(開封市動物衛(wèi)生監(jiān)督所 河南 開封 475000)

淺論行政指導(dǎo)在畜禽屠宰行業(yè)監(jiān)管中的運(yùn)用

宋凱

(開封市動物衛(wèi)生監(jiān)督所河南開封475000)

行政指導(dǎo)作為服務(wù)型行政執(zhí)法工作的重要抓手，以其柔性管理特點逐步成為傳統(tǒng)行政管理手段的有效補(bǔ)充。自2015年畜牧系統(tǒng)全面承接原商務(wù)部門畜禽屠宰監(jiān)管職能后，工作中將行政指導(dǎo)引入畜禽屠宰行業(yè)監(jiān)管，對于提高畜禽屠宰行業(yè)監(jiān)管水平、有效防范違法行為發(fā)生、保障群眾畜產(chǎn)品質(zhì)量安全工作起到積極作用。同時，與工商、稅務(wù)等部門相比，畜牧部門全面推行行政指導(dǎo)的時間較短，實踐中仍存在指導(dǎo)覆蓋面較窄、指導(dǎo)效果不高、執(zhí)法意識轉(zhuǎn)變不及時等瓶頸制約，需要采取有效措施補(bǔ)齊短板，以便更有效的發(fā)揮行政指導(dǎo)的社會效應(yīng)。

一、畜禽屠宰行業(yè)監(jiān)管中運(yùn)用行政指導(dǎo)的必要性

(一)有效規(guī)避監(jiān)管漏洞。畜禽屠宰行業(yè)現(xiàn)行監(jiān)管依據(jù)主要為《生豬屠宰管理條例》、《生豬屠宰管理條例實施辦法》(商務(wù)部制定)；商務(wù)部制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程以及農(nóng)業(yè)部、省、市畜牧部門出臺的相關(guān)規(guī)范性文件。目前，《畜禽屠宰管理條例》尚未出臺，牛羊禽類的屠宰監(jiān)管缺少法律支撐，能夠使用的行政干預(yù)手段有限，同時，部分標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程較為陳舊，時間跨度較大，部分標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程與現(xiàn)在的生產(chǎn)情況差異較大，不能對生產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)有效指導(dǎo)作用?；谛笄萃涝仔袠I(yè)監(jiān)管依據(jù)尚不完善的現(xiàn)實情況，引入行政指導(dǎo)能有效支撐監(jiān)管工作。

(二)有效豐富監(jiān)管手段。畜牧部門全面承接畜禽屠宰監(jiān)管職能時間較短，畜禽屠宰行業(yè)監(jiān)管實踐有限，執(zhí)法經(jīng)驗相對欠缺。充分發(fā)揮行政指導(dǎo)的柔性管理優(yōu)勢，配合執(zhí)法監(jiān)管強(qiáng)制管理，能有效豐富監(jiān)管手段和執(zhí)法形式，利于形成政府部門主管、行業(yè)主體自律管理、社會輿論廣泛監(jiān)督的畜禽屠宰良性共治格局。

(三)有效提升監(jiān)管水平。畜禽屠宰一頭連著養(yǎng)殖業(yè)、一頭連著群眾的“菜籃子”，把好畜禽屠宰行業(yè)關(guān)口既能倒逼養(yǎng)殖業(yè)守法規(guī)范生產(chǎn)，又能保障群眾畜產(chǎn)品質(zhì)量安全。行業(yè)的特殊性對監(jiān)管工作提出了高標(biāo)準(zhǔn)、高要求。以承接畜禽屠宰監(jiān)管職能為契機(jī)，全面運(yùn)用行政指導(dǎo)，利于加速構(gòu)建行政管理高效、執(zhí)法監(jiān)督有力、技術(shù)支撐科學(xué)的畜禽屠宰管理體系，系統(tǒng)提升行業(yè)管理水平。

二、行政指導(dǎo)在畜禽屠宰行業(yè)監(jiān)管中的具體運(yùn)用

從實踐看，在畜禽屠宰行業(yè)監(jiān)管中可以運(yùn)用的行政指導(dǎo)方式主要有8種，即提示、示范、輔導(dǎo)、引導(dǎo)、規(guī)勸、約談、建議、回訪等方式。具體運(yùn)用中，可根據(jù)指導(dǎo)對象選用1種或多種方式開展指導(dǎo)業(yè)務(wù),簡要介紹幾種行政指導(dǎo)運(yùn)用：

