夏 婷
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試析國際難民保護中的“安全第三國”
夏 婷*
(中國人民公安大學,北京 100038)
自1951年《關于難民地位的公約》(《日內瓦公約》)生效以來,面對全世界范圍內不斷加劇的難民危機,越來越多的國家傾向于區(qū)域內尋求合作,履行難民保護的國際義務,分擔保護難民的責任,“安全第三國”(Safe Third Country)的概念也應運而生。該概念產生于歐洲,并在美國、加拿大和澳大利亞等國家得到不同程度的模仿和實踐。然而,國家和國家以及區(qū)域組織間以雙邊條約的形式對“安全第三國”原則的實踐本質上違反了《難民地位公約》所規(guī)定的“不推回原則”,其不可避免地擴大化必須以難民權利的有效保障為前提。我國邊境地區(qū)也時常有難民涌入的情況發(fā)生,而目前世界上亞太地區(qū)的難民保護區(qū)域合作機制最不完善,因此對這一問題的厘清,有利于我國未來在探索難民保護的區(qū)域合作中把握好方向。
難民保護;責任分擔機制;第三安全國;不推回原則
自第二次世界大戰(zhàn)以來,難民問題一直是世界各國需要面對的一個綜合道德、法律和政治于一身的問題。近幾年,利比亞和敘利亞等地區(qū)動蕩局勢引發(fā)的歐洲“難民潮”又讓難民的國際保護問題得到了國際社會的高度關注。歐洲如何應對難民危機接受著世界目光的檢驗,而其在2016年3月與土耳其達成的關于難民移送的《歐盟—土耳其協(xié)議》引發(fā)了許多爭議(1),也將很多學者的關注點拉回到了“安全第三國”(STC)這一問題上。
“安全第三國”原則最早在1979年出現(xiàn)于瑞典的國內立法中,80年代被部分歐洲國家所效仿,90年代則得到了更加廣泛的適用。1990年歐共體的《都柏林公約》正式將這一概念明確納入條文之中,隨后在2003年被歐盟的《都柏林條例》所繼承,如今2013年修訂后的《都柏林條例》(《都柏林Ⅲ條例》)也依然保留了這一概念,同時,2013年修訂后的歐盟二級立法中第32號指令——《程序指令》對“安全第三國”的制度也增加了更加詳盡的規(guī)定。在歐盟之外,2004年12月美國與加拿大簽訂的《第三安全國協(xié)定》(STCA)以及2011年澳大利亞與馬來西亞試圖達成的關于移送難民的“馬來西亞解決方案”也被認為是對于歐洲“安全第三國”制度的效仿(2)。
由此可見,國際難民法上并沒有關于“安全第三國”的統(tǒng)一的概念,其僅僅規(guī)定在一些區(qū)域性或雙邊的難民文件中。但從各國的實踐中不難得出,“安全第三國”通常指難民申請庇護國認為的除了本國和難民輸出國(來源國)以外的,難民在到達接收國之前途徑的或與其有某種關聯(lián)的,符合一定的條件而使其對于難民來說是安全的,可以向其移送難民且由其負責難民資格審查的國家。
盡管各國的法律中對如何認定“第三國”為“安全國家”有著不同的標準,但可以肯定的是“安全第三國”賦予了締約國向其他國家移送難民的權力,目的是建立一種難民保護的責任分擔(Burden-Sharing)機制(3)。1951年《日內瓦公約》的序言中提到“考慮到庇護權的給予可能使某些國家負荷過分的重擔,并且考慮到聯(lián)合國已經認識到這一問題的國際范圍和性質,因此,如果沒有國際合作,就不能對此問題達成滿意的解決”。國際難民法學界泰斗Guy S. Goodwin-Gill(4)也在2013年的美國國際法學會年會的發(fā)言中強調:“我們常常在追求一個普世認同的難民保護標準時,忽略了區(qū)域性這個維度?!彼J為:“國際合作首先來源于區(qū)域合作?!庇纱丝梢钥闯觯瑖H難民法領域對難民保護的國際合作一直是鼓勵并提倡的,但《日內瓦公約》并沒有就合作的主體和方式,作出任何進一步的規(guī)定。在這一背景下,不同區(qū)域的國家在歐洲的示范效應下,紛紛試圖建立一種難民保護責任分擔機制。
正是由于國際難民法上缺少關于國際合作的具體規(guī)定,那么其對區(qū)域內建立起來的難民保護責任分擔機制,也就沒有任何限制性規(guī)定。又加之這種責任分擔機制往往在發(fā)生大規(guī)模難民涌入時尤其受締約國的青睞,且運用“安全第三國”原則訂立雙邊條約的國家大部分又是西方發(fā)達國家,在國家利益的政治考量與人道主義的法律義務的固有矛盾面前,我們很難知曉締約國政府有沒有抱著“責任轉移”(Burden Transferring)的目的,去規(guī)避國際義務。但可以肯定的是,實踐中在國家進行難民轉移時侵犯難民權利的事件屢有發(fā)生,這也是“安全第三國”不斷引起各界質疑的原因之一。所以我們有必要將這一概念放在國際難民法的框架下加以分析,討論其是否違反了國際難民法下的國家義務。
