)前的反腐敗舍“本”治“標(biāo)”，錯誤地把“治標(biāo)”“治本”割裂開來。這緣于長期以來錯誤地認(rèn)為查辦、懲治只是治標(biāo)的手段，而治本就是改革體制、創(chuàng)新制度、健全機(jī)制。殊不知實(shí)踐表明許多只是“墻上掛掛”的制度無法達(dá)到反腐倡廉的預(yù)有效的“治本”措施：把黨的作風(fēng)建設(shè)作為治本之策，制定并落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”，甚至小小的“賀年卡”也不放過；“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的群眾路線教育實(shí)踐活動動真格，紅紅臉、出出汗、排排毒；把黨的組織和紀(jì)律建設(shè)推向深入，通過強(qiáng)化“執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)”主業(yè)，使紀(jì)律真正成為帶電的高壓線；落實(shí)全面從嚴(yán)治黨，展開“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育。同時制度建設(shè)一刻也不放松，制定頒布或修訂一系列黨規(guī)黨紀(jì)以嚴(yán)明政治規(guī)矩。

記：那么，怎樣才能將治本推向深處？

徐：要契合當(dāng)下政治生態(tài)逐步優(yōu)化的大好時機(jī)，以標(biāo)本兼治推進(jìn)反腐敗斗爭，首先要建構(gòu)有效關(guān)住權(quán)力的制度“籠子”。從功能來看，這個“籠子”應(yīng)該“管權(quán)管事管人”，“管人”是落腳點(diǎn)，因?yàn)椤胺煞ㄒ?guī)再健全、體系再完備，最終還要靠人來執(zhí)行”，故不僅要管住“權(quán)力”，更要管住權(quán)力運(yùn)行的主體——“人”和權(quán)力作用的對象——“事”，當(dāng)然反腐敗制度創(chuàng)新要防止以創(chuàng)新為名行顛覆之實(shí)，要堅(jiān)持“制度自信”；從結(jié)構(gòu)來看，亟須運(yùn)用文化教育、制度法規(guī)和組織機(jī)構(gòu)等要素來建構(gòu)立體式的“籠子”，不留“暗門”，不開“天窗”，堅(jiān)決防止“破窗效應(yīng)”；同時建立起能夠使制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的正式約束和非正式約束的制度體系有效運(yùn)行的機(jī)制，竭力避免“牛欄關(guān)貓”。

其次，要慎防社會公眾認(rèn)知變異。人民群眾對反腐倡廉發(fā)自內(nèi)心地支持和擁護(hù)，但開弓沒有回頭箭，反腐沒有休止符，特別是短時期內(nèi)集中呈現(xiàn)的各種腐敗案件，會給某些勢力提供口實(shí)，甚至為其利用民眾對腐敗現(xiàn)象的痛恨制造事端提供便利，以致一些人由痛恨少數(shù)腐敗分子異變?yōu)椤昂槎纯h里無好官”。慎防認(rèn)知變異的關(guān)鍵在于遏制腐敗增量、減少腐敗存量，在治病樹、拔爛樹的同時使社會公眾摒棄“只見樹木不見森林”。

再次，要加強(qiáng)反腐法治建設(shè)。加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系。既要做到“有典可查”，全面梳理、整合現(xiàn)有法規(guī)制度，科學(xué)編排，以便干部群眾學(xué)習(xí)遵循；又要堅(jiān)持立法先行，健全反腐敗法律體系，針對法律體系的薄弱環(huán)節(jié)，彌合反腐敗法制網(wǎng)的漏洞，形成全面規(guī)制與重點(diǎn)防控并舉的權(quán)力制約和監(jiān)督有效機(jī)制，完善“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的懲戒機(jī)制，提高腐敗成本、擠出腐敗收益，改變腐敗“高?！比巳簩`法成本收益的心理預(yù)期，從而有效遏制腐敗多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢。還應(yīng)該看到，“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律”，加強(qiáng)黨內(nèi)立法，落實(shí)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，充分發(fā)揮“黨性反腐”的功能，從嚴(yán)執(zhí)行黨的紀(jì)律，確保黨規(guī)黨紀(jì)剛性約束，防止利益沖突，從源頭上遏制和懲治腐敗。