(一)運(yùn)用引導(dǎo)方式，逐步強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。工作中，結(jié)合生豬屠宰“掃雷行動”，在前期積極開展行政引導(dǎo)，對行政相對人進(jìn)行法律宣傳教育，充分體現(xiàn)了服務(wù)型行政執(zhí)法的事前指導(dǎo)作用，對提高生豬屠宰企業(yè)質(zhì)量安全主體責(zé)任意識，減少違法行為發(fā)生起到積極的作用。一是送達(dá)行政指導(dǎo)意見書。重點落實生豬進(jìn)廠(場)驗收、肉品品質(zhì)檢驗、病害豬無害化處理、生豬產(chǎn)品出廠(場)等4項記錄制度，告知發(fā)生違法行為將要承擔(dān)的行政、刑事責(zé)任。二是開展“兩書一標(biāo)”活動。掃雷行動期間，向生豬定點屠宰企業(yè)送達(dá)告知書，簽訂承諾書，組織全市生豬定點屠宰企業(yè)在廠區(qū)顯著位置刷制一條“屠宰注水生豬就是違法”的警示標(biāo)語，并公布監(jiān)督舉報電話。三是發(fā)送行政提示短消息。充分利用畜產(chǎn)品質(zhì)量安全短消息平臺，定期向屠宰行業(yè)從業(yè)人員發(fā)送短消息。

(二)運(yùn)用約談方式，集中解決問題風(fēng)險隱患。根據(jù)掃雷行動集中排查和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險隱患集中排查月活動要求，在全市開展了生豬屠宰環(huán)節(jié)集中排查活動。針對排查出的問題隱患，結(jié)合執(zhí)法辦案，對部分企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行集中約談，現(xiàn)場溝通交流，為企業(yè)針對性提出了整改建議，使企業(yè)負(fù)責(zé)人主動認(rèn)識到運(yùn)營中存在的質(zhì)量安全風(fēng)險點和具體問題，由被動應(yīng)付變主動整改，積極拿出可操作性的整改措施，切實提高了企業(yè)守法規(guī)范經(jīng)營水平。

(三)運(yùn)用規(guī)勸方式，防止違法行為升級惡化。在查處私屠濫宰案件時，充分發(fā)揮服務(wù)型行政執(zhí)法事中事后指導(dǎo)作用，對發(fā)現(xiàn)的違法行為除了依據(jù)《生豬屠宰管理條例》依法處理外，還對行政相對人及時采取行政規(guī)勸，向其解釋私屠濫宰的社會危害以及“兩高”司法解釋規(guī)定，私屠濫宰行為情節(jié)嚴(yán)重的，要依照刑法第二百五十條的規(guī)定以非法經(jīng)營罪定罪處罰，防止其違法行為繼續(xù)升級觸犯刑法。實踐中達(dá)到預(yù)期的規(guī)勸效果，從而降低屠宰行業(yè)違法犯罪的風(fēng)險指數(shù)，社會效應(yīng)明顯。

(四)運(yùn)用輔導(dǎo)方式，提升行業(yè)守法經(jīng)營水平。積極為行政相對人提供行政管理業(yè)務(wù)的支持與幫助，提高涉牧企業(yè)生產(chǎn)管理水平，切實減少違法行為發(fā)生。例如，肉品品質(zhì)檢驗工作是生豬定點屠宰企業(yè)的法定義務(wù)，也是畜牧部門行政管理的重點，我們在工作中運(yùn)用行政輔導(dǎo)方式，邀請專家對全市11家生豬定點屠宰企業(yè)的62名肉品品質(zhì)檢驗人員進(jìn)行現(xiàn)場操作培訓(xùn)，輔導(dǎo)企業(yè)提高肉品品質(zhì)檢驗水平，促進(jìn)企業(yè)扎實落實法定義務(wù)，從而降低違法行為風(fēng)險。

(五)運(yùn)用回訪方式，倒逼監(jiān)管行為規(guī)范依法。執(zhí)法實踐中，對于重大案件、畜禽屠宰行業(yè)影響較大的案件以及具有共性的案件，在案件辦結(jié)后，由法規(guī)科工作人員對當(dāng)事人進(jìn)行回訪，了解行政執(zhí)法過程執(zhí)法人員是否存在違法違規(guī)行為、是否提供行政指導(dǎo)幫助，倒逼執(zhí)法人員及時強(qiáng)化服務(wù)型行政執(zhí)法意識，切實提高執(zhí)法能力和行政指導(dǎo)水平。