1951年《關于難民地位的公約》和1967年《關于難民地位的議定書》組成了國際難民法的基石,而其中最重要的原則就是“不推回”原則(Non-Refoulment Principle)。公約第33條規(guī)定:“任何締約國不得以任何方式將難民驅逐或送回(‘推回’)至其生命或自由因為他的種族、宗教、民族、參加某一社會團體或具有某種政治見解而受威脅的領土邊界……”,雖然公約的效力只拘束締約國,但事實上該原則在國際難民實踐中已經成為了一項習慣國際法,所以理論上世界各國均應當予以遵守。
從字面含義上理解,公約第33條并沒有明文禁止難民移送,只是禁止將其送往可能因公約規(guī)定的原因(5)而受迫害的地方。這正是部分《日內瓦公約》締約國在公約的約束下仍可以建立起“安全第三國”制度的原因。所以,如果可以確定“第三國”是“安全”的,且在不考慮難民個人意愿的情況下,這一制度無疑可以使國家間在一定程度上分擔保護難民的責任。然而,由于公約第33條所禁止的“推回”既包括直接推回,即將難民直接送回有其可能遭到迫害的國家,一般指難民的來源國,同時也包括間接推回,即將難民送往一個有可能將其遣送回自己的來源國的國家,也就是“第三國”,那么如果難民申請庇護的國家對“第三國”的安全性的認定是錯誤的,最終導致申請庇護者被送回了其遭受迫害的國家,無疑接收庇護申請的國家實際上是間接違反了《日內瓦公約》的核心條款——不推回原則。因此,認定一個國家運用“安全第三國”制度是否違反國際難民法,其關鍵在于考察其如何認定“第三國”的“安全”性。
自“安全第三國”概念產生以來,大部分國家對“安全”的認定采取的均是客觀標準。在歐洲,歐盟2003年的《都柏林Ⅱ條例》中將歐盟成員國均默認為安全國家,在此基礎上建立“第一入境國”難民地位決定機制,原因是其成員國均批準了《日內瓦公約》及其議定書。這種默認設置建立在歐盟一直追求的“互信與團結”理念之上(6)。2013年修訂后的《都柏林Ⅲ條例》依舊延續(xù)這一標準,可以說,這是至今為止世界范圍內難民責任分擔機制中最高的互信和最低的標準。如果歐盟對其成員國安全性的認定有其地緣政治背景,那么其在《程序指令》中規(guī)定的對歐盟以外的“第三國”的安全性認定標準,則相對較高。澳大利亞、美國、加拿大等國的移民法中難民部分規(guī)定的對“安全第三國”概念的運用,也采取了相似的標準,總而言之,不外乎以下幾點:一是尊重《日內瓦公約》中的“不推回”原則,二是存在有效的難民審查和保護程序,三是尊重其他國際人權法相關文件,例如禁止酷刑公約中的當事人權利。
這種認定標準本質上會產生兩個問題:(1)簽訂了《日內瓦公約》及其議定書或宣稱尊重“不推回原則”的國家并不一定會遵守或實踐其條約義務或承諾。例如,在MSSBelgium和Greece案件中,雖然希臘是《日內瓦公約》的成員國,但歐洲人權法院認為比利時明知或應知MSS的庇護申請在希臘不能確保得到嚴肅的對待仍將其移送到希臘的行為,是違反國際難民法的。而澳大利亞政府試圖達成的“馬來西亞解決方案”之所以被上訴法院判定為違法,原因之一是法院認為盡管馬來西亞宣稱尊重“不推回原則”,但其承諾的政治性以及國內立法的缺失,都使其保證失去了可信性。(2)即使可以很好地執(zhí)行條約規(guī)定的國家義務,每個國家關于難民認定標準及程序上的規(guī)定,都是不盡相同的,比如有的國家認為家庭暴力是個人受迫害的來源,而有的國家則將其排除在難民獲得庇護的原因之外。以美國和加拿大的《安全第三國協(xié)議》來說,多數(shù)批評者的擔憂集中在兩國不同的難民認定標準及保護程度上(7)。加拿大難民保護機制中的難民地位申請高通過率以及完善的法律援助體系都使其接收的難民申請數(shù)量遠遠高于美國,同樣美國難民保護機制中更高的證明標準和對犯罪的低容忍度,也將難民紛紛推向加拿大邊境。
以上這兩個問題均會導致難民權利受到侵犯,引發(fā)“連鎖推回(chain refoulment)”,即由于“第三國”未忠實于國際義務或保護條件的限制,使難民由于移送而最終被推回到其可能遭受迫害的地方。所以“安全第三國”從一開始就受到廣泛的批評和質疑,而且事實也證明這種所謂的“難民保護責任分擔”機制,并沒有實現(xiàn)其高效的宗旨,卻不斷將難民送回絕望的境地。
