(湘潭大學(xué)商學(xué)院 湖南 湘潭 411105)

PPP模式在我國污水處理領(lǐng)域的應(yīng)用與發(fā)展動態(tài)

丁潔

(湘潭大學(xué)商學(xué)院湖南湘潭411105)

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，國家大力推進(jìn)PPP模式以期更好的推動中國城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文通過分析我國污水處理的現(xiàn)狀，介紹PPP模式的特點與發(fā)展以及其在我國污水處理領(lǐng)域的應(yīng)用，并進(jìn)行典型案例分析，總結(jié)出PPP模式在現(xiàn)有污水處理領(lǐng)域的經(jīng)驗教訓(xùn)，最后通過綜合研究提出相應(yīng)的政策建議，以期為PPP模式在我國污水處理領(lǐng)域的進(jìn)一步推廣提供借鑒。

PPP模式；污水處理；應(yīng)用；對策與建議

我國是全球人均水資源最貧乏的國家之一，城市化進(jìn)程的繼續(xù)推進(jìn)和人民生活水平的提高，水資源的剛性需求必將持續(xù)增長。這就必需要進(jìn)一步改善和擴(kuò)大污水處理項目的建設(shè)以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而污水處理項目建設(shè)及其后期運營，不僅具有投資額度大、投資回收期長的特點，同時也需要技術(shù)的不斷更新。因此一直以來在資金方面處于捉襟見肘的困境之中。2015年4月9日財政部和環(huán)境保護(hù)部一起發(fā)布了關(guān)于《推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》，旨在緩解我國城市污水處理設(shè)施建設(shè)所帶來的一系列矛盾。本文探析PPP模式在我國污水處理上的運用，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)以期為PPP模式在我國污水處理項目的進(jìn)一步推廣提供借鑒。

一、我國污水處理領(lǐng)域現(xiàn)狀

污水處理項目作為公用事業(yè)中水務(wù)行業(yè)的一個環(huán)節(jié)屬于環(huán)保的末端治理，是我國基礎(chǔ)設(shè)施重點投資領(lǐng)域，每年通過中央安排預(yù)算內(nèi)投資以及其他財政專項資金等渠道支持城市污水處理設(shè)施建設(shè)。如表1所示，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下，2010年到2015年我國的用水量由434億噸增加至449.7億噸，廢水排放總量由617.25億噸增加至735.32億噸。廢水排放總量年年增長且幅度較大，意味著城市污水處理的任務(wù)仍舊十分繁重。2010年到2015年我國水污染防治領(lǐng)域的財政支出金額由364.87億元迅速增至534.61億元，復(fù)合增長率達(dá)7.94%，與此同時，與污水處理項目投資有關(guān)的指標(biāo)如治理廢水項目完成投資的復(fù)合增長率為-1.48%。

表1 2010年-2015年我國城市污水處理基本狀況表

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站

2015年4月，國務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動計劃》，要求強(qiáng)化城鎮(zhèn)生活污染治理，敏感區(qū)域(重點湖泊、重點水庫、近岸海域匯水區(qū)域)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施應(yīng)于2017年底前全面達(dá)到一級A排放標(biāo)準(zhǔn)；到2020年，全國縣城、城市污水處理率分別達(dá)到85%、95%，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域提前一年完成。2017年7月，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《2017年度水污染防治中央項目儲備庫項目清單》，甘肅省蘭州市、廣西壯族自治區(qū)柳州市等228個地市水污染防治總體實施方案納入水污染防治中央項目儲備庫(以下簡稱“中央儲備庫”)，涉及具體工程項目3300多個，總投資約3000億元。從2010到2015年的污水處理基本情況和我國未來的發(fā)展目標(biāo)可以看出污水處理項目的投資急需增加。

二、PPP模式在我國污水處理領(lǐng)域的應(yīng)用

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，單純的政府財政資金、政策銀行貸款不能滿足污水處理行業(yè)巨大的資金需要，一定程度上還會阻礙污水處理行業(yè)效率的提高，加重政策財政負(fù)擔(dān)，增加政府潛在的債務(wù)危機(jī)。正是基于此，污水處理領(lǐng)域采取PPP模式是順應(yīng)社會發(fā)展并且可行性非常強(qiáng)的一個選擇。2016年財政部發(fā)文要求，在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項目要探索“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設(shè)資金補(bǔ)助。PPP模式(Public—Private—Partnership),是在基礎(chǔ)設(shè)施幾公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。PPP的運行具有三個重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。PPP常見的模式有：托管運營模式、BOT模式(建設(shè)一運營一移交)、TOT模式(移交——運營——移交)、BOO模式(建設(shè)——運營——運營)。