“制度腐敗”并非否定中國特色政治制度

期效果。只有堅(jiān)持有案必查、有腐必懲，提高制度執(zhí)行力，強(qiáng)化制度落實(shí)，才能使其真正成為反腐倡廉的“治本之策”?？v觀十八大以來的反腐倡廉建設(shè)，以治標(biāo)為治本贏得時間，以治本保障和鞏固治標(biāo)的成效，從而使得治標(biāo)與治本相互融合、相互促進(jìn)，黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭取得了新的重大成效，黨風(fēng)政風(fēng)為之一新，黨心民心為之一振。

十八大以來在強(qiáng)力治標(biāo)的同時，進(jìn)一步加大了治本的力度，可以說“治本”與“治標(biāo)”比翼雙飛?！皹?biāo)本兼治”是我黨在長期反腐敗斗爭實(shí)踐中總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)入21世紀(jì)成為我黨反腐倡廉建設(shè)指導(dǎo)思想的有機(jī)組成部分。從十五大到十八大致力于加強(qiáng)黨紀(jì)國法和各項(xiàng)規(guī)章制度的建設(shè)，推動建立和完善社會主義法制體系，2011年基本建成具有中國特色的社會主義法制體系，為十八大以來“標(biāo)”“本”協(xié)同治理奠定了基礎(chǔ)。

十八大后,習(xí)近平總書記始終強(qiáng)調(diào)要更加科學(xué)有效地防治腐敗，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，形成“不敢腐不能腐不想腐”的有效機(jī)制。十八大以來反腐倡廉建設(shè)一刻也沒有背離“標(biāo)本兼治”，但“標(biāo)本兼治”不是眉毛胡子一把抓，而應(yīng)該根據(jù)反腐敗斗爭的形勢和要求，科學(xué)安排治標(biāo)與治本的工作步驟和重點(diǎn)，通過標(biāo)本的協(xié)同治理切實(shí)提高反腐倡廉建設(shè)的成效。十八大以來黨中央采取了一系列切實(shí)

記：隨著反腐斗爭的深入，一方面一些人認(rèn)為反腐成果豐富，但另一方面，他們認(rèn)為如此多的腐敗，是因?yàn)橹贫缺旧沓隽藛栴}。這種說法是否有合理性？

徐：這種說法容易引起誤導(dǎo)，陷入“制度有罪，貪婪無過”的錯誤。關(guān)于“制度性腐敗”，一種觀點(diǎn)認(rèn)為：普遍貪腐不是健全制度下的個別現(xiàn)象，而是一個系統(tǒng)性錯誤，即制度本身出了毛病。正是官員生存其中的制度結(jié)構(gòu)出了問題，才使有的貪官變得如此委瑣和粗鄙，與成為社會脊梁的精英相去甚遠(yuǎn)。為了挽救這些不慎落水的官員，也為了挽救執(zhí)政黨自己，執(zhí)政黨不僅要進(jìn)行反腐斗爭，還要從根本上改變導(dǎo)致貪官產(chǎn)生的制度環(huán)境。另一種觀點(diǎn)針鋒相對：近來出現(xiàn)了個別學(xué)者以抨擊黨和政府為榮，無論對何種社會問題，都說成是根本制度的問題，這些學(xué)者 “有圖有真相”地披上學(xué)術(shù)外衣進(jìn)行主觀臆斷，他們在國內(nèi)大肆傳播“制度性腐敗”論，隔洋販?zhǔn)邸胺锤獜氐祝仨毟闹贫取闭摗?/p>

厘清和回應(yīng)這個問題，應(yīng)正視“制度性腐敗”。20世紀(jì)90年代,“制度性腐敗”是學(xué)界討論的熱點(diǎn)，有人提出腐敗絕不僅僅是一個個人道德問題，它還有更深刻更復(fù)雜的原因，其中，制度性的因素就是一個重要的方面。也有人提出，社會腐敗之風(fēng)，固然與某些黨政干部的思想、道德和作風(fēng)有關(guān)。然而，如果腐敗之風(fēng)屢禁不止，愈反愈狂，這就與制度高度相關(guān)。還有人提出：從制度分析的角度來看，每一種類型腐敗的興起都同特定的制度安排及其缺陷有著密切的關(guān)系，只有找到誘發(fā)腐敗的制度上的“源頭”，改變相應(yīng)的制度安排，才能達(dá)到治本的效果。實(shí)際上，長期以來學(xué)術(shù)界對“制度性腐敗”的探討只是基于對具體制度的考量、愿景和對策，并沒有否定中國特色政治制度的根本。當(dāng)前面對反腐敗斗爭出現(xiàn)的多元化思潮和種種悖論，要做到統(tǒng)一思想、凝聚共識，廣大黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部必須講政治、講紀(jì)律。