事實上,國際社會早已察覺“安全第三國”本身固有的制度缺陷。實踐中將難民送往“安全第三國”的國家行為不斷被法院判定為違反國際難民法;有些學者認為“安全第三國”完全違背國際難民法的人道主義宗旨,應當徹底摒棄;聯(lián)合國難民署不接受“安全第三國名單”,而是強調難民地位的審查應當逐案進行(case by case),而不是將客觀訂立的標準簡化運用到多個國家中;Goodwin-Gill和McAdam也認為當只有存在一定的實質性以及程序性的人權保障措施時,“安全第三國”概念才能得以應用(8)??梢钥闯?,國際主流觀點對這一制度選擇了接受或者容忍,但強調在應用“安全第三國”的概念時應當加強各種保障措施,以保證第三國可以提供一種“有效保護”。
在這種趨勢的指引下,適用“安全第三國”概念的國家試圖從難民地位認定程序上,訂立一種保障機制,以防止違反公約的情況發(fā)生。筆者認為,各國尤其以歐盟為首確立的保障機制,主要以如下三個方面為切入點:
1. 提供有效救濟。這種有效救濟包括了移送前的通知程序、個人會面程序、法律援助、對移送決定提起訴訟的機會以及一旦進入訴訟程序移送便自動中止的機制。在歐盟2013年《程序指令》生效以前,大多數(shù)國家的救濟程序都只是事后救濟,往往造成難以逆轉的后果。此次歐盟修改的《程序指令》中,強調了“安全第三國”原則下必不可少的個人會面程序、增加了難民可針對其與第三國存在“關聯(lián)”提起訴訟的條款,并且規(guī)定了移送程序自動中止的情形(9),進一步完善了“安全第三國”的保障機制,使得難民在被移送前可以獲得充分的救濟,值得借鑒。但由于新法剛產生不久,其實際效果如何,還需進一步觀察。
2. 幫助“第三國”提高難民保護標準。只有當所謂的“第三國”的難民保護標準達到移送國的水平時,移送國才不會有間接違反國際難民法的風險?!稓W盟—土耳其協(xié)議》和《馬來西亞解決方案》中歐盟和澳大利亞均提供資金,以改善“第三國”的難民保護條件。較之于為尋求庇護者提供有效救濟,此種保障機制更具有區(qū)域合作的根源性意義。但其缺陷在于忽視難民個人意愿,而且資金能多大程度地被有效利用,也是不得不令人擔憂的問題。
3. 進行有效監(jiān)督。歐盟《程序指令》規(guī)定了成員國須定期向歐盟委員會提交“第三國”名單。此外歐盟在2011年建立的歐洲難民支持辦(EASO)和聯(lián)合國難民署(UNHCR)也可以監(jiān)督成員國的行為。世界各國在進行難民工作時主要的合作對象就是聯(lián)合國難民署,但難民署派往各地的工作人員畢竟有限,歐盟制定專門機構進行監(jiān)督的做法值得肯定。
如今“安全第三國”機制在難民區(qū)域保護中的運用呈上升趨勢。由于難民尋求庇護的區(qū)域比較集中,給有些國家?guī)砹私洕?、政治以及社會壓力,尋求責任分擔的做法尤其在發(fā)達國家成為常態(tài),因此“安全第三國”的適用也一定會不斷擴大。在歐洲的帶領下,關于這一概念的立法在不斷完善,但將法律規(guī)定進行實際操作時,仍然有侵犯難民權利的事情出現(xiàn),正如Francesca Ippolito在《難民保護的區(qū)域化途徑——以國際法視角》一書中提到的:“如果現(xiàn)實也能隨《都柏林條例》修訂議案被載入歐盟委員會的工作記錄中,那么結果可能就不那么具有革命性意義了?!痹谶@種情況下,為了使移送國和接收國在整個難民認定程序中都遵守國際法規(guī)則,我們必須致力于將立法上和執(zhí)行上的保障措施最大程度優(yōu)化。
但同時我們必須承認,“安全第三國”因其標準的客觀化,其邏輯上的缺陷是任何保障機制都無法改變的,因為一個國家對另一個國家的“安全性”的認識永遠只能在其掌握資料的基礎上趨于真實,而不可能確保真實。國際難民法屬于國際人道主義法的范疇,其實質是在一國國民在其本國無法受到保護時,要求其他國家承擔起對該個人的保護責任,這種責任是不可轉移的。雖然移送國應對“第三國”的推回行為負責,在歐洲人權法院和歐洲法院均已成為共識(10),并引領區(qū)域難民保護機制的完善,但我們還需正視,難民作為脆弱人群,其遭受的侵害很可能是無法逆轉的,所謂的保障機制對真正的難民、移送國和接收國來說,都不是一條省事省力又公平的捷徑。
應對難民問題,最根本的還是國際社會要加強雙邊或多邊對話,從源頭上消除導致難民產生的戰(zhàn)亂和貧困等問題,國家間的合作也應當遵守國際難民法的規(guī)定,避免淪為政治同謀。其次,國家在面對大規(guī)模的難民涌入時,應更好地發(fā)揮臨時保護等機制的作用,而不是將國本主義凌駕于人本主義之上,以犧牲真正需要被庇護的人為代價來換取一時的安寧。
