段天增

(暨南大學(xué)文學(xué)院 廣東 廣州 510000)

從相關(guān)門戶網(wǎng)站公布的兩類函看函的定義

段天增

(暨南大學(xué)文學(xué)院 廣東 廣州 510000)

交辦工作和征求意見是函的常用功能和基本屬性之一，各相關(guān)門戶網(wǎng)站公開了大量工作交辦函和征求意見函。但將這兩種功能與《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》中關(guān)于函的定義進(jìn)行對照分析，并不能明確將其歸入商洽、詢問、答復(fù)、請求和批準(zhǔn)中去，故函的定義仍有值得商榷之處，因此對這兩種函件進(jìn)行深入研究既可以豐富函的理論價值，又具有指導(dǎo)實(shí)踐的功用。

函；交辦；征求

我國于2012年印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》，其中第八條公文種類中，分別對黨政機(jī)關(guān)使用的15種公文進(jìn)行了相應(yīng)的解釋，對本文的研究對象，黨政機(jī)關(guān)常用文種之一——函，定義為：函。適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)。

該定義包含了函的使用范圍和功能兩個部分，自函正式作為法定公務(wù)文種至今，函的定義經(jīng)歷了數(shù)次修訂，許多學(xué)者也對函的使用范圍和內(nèi)容進(jìn)行了剖析和研究。筆者對函的定義變化過程和前人對函的定義研究進(jìn)行梳理，并結(jié)合當(dāng)前中國各級政府門戶網(wǎng)站及政府機(jī)關(guān)發(fā)布的函件情況進(jìn)行分析研究，以求全面地認(rèn)識函的定義。

一、函的百年演變歷程

自1912年11月6日北洋軍閥政府頒發(fā)的《公文程式條例》首次將“函”作為正式公文名稱，規(guī)定“行政各官署無隸籍關(guān)系者之往復(fù)文書，以公函行之。”起，至2012年 4月16日印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第八條規(guī)定：“函。適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)”的100年中，國家機(jī)關(guān)不斷地對公文處理法規(guī)進(jìn)行修訂，主要對各類公文的定義作出了相應(yīng)的調(diào)整。關(guān)于函的定義經(jīng)歷了以下變化過程：

1912年11月6日北洋軍閥政府頒發(fā)的《公文程式條例》首次將“函”作為正式公文名稱，規(guī)定“行政各官署無隸籍關(guān)系者之往復(fù)文書，以公函行之”。國民黨政府成立后到1928年曾先后頒布過三個公文程式條都將公函規(guī)定為“不相隸屬的機(jī)關(guān)公文往復(fù)時使用”的平行公文名稱。以上兩個定義只明確了函的使用范圍“行政各官署無立即關(guān)系者”、“不相隸屬的機(jī)關(guān)”，至于函的功能方面只用了“往復(fù)文書”籠統(tǒng)的概括，并不能表明函的具體功能和作用，這必然導(dǎo)致函與其他文種的誤用。

1981年2月27日，《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》規(guī)定：機(jī)關(guān)之間互相商洽工作、詢問和答復(fù)問題等，用“函”。1987年2月18日，《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定：相互商洽工作，詢問和答復(fù)問題，向有關(guān)主管部門請求批準(zhǔn)等，用“函”。以上兩個定義明確了函的功能，認(rèn)為函主要用于商洽工作、詢問答復(fù)問題、向有關(guān)部門請求批準(zhǔn)，但未明確函的使用范圍。

1994年1月1日，《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定：適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間相互商洽工作，詢問和答復(fù)問題；向有關(guān)主管部門請求批準(zhǔn)等。1996年5月3日，《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》規(guī)定：函用于機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題，向無隸屬關(guān)系的有關(guān)主管部門請求批準(zhǔn)等。2000年8月24日，《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定：函。適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)。這一時期對函的修訂，既注重使用范圍，又明確了函的功能和作用，形成了較為完善的函的定義。

國家機(jī)關(guān)對函的定義進(jìn)行了數(shù)次調(diào)整，經(jīng)歷了“注重使用范圍-注重功能作用-范圍功能并重”的發(fā)展過程，最終明確了函的使用范圍和功能。其間，諸多學(xué)者對函的定義進(jìn)行了解釋。