(一)財政局三批項目簡述

2013年起，國家財政部先后公布了三批PPP項目。2013年11月，財政部公布了30個首批PPP示范項目，投資總額為1800億元，涉及到地方政府職責(zé)的各個方面，其中污水處理的項目有9個，占整個項目的30%，是PPP模式應(yīng)用的重頭領(lǐng)域。2015年9月，財政部公布了第二批總量為206的PPP項目，總投資額達(dá)6589億元，其中污水處理項目為16個，占比約8%，2016年10月13日，財政部公布了第三批總量為516的PPP項目，其中污水處理項目為41個，占整個項目的8%。

(二)財政部第一批污水處理PPP項目的情況詳析

財政部發(fā)布的第一批示范項目已經(jīng)運行了4年，通過這些項目我們可以看出其中一些共同特點：(1)特殊經(jīng)營期都在比較一致，基本都處于20-30年間；(2)都是通過公開招標(biāo)、競爭性談判等途徑選擇社會投資人；(3)社會投資人都是在污水處理領(lǐng)域或環(huán)保領(lǐng)域有一定的社會地位、綜合競爭力、專業(yè)技術(shù)的上市公司或國有大型企業(yè)；(4)對項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)分析，社會投資人股份都在51%以上，處于絕對控股地位，政府方在項目公司中參股；(5)污水處理服務(wù)費基本上都是以實際總投資和污水處理量為基礎(chǔ)計算，根據(jù)電費、人工成本等物價指數(shù)，按照約定調(diào)價公式及時測算、適時調(diào)整。

在實際應(yīng)用中，根據(jù)項目具體情況以及公私雙方談判博弈的結(jié)果不同，不同的PPP項目又有各自的特點：(1)撫順市三寶屯污水處理廠項目采取的是托管運營模式，在近兩年內(nèi)的項目中比較少見。主要是由于該項目原本是2011年7月由國家補(bǔ)助資金和地方配套資金共同投資建設(shè)的存量項目，由政府建設(shè)經(jīng)營出現(xiàn)污水處理能力不能滿足城市污水增加以及城市水質(zhì)、環(huán)境惡化的問題。所以后階段將項目的擴(kuò)建和擴(kuò)建后項目的運營交由社會資本經(jīng)營。(2)池州市污水處理及市政排水設(shè)施購買服是國內(nèi)首個由財政部和住建部共同推出的示范項目，采取廠網(wǎng)結(jié)合的方式全權(quán)由社會資本參與建設(shè)，也是國內(nèi)少見的，具有一定的創(chuàng)新性。本項目采取的TOT也比較特許，指的是項目管網(wǎng)由社會資本建設(shè)，政府購買特許經(jīng)營權(quán)。而對于污水處理費和排水設(shè)施服務(wù)費則由政府部門每年支付。(3)嘉定南翔污水處理廠一期工程和馬鞍山市東部污水處理廠這兩個項目，從政府開始招標(biāo)到合同的簽訂經(jīng)歷了兩年多時間，反映出PPP模式雖備受推崇，但在實踐推行過程中并不理想。對于PPP熱應(yīng)該要有冷靜的思考。

三、污水處理PPP項目的所面臨的主要挑戰(zhàn)

基于對這些采取PPP模式建立污水處理項目的分析，筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的PPP模式在運行過程中面臨著幾大挑戰(zhàn)，主要為政府的信用問題，政府組織管理能力的提升以及角色的轉(zhuǎn)變，以及如何設(shè)計規(guī)劃PPP模式風(fēng)險的分擔(dān)。