維護(hù)紀(jì)律剛性必須建立科學(xué)的淘汰機(jī)制

記：十八屆六中全會審議通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，加上之前出臺的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》及《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，可以說全面從嚴(yán)治黨的態(tài)勢已經(jīng)形成。您如何看待中央這一系列舉措？

徐：是這樣的。十八大以來加強(qiáng)了黨規(guī)黨紀(jì)的建設(shè)，一系列《準(zhǔn)則》《條例》的頒布，為全面從嚴(yán)治黨提供了遵循，為紀(jì)法協(xié)同治黨管黨奠定了基礎(chǔ)，可以說全面從嚴(yán)治黨的態(tài)勢已經(jīng)形成。

“全面從嚴(yán)治黨”就不是僅僅以法律為準(zhǔn)繩，而是以法律為底線，按照黨紀(jì)黨規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)，用更高的要求來規(guī)范黨員的言行。黨的紀(jì)律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，是維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、完成黨的任務(wù)和使命的保證。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格。紀(jì)法協(xié)同就是指黨的紀(jì)律和國家法律相互銜接并協(xié)同管黨治黨的過程或能力。紀(jì)律和法律就是管黨治黨這一艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程眾多元素中的兩個重要“元素”，它們在管黨治黨、深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的系統(tǒng)工程中相互協(xié)作、互相增強(qiáng)，共同完成全面從嚴(yán)治黨、重構(gòu)政治生態(tài)的任務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)營造“干部清正、政府清廉、政治清明”風(fēng)清氣正的政治生態(tài)和從政環(huán)境的目標(biāo)。

值得注意的是，黨規(guī)黨紀(jì)不是擺設(shè)，而是帶電的高壓線。任何情況下，都不能講“放開”“搞活”“松綁”“特殊”。一切耍滑頭、打擦邊球、走偏門的想法和做法，都必須加以防范和制止。各級黨委和紀(jì)委要切實(shí)肩負(fù)起黨要管黨、從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，以嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)要求黨員、嚴(yán)的措施管住干部，黨員干部應(yīng)率先帶頭嚴(yán)格執(zhí)行黨的各項(xiàng)紀(jì)律，作好表率，確保黨的紀(jì)律成為剛性約。

堅(jiān)決維護(hù)紀(jì)律剛性和法律尊嚴(yán)，必須建立科學(xué)的淘汰機(jī)制，疏通黨員隊(duì)伍的“出口”，堅(jiān)決把不合格黨員清除出黨的隊(duì)伍。制定科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的判斷不合格黨員的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)注意把握三點(diǎn)：一是突出重點(diǎn)，標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)緊扣“不合格黨員”的內(nèi)涵。二是具有較強(qiáng)的可操作性，每一項(xiàng)條文要結(jié)合實(shí)際對“不合格黨員”作出定性和定量的界定。三是充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取各方面的意見，使衡量的標(biāo)準(zhǔn)貼近黨員實(shí)際，更加合理。此外，淘汰程序的完善應(yīng)當(dāng)與民主政治的建設(shè)步伐相聯(lián)系相協(xié)調(diào)，應(yīng)充分尊重和體現(xiàn)公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度。

記：要想有力反腐，無疑要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。那么您認(rèn)為在制度建設(shè)上，還需要哪些創(chuàng)新？

徐：反腐敗制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是之前說過的制定反腐敗法規(guī)典籍。在法治軌道下進(jìn)行反腐敗斗爭。目前我國反腐敗的相關(guān)法律往往滯留于權(quán)力制約的內(nèi)在、靜態(tài)和宏觀層面，對諸如“旋轉(zhuǎn)門”等權(quán)力動態(tài)運(yùn)作過程中“利益沖突”問題的探討不夠。應(yīng)整合既有的規(guī)范體系，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并吸收其他國家的立法成果，以公職人員倫理、防范利益沖突法制建設(shè)對權(quán)力行使者進(jìn)行全面規(guī)制，抓住公職人員信息公開尤其是財(cái)產(chǎn)申報與公示這一關(guān)鍵點(diǎn)，強(qiáng)化有公眾參與的立體形式的反腐敗監(jiān)控，形成全面規(guī)制與重點(diǎn)防控并舉的全方位反腐敗法制體系，并完善執(zhí)行與懲戒機(jī)制，有腐必懲、有貪必肅，提高腐敗成本、擠出腐敗收益，改變高危人群對違法成本收益的心理預(yù)期，有效遏制腐敗多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢，從源頭上控制腐敗。