(1) ECRE News,, 28th April 2016.
(2) FOSTER, M. (2012).
(3)
(4) Goodwin-Gill:牛津大學萬靈學院會員,牛津大學國際難民法學教授,《國際難民法雜志》創(chuàng)始人兼總編輯。
(5) 由于“補充性保護”概念的出現(xiàn),難民遭受迫害的原因已拓展至戰(zhàn)亂和武裝沖突等。
(6) 黃云松. 國際難民法之殤:歐洲共同庇護制度中的“都柏林主義”,2014.
(7) Andrew F, M. (2007)..
(8) G S Goodwin-Gill and J McAdam(3rd ed., Oxford, Oxford University Press, 2010), p 395.
(9)
(10) Helene, L.2012..
Analysis of “Safe Third Country” in the International Practice of Refugee Protection
XIA Ting
(People's Public Security University of China,Beijing 100038)
Since() entered in to force in 1951, faced with the growing refugee crisis worldwide, more and more countries have tended to seek cooperation in the field of refugee protection to perform their international obligations and share responsibility with other countries. As a result, the “Safe Third Country” conception came into being. This concept was created in Europe first and applied in the United States, Canada and Australia to different extent subsequently. This paper takes the position that the “Safe Third Country” regimes established by bilateral agreements or multilateral regulations between countries or regional organizations have essentially violated the “non-refoulment principle”, which is the most important pillar of the Geneva Convention. Therefore, the inevitable expansion of its application must take effective guarantees to the rights of refugees as premise. There also are refugees flowing in at the borders of China sometimes, however, the regional cooperation mechanisms for refugee protection in the Asia-Pacific Region is undeveloped. The clarification of this problem is helpful to guide the regional cooperation of refugee protection to a right direction in the future.
refugee protection; responsibility-sharing mechanism; Safe Third Country; non-refoulment principle
10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2017.01.21
D99
A
1004-4310(2017)01-0110-04
2016-11-12
夏婷,女,碩士在讀,主要研究方向:國際法。