(一)政府信用的保障

PPP項目時間一般較長，政府政策可能發(fā)生改變，這就會直接導(dǎo)致政府信用風(fēng)險。一些社會資本擔(dān)心政府會不履行或者拒絕履行項目協(xié)定的責(zé)任和義務(wù)，會給項目帶來嚴(yán)重的危害，損害私人部門自身的利益。同時政府信用也是影響PPP項目成功與否的一個關(guān)鍵因素，政府信用直接影響到該PPP項目的成功與否。山西省陽泉市平定縣平定污水處理廠2003年9月開建、2005年基本建成。但是，由于污水處理費缺口大、財政資金緊張等原因，平定污水處理廠在長時間處于停產(chǎn)狀態(tài)。在2008年，平定縣采取PPP模式，委托平定中瑋水質(zhì)凈化有限公司對該廠進(jìn)行日常運營，并投資實施污水資源化項目。在這一次的PPP合作模式中，政府和私人部門采取的TOT形式，進(jìn)行了良好的分工合作，私人部門中瑋公司2008年至2014年，先后投資3001.8萬元，建成了中水、再生水項目，七年間累計處理污水4162萬噸，利用中水136.6萬噸，每年均超額完成了環(huán)保部門下達(dá)的減排任務(wù)，多次被評為污染減排模范單位。政府與私人部門進(jìn)行了一個良好的互動，使得這一次的PPP合作成功的開展下去。這就反映出政府信用如何在克服政治任期、長期合作、技術(shù)提升和運營監(jiān)管方面保持高信用度，才能成為公私合營的典范保障。

(二)政府組織管理能力的提升以及角色的轉(zhuǎn)變

政府在傳統(tǒng)合作模式和PPP模式中角色的對比，PPP模式實質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系，委托代理關(guān)系的目的是追求分工效果和規(guī)模效果。委托人一方是政府工作部門，代理人一方是私人部門。這就要求政府部門做好從實際規(guī)劃執(zhí)行人變?yōu)楣芾肀O(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)變。而我國PPP模式發(fā)展的尚不完全，許多政府部分很難真正做到“放手”，習(xí)慣性的在項目具體實施中進(jìn)行過多的干預(yù)。因此，政府部門應(yīng)該在項目開展之前就將各項工作細(xì)節(jié)，任務(wù)分工以及利益風(fēng)險等分劃安排好，簽訂具體的細(xì)節(jié)合同，在不違背PPP本質(zhì)的基礎(chǔ)上使得私人部門充分發(fā)揮主觀能動性，政府做好“放羊人”的監(jiān)管工作即可，采取有效的監(jiān)管和激勵代理人的措施，為代理人的利益。

湘潭九華污水處理廠是湘潭經(jīng)開區(qū)管委會與國中水務(wù)聯(lián)合發(fā)起投資的PPP項目。特許期由建設(shè)期和運營期組成，為28年。項目分二期建設(shè)，一期項目于2012年6月30日前開工建設(shè)，二期項目于2015年年初開工建設(shè)，總投資約為2.99億元。在該項目運行的過程中，政府與社會資本各司其職，保持著搞笑的運作效率以及健全的管理水平，使得該項目成為新常態(tài)下化解“三期疊加”矛盾的大膽嘗試，為全省市、甚至全國公共領(lǐng)域引進(jìn)民間投資參與建設(shè)提供借鑒依據(jù)，為投融資體制改革提供范本。與該項目不同的是，北京第十供水廠，是中國第二個水務(wù)類PPP項目，也是北京市首個利用外資建設(shè)市政設(shè)施的試點項目。該項目早在1998年就已立項，卻一直到2012年年底才動±。究其原因還是社會資本進(jìn)入不順暢。雖然理論上市長是法人，社會資本可向其主張民事權(quán)利，但實踐中通過司法審判勝訴的機(jī)率并不高。隨后該項目在PPP的關(guān)鍵環(huán)節(jié)運作上面出現(xiàn)了問題，導(dǎo)致合作的失敗。

(三)PPP模式風(fēng)險的分擔(dān)

在PPP模式下,項目投資都屬于數(shù)額巨大,持續(xù)時間長,存在著各種各樣的風(fēng)險的項目。因此，如何合理的分配項目風(fēng)險就成為政府和私營企業(yè)重點協(xié)商的問題,甚至在其他國家的一些經(jīng)驗中表明，PPP模式風(fēng)險分擔(dān)的設(shè)計直接影響到PPP項目能否成功。一般來說，政府與私營企業(yè)應(yīng)按照各自控制風(fēng)險能力的大小,承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。比如匯率、通貨膨脹風(fēng)險,私營企業(yè)無法控制,則政府應(yīng)承擔(dān)起責(zé)任,而融資建設(shè)、運營風(fēng)險則由投資者來承擔(dān)。