二、各派學(xué)者對函的定義解讀

首先，以韓英(2001：143)[1]為代表的學(xué)者認(rèn)為：函是不相隸屬的機(jī)關(guān)或單位之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、向有關(guān)部門請求批準(zhǔn)等所使用的文種。仔細(xì)將韓英所提出的函的定義與《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》規(guī)定進(jìn)行對比分析可知，此派學(xué)者認(rèn)為在函的行文范圍上，函不僅僅用于不相隸屬的機(jī)關(guān)之間，還可以用于不相隸屬的單位之間；在函的內(nèi)容上，此派學(xué)者給出的定義為：商洽工作、詢問和答復(fù)問題、向有關(guān)部門請求批準(zhǔn)等，此處的等字除指代“答復(fù)審批事項(xiàng)”外是否還包含其他內(nèi)容，此派學(xué)者并未詳細(xì)說明。

隨后，以羅烈杰(2003)[2]為代表的學(xué)者認(rèn)為：函是不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)的公文。函是平行文種，也可以作為上下級之間的行文，使用比較靈活方便。此派學(xué)者認(rèn)為函既可以用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間，也可以在上下級機(jī)關(guān)之間使用。

另外，以張芳霖(2003)[3]為代表的學(xué)者認(rèn)為：函，即公務(wù)信件。它是上下級和各平級機(jī)關(guān)或不相隸屬的機(jī)關(guān)之間相互商洽工作、詢問和答復(fù)問題、向有關(guān)主管部門請求批準(zhǔn)等所使用的文體。此派學(xué)者與前兩派學(xué)者最大的不同在于認(rèn)為函是公務(wù)信件。

以上三派學(xué)者對函的不同定義說明函在實(shí)際應(yīng)用中與《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》規(guī)定有所不同，在實(shí)際應(yīng)用中，其范圍、功能均有所擴(kuò)大。國家機(jī)關(guān)不斷地對函的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，說明函的定義具有階段性，需要根據(jù)實(shí)際的情況進(jìn)行改良以更好地服務(wù)于國家管理。自2012年頒布《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》至今，已隔5年之久，社會發(fā)展日新月異，現(xiàn)行函件的使用情況或有與法定定義相異之處，本文對政府門戶網(wǎng)站現(xiàn)行函件進(jìn)行研究，找出現(xiàn)行函件與定義中的差異，從而更全面地認(rèn)識函。

三、現(xiàn)行使用的兩類函件

通過對前人的研究進(jìn)行梳理和對現(xiàn)行公文的使用情況調(diào)查，筆者認(rèn)為現(xiàn)行的函的規(guī)定已不能準(zhǔn)確表達(dá)函的定義和性質(zhì)，主要問題在于現(xiàn)行定義并不能完全概括函的基本功能。2012年頒布的《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》中規(guī)定的函：適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間相互商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)。按照規(guī)定及前人的研究，函只能用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間，內(nèi)容也限于商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)。但經(jīng)對中華人民共和國政府各門戶網(wǎng)站公開發(fā)布的函件進(jìn)行調(diào)查分析，筆者認(rèn)為該定義中使用范圍和內(nèi)容均值得商榷。如《**省工商行政管理局案件交(轉(zhuǎn))辦函》(*工商廣字﹝2016﹞第323號)：

**省工商行政管理局

案件交(轉(zhuǎn))辦函

*工商廣字﹝2016﹞第323號

辦理單位：**市工商局

辦理事宜：根據(jù)群眾舉報(bào)，**市****公司發(fā)布的宣傳廣告(詳見附件)涉嫌違法，請你局依法對相關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查處理并在規(guī)定的時間內(nèi)回復(fù)舉報(bào)人。

附件：投訴舉報(bào)函及相關(guān)材料

**省工商行政管理局

2016年12月23日

首先，此函件標(biāo)題為“案件交(轉(zhuǎn))辦函”，將此類函件對照2012年國家頒布的函的規(guī)定，并不能清楚地歸為“商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)”中的任何一類。筆者曾試圖將其歸為“商洽工作”類，但由于其正文中明確指出：

請你局依法對相關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查并在規(guī)定時間內(nèi)回復(fù)舉報(bào)人。

此處直接下達(dá)工作要求，并無任何商洽的余地或意向，鑒于此筆者認(rèn)為這一函件不屬于國家規(guī)定的函的內(nèi)容中的任何一類，所以，國家機(jī)關(guān)對函的規(guī)定內(nèi)容方面是值得商榷的。