三、制約行政指導(dǎo)深入推進(jìn)的主要瓶頸

(一)行政指導(dǎo)意識不強(qiáng)。畜牧系統(tǒng)每年按照年度工作主題全面推行行政指導(dǎo)，但在工作實踐中基層畜禽屠宰監(jiān)管人員還存在執(zhí)法意識轉(zhuǎn)變不及時、服務(wù)意識不到位以及行政指導(dǎo)意識不強(qiáng)等問題。

(二)行政指導(dǎo)覆蓋面較窄。指導(dǎo)實踐中，行政指導(dǎo)不能充分運(yùn)用到所有畜禽屠宰企業(yè)和監(jiān)管全領(lǐng)域，行政指導(dǎo)的服務(wù)優(yōu)勢不能充分發(fā)揮。

(三)行政指導(dǎo)水平不高。受行政指導(dǎo)實踐經(jīng)驗不足、一線執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)的制約，部分地方行政指導(dǎo)文書制作不規(guī)范、行政指導(dǎo)效果不理想，行政指導(dǎo)水平需進(jìn)一步提高。

四、系統(tǒng)推進(jìn)行政指導(dǎo)工作

(一)抓實一項重點。著力加強(qiáng)示范宣傳，利用畜牧系統(tǒng)信息發(fā)送平臺，定期向畜禽屠宰行業(yè)從業(yè)人員發(fā)送短消息；著力構(gòu)建行政提示臺賬，結(jié)合畜禽屠宰執(zhí)法工作，提示企業(yè)落實臺賬記錄、病害肉無害化處理、安全生產(chǎn)等應(yīng)當(dāng)依法履行的義務(wù)；著力突出輔導(dǎo)引導(dǎo)，在執(zhí)法監(jiān)督中，及時向畜禽屠宰企業(yè)開展法律宣傳指導(dǎo)工作，切實提高從業(yè)人員法律知識和守法意識。

(二)培育一批示范。在基層畜禽屠宰行業(yè)監(jiān)管部門中選取1至2個服務(wù)型行政執(zhí)法示范點，圍繞行政指導(dǎo)工作加大培育力度，完善工作制度機(jī)制，積極開展行政指導(dǎo)實踐，并全程加強(qiáng)督導(dǎo)考核，以點帶面、示范帶動，推動服務(wù)型行政執(zhí)法工作整體提升。

(三)完善一套制度。一是建立行政調(diào)解制度。明晰行政調(diào)解流程，設(shè)置行政調(diào)解室，加強(qiáng)行政調(diào)解隊伍建設(shè)，切實運(yùn)用和解、調(diào)解方式化解行政爭議。二是推行法律顧問制度。充分發(fā)揮畜牧部門法律顧問的法律支撐優(yōu)勢，在畜禽屠宰行業(yè)行政指導(dǎo)實踐中積極引入法律顧問意見，確保服務(wù)型行政執(zhí)法工作法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。三是完善行政處罰法律審核制度。將行政指導(dǎo)納入執(zhí)法審核，倒逼行政指導(dǎo)和服務(wù)型行政執(zhí)法扎實開展。

(四)開展一系列培訓(xùn)。堅持理論學(xué)習(xí)和指導(dǎo)實踐相結(jié)合，堅持集中學(xué)習(xí)和走出去學(xué)習(xí)交流相結(jié)合，堅持業(yè)務(wù)培訓(xùn)和法律培訓(xùn)相結(jié)合，積極開展行政指導(dǎo)業(yè)務(wù)培訓(xùn)考核，提高畜禽屠宰行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法人員的行政執(zhí)法能力和行政指導(dǎo)水平。

[1]陸偉明,周繼超.行政指導(dǎo)在行政執(zhí)法中的規(guī)范運(yùn)用:以重慶市北碚區(qū)實施行政指導(dǎo)為樣本[M].知識產(chǎn)權(quán)出版社,2012(12).

[2]施湊寶,張翔.談行政指導(dǎo)在衛(wèi)生監(jiān)督管理中的作用和應(yīng)用原則[J].中國公共衛(wèi)生管理,2009(2).

宋凱(1990.10-)，男，漢族，開封市人，助理獸醫(yī)師，大學(xué)本科，開封市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，研究方向動物(動物產(chǎn)品)檢疫和執(zhí)法監(jiān)督。