四、對策建議

(一)健全和完善PPP制度框架與法規(guī)體系

1.加快國家層面的PPP立法。

正在起草的《特許經(jīng)營法》應(yīng)引入PPP概念，同時制定出能滿足各種不同形式PPP的法律要求條例，明確PPP應(yīng)用范圍，政府審批權(quán)限、流程和管理程序，政企的核心權(quán)利和義務(wù)，合同框架和風(fēng)險分擔(dān)原則，糾紛處理機(jī)制，財政規(guī)則與會計準(zhǔn)則，政府監(jiān)管與公眾參與制度等，建立起較為完善的國家層面的PPP法律框架。在污水處理方面，規(guī)范政府與企業(yè)的行為，不允許出現(xiàn)信用缺失或政府管理不當(dāng)?shù)葐栴}，避免再出現(xiàn)失敗的案例。

2.制訂PPP的操作指南。

包括上述PPP法律各方面內(nèi)容的更具體的操作程序和細(xì)則，并提供項目評估、參數(shù)設(shè)定等方面的工具，以及制定標(biāo)準(zhǔn)合同等，以提高項目實施的效率與規(guī)范性。在處理污水處理的PPP項目時，加強(qiáng)責(zé)任問責(zé)制度，做到誰管理，誰負(fù)責(zé)的行為標(biāo)準(zhǔn)。

(二)拓寬項目融資渠道

1.設(shè)立PPP項目擔(dān)保基金

為更好地調(diào)動銀行發(fā)放項目貸款的積極性和保險、養(yǎng)老資金投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，應(yīng)加快設(shè)立PPP項目擔(dān)保基金，對因地方政府的失信行為而給銀行造成的不良貸款或給保險公司造成的投資損失，可由基金給予相應(yīng)的資金賠償。這樣可以給污水處理企業(yè)吃一劑“定心丸”，不用過于擔(dān)心政府信用缺失而導(dǎo)致項目擱淺的情況出現(xiàn)。

2.積極開拓多元化的融資渠道

積極引入產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金等方式，引導(dǎo)私有資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域。同時，可采用資產(chǎn)證券化(ABS)方式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量，引入民間資本，減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。污水處理需要大量的資金與技術(shù)的支持，在企業(yè)和政府均無法更好的完成該項目時，可以考慮擴(kuò)大融資渠道以支持項目的運作。

(三)完善市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制

1.完善市場準(zhǔn)入機(jī)制

進(jìn)一步放寬私營部門進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，改善私營部門的市場準(zhǔn)入環(huán)境，放寬民營企業(yè)投融資領(lǐng)域、登記事項、前置審批等市場準(zhǔn)入領(lǐng)域的限制。出臺優(yōu)惠的特許權(quán)支持政策。

2.建立項目退出機(jī)制

建立PPP項目產(chǎn)權(quán)交易市場和股權(quán)轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，為企業(yè)提供便利的產(chǎn)權(quán)和股權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，使私人部門能通過股份轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)投資回收，以求合理退出。保障污水處理企業(yè)的合法權(quán)益。

(四)統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)范城市污水處理建設(shè)

城市污水處理廠的建設(shè)過程十分復(fù)雜，難度系數(shù)較高，特別是在舊城區(qū)或者污染比較密集的地方。為了使污水處理可以形成一個系統(tǒng)，就要做好對整個污水處理的規(guī)劃。應(yīng)該結(jié)合不同城市各自的特征進(jìn)行合理的規(guī)劃,污水處理對于以后后代的生活會產(chǎn)生很大的影響，所以，在規(guī)劃的過程中要有預(yù)見性，對以后做好科學(xué)的計劃，確保該系統(tǒng)不但能夠滿足現(xiàn)階段的需要，也要滿足若干年后人們的需求，從而加大了污水處理廠建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性。

[1]孫旭東,畢濤.PPP模式在我國環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究[J].經(jīng)濟(jì)師,2015(3):60-61.

[2]戈瑋焜,周超.關(guān)于城市污水環(huán)境治理措施與治理方法的探析[J].城市建筑,2016(8):367-367.

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[6]王燦.PPP模式在污水處理領(lǐng)域中的應(yīng)用——以湘潭九華污水處理廠為例[D].湘潭大學(xué),2015.

[7]國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫.http://www.stats.gov.cn/

丁潔，女，漢族，安徽人，湘潭大學(xué)商學(xué)院金融碩士研究生在讀，研究方向PPP項目。