針對以上情況，筆者對函的內(nèi)容和使用范圍進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，雖然函件多屬機(jī)關(guān)之間內(nèi)部流通使用，且多為保密文件，但隨著國家政務(wù)的公開、透明，許多函件逐漸在各級政府門戶網(wǎng)站上公布，為研究函的內(nèi)容和使用范圍提供了許多便利。經(jīng)瀏覽各級政府門戶網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，以下兩類常用函件明顯不在函的法定定義之內(nèi)。

(一)工作交(轉(zhuǎn))辦函

經(jīng)瀏覽各級政府門戶網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，上述案例中的“工作交(轉(zhuǎn))辦函”并非個案，在市、縣級單位門戶網(wǎng)站上能夠查閱到的公開發(fā)布的“工作交(轉(zhuǎn))辦函”的數(shù)量非常可觀，如湖南省常德市安鄉(xiāng)縣的政府門戶網(wǎng)站：安鄉(xiāng)政府網(wǎng)(www.anxiang.gov.cn)就發(fā)布了多篇工作交辦函件，如：工作交辦函 (﹝2016﹞97號)，該函件交辦的工作事項(xiàng)和要求非常具體，分條列出，明確收文單位“縣環(huán)衛(wèi)所”要在規(guī)定時間“2016年9月20日”前落實(shí)到位。這幾條特征與商洽、詢問、答復(fù)、請求、批準(zhǔn)均無接近，屬于《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》中函的釋義之外和各派學(xué)者研究范圍之外的函件，且該類函件數(shù)量眾多，在該網(wǎng)站首頁點(diǎn)擊“國衛(wèi)創(chuàng)建”欄，僅2016年發(fā)布的“工作交辦函”就有98條，發(fā)文字號分別自1號至98號，收文單位遍布各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、公司等。

在較高級別的政府門戶網(wǎng)站中也時常見到發(fā)揮著工作交辦功能的函件，如2016年民政部發(fā)布的《民政部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作部際聯(lián)席會議第一次全體會議會議紀(jì)要及成員單位職責(zé)任務(wù)分工和2016年工作要點(diǎn)的函》(民函〔2016〕129號)，主要內(nèi)容為向各參會單位函告各自的工作和任務(wù)，起著交辦工作的作用。

類似的還有財(cái)政部會計(jì)司2014年發(fā)布的《關(guān)于就國辦56號文件貫徹實(shí)施情況及下一步改革建議開展問卷調(diào)查工作的函》( 財(cái)會便 〔2014〕1號)、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于開展2017年貫徹落實(shí)全國財(cái)政會議工作任務(wù)培訓(xùn)需求調(diào)查問卷的函》(財(cái)干教函〔2017〕10號)和教育部發(fā)布的《教育部高等教育司關(guān)于開展卓越醫(yī)生教育培養(yǎng)計(jì)劃中期總結(jié)工作的函》(教高司函〔2017〕11號)等。這類函件不在標(biāo)題中明確“交辦”字樣，實(shí)際上卻發(fā)揮著交辦的功能。

公開發(fā)布的公文中，工作交辦函件還有很多，與商洽工作類函相比，工作交辦函具有強(qiáng)制性，發(fā)文單位對收文單位的要求比較具體。以上案例中，發(fā)文單位分別提出了具體的實(shí)施措施，要求收文單位按照要求執(zhí)行，并沒有體現(xiàn)出商洽的意愿，且收文單位執(zhí)行結(jié)果要上報(bào)發(fā)文單位。新條例頒布執(zhí)行以來，該類函件的使用頻率很高，且對不相隸屬卻存在業(yè)務(wù)聯(lián)系的機(jī)關(guān)之間部署和交接工作具有重要的作用，其長期存在具有必然性和合理性的，因此交辦工作是函的基本功能之一，應(yīng)當(dāng)在函的定義中明確體現(xiàn)。

(二)征求函

在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中，還有一種函頻繁出現(xiàn)在各級政府門戶網(wǎng)站上，與工作交辦函所處境地相同，此類函件也不在國家規(guī)定的函的定義范圍之內(nèi)。這類函件主要是機(jī)關(guān)部門針對某一政策或者事件征求相關(guān)機(jī)關(guān)意見，業(yè)務(wù)主管部門需開展某項(xiàng)活動需向有關(guān)機(jī)關(guān)和單位征求作品或邀請相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)參與時使用，其中征求意見類函件使用頻率最高。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，自2012年7月1日新條例實(shí)施以來至2017年7月24日，各級政府門戶網(wǎng)站均發(fā)布了大量的征求函，以財(cái)政部網(wǎng)站為例，期間共計(jì)公布征求意見函180條，如《關(guān)于征求<不動產(chǎn)、廠場和設(shè)備——達(dá)到預(yù)定用途之前的產(chǎn)出收入(征求意見稿)>意見的函 》(財(cái)會便〔2017〕28號)。在政府各部門網(wǎng)站上，類似的函件數(shù)量非常龐大。值得注意的是，此類函件的收文機(jī)關(guān)非常廣泛,除不相隸屬機(jī)關(guān)之間外，黨政機(jī)關(guān)還可對社會團(tuán)體、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體等廣泛發(fā)文。如益陽市機(jī)構(gòu)編制委員會發(fā)布的《關(guān)于征求2016年度民主生活會意見建議的函》，收文對象為不相隸屬機(jī)關(guān)，即各區(qū)縣(市)編辦，市直各單位人事科。教育部網(wǎng)站公布的《教育部高等教育司關(guān)于征集2017年產(chǎn)學(xué)合作協(xié)同育人項(xiàng)目的函》收文對象為企業(yè)，其發(fā)文目的是征集2017年產(chǎn)學(xué)合作協(xié)同育人項(xiàng)目的合作企業(yè)；《教育部體育衛(wèi)生與藝術(shù)教育司關(guān)于開展“陽光青春 炫動足球——2017年全國青少年校園足球影像展”的函》收文單位包括各部屬高校，為事業(yè)單位，主要目的是征集參展的攝影作品。民政部發(fā)布的《關(guān)于邀請參加“慈善組織公開募捐信息平臺”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)研討會的函》收文對象為各有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商，目的是邀請具有參會資格的提供商積極報(bào)名參會，發(fā)表對認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的意見。諸如此類的函件在政府門戶網(wǎng)站上出現(xiàn)頻率非常高，其中出現(xiàn)頻率最高的是關(guān)于規(guī)定、文件的征求意見函。

征求意見函的存在是政府機(jī)關(guān)處理公務(wù)、依法行政的必然產(chǎn)物，其使用范圍和內(nèi)容都有必要性。在發(fā)改委網(wǎng)站上搜索征求意見函時可以發(fā)現(xiàn)多地發(fā)改委明文規(guī)定在特定情況下必須使用征求意見函，如陜西省發(fā)改委發(fā)布的《陜西省外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》(陜發(fā)改發(fā)〔2005〕102號)規(guī)定：

第八條 省發(fā)展改革委核準(zhǔn)項(xiàng)目報(bào)告時，需要征求省行業(yè)主管部門意見的，應(yīng)向省行業(yè)主管部門出具征求意見函并附相關(guān)材料，省行業(yè)主管部門接到省發(fā)展改革委征求意見函和相關(guān)材料后，7個工作日內(nèi)向省發(fā)展改革委提出書面意見。

以法定文件的形式公布征求意見函的法定性，更加說明了該類函在政治生活中的地位和作用，因此，征求函也應(yīng)與商洽、詢問等類函處于同等地位，在函的定義中也應(yīng)明確體現(xiàn)出來。

四、結(jié)論

國家機(jī)關(guān)對函的規(guī)定不斷發(fā)展變化的過程和各派學(xué)者對函的定義的不同解讀說明函的定義是根據(jù)實(shí)際使用情況和現(xiàn)實(shí)社會的發(fā)展過程不斷豐富和完善的，現(xiàn)實(shí)中黨政機(jī)關(guān)的函的使用，一方面是條例落地執(zhí)行的表現(xiàn)，另一方面是實(shí)際使用中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。只有將理論與實(shí)際緊密結(jié)合起來，才能真正意義上全面的認(rèn)識函，進(jìn)而使其得到發(fā)展。綜上所述，現(xiàn)行函件的交辦工作、征求意見功能與詢問、答復(fù)、請求批準(zhǔn)和答復(fù)批準(zhǔn)功能一樣，均屬函的基本功能，且在國家政務(wù)管理生活中發(fā)揮著巨大的作用，因此，函的定義中應(yīng)明確其交辦工作和征求意見的功能。

[1]韓英.文書學(xué)[M].濟(jì)南：山東大學(xué)出版社,2001:143.

[2]羅烈杰.公文規(guī)范化[M].南昌:江西高校出版社,2003:144.

[3]張芳霖.公文處理與寫作[M].深圳:海天出版社,2003:150.

段天增(1990-)，男，漢族，河南南陽人，2015級高級秘書與行政助理學(xué)碩士，暨南大學(xué)，研究方向：高級秘書與行政助理學(xué)。