張強

（中共犍為縣委黨校，四川 犍為 614200）

做強縣域經濟 爭取撤縣建市
——四川省犍為縣建市的實踐與探索

張強

（中共犍為縣委黨校，四川 犍為 614200）

犍為作為典型的農業(yè)縣，在撤縣建市創(chuàng)建工作中要立足自身實際特點和所長，著力發(fā)展有利于對接國家和四川省區(qū)域發(fā)展與城市化布局的優(yōu)勢領域，在爭取和創(chuàng)建撤縣建市的系統(tǒng)工程中，努力加強創(chuàng)建策略研究，突破創(chuàng)建瓶頸性因素，最大可能地用好“加分項”，努力發(fā)揮犍為獨特的優(yōu)勢，實現(xiàn)有效突破。

縣域經濟；撤縣建市；瓶頸；突破

犍為位于成都經濟區(qū)南翼邊緣，全縣總面積1375平方公里，總人口約57萬，屬于典型的農業(yè)大縣。犍為縣坐擁經濟、地理、人文、交通諸多優(yōu)勢，順應國家推進城鎮(zhèn)化和深化行政體制改革要求，爭取撤縣建市已是大勢所趨。力爭“撤縣建市”，是“十三五”時期統(tǒng)領犍為經濟社會發(fā)展的全局性戰(zhàn)略。本文以犍為為例，研究作為典型的農業(yè)縣，如何有效突破撤縣建市瓶頸性因素，充分運用好地方優(yōu)勢加分項目，為縣委政府實現(xiàn)“十三五”之重大目標建言獻策，同時也為成都經濟區(qū)及周邊輻射區(qū)域農業(yè)縣深化轉型發(fā)展提供有力的策略參考。

一、犍為撤縣設市創(chuàng)建工作的制約因素

（一）政府與社會有效合力不足，制約創(chuàng)建工程的系統(tǒng)化運行

《中共犍為縣委關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》就犍為縣“十三五”發(fā)展定位和主要目標，提出一要“全面建成小康社會”，二要“做強縣域經濟、建設縣級市”，“撤縣建市”由此成為犍為“十三五”時期經濟社會發(fā)展的根本性和全局性戰(zhàn)略目標。當前，創(chuàng)建工程算是正式啟動，盡管縣委政府創(chuàng)建目標和信心堅定，但社會各界卻準備不足，尚未形成有效合力。

其原因主要有兩個方面：一是缺乏強力的宣傳造勢，輿論氛圍營造不夠。長期以來，犍為作為“農業(yè)大縣”的定位觀念已經深入人心，而“設市”更注重城市化傾向，重心是發(fā)展工業(yè)、城市及服務業(yè)，“三農”地位必然弱化，這意味著將會淡化犍為既有的農業(yè)特色化地位及優(yōu)勢，社會各界對縣域經濟和社會發(fā)展習慣的傳統(tǒng)價值定位和取向已經過時，亟待更新。二是“撤縣建市”創(chuàng)建本身頗具功利化傾向，導致社會各界態(tài)度和觀念出現(xiàn)分歧。在多數人看來，黨政機關事業(yè)單位等體制內群體會成為“撤縣建市”的直接受益者，參與創(chuàng)建信心和動力更強，而對全社會而言，廣泛的社會效益相比顯得間接而遙遠。在認識直接利益和間接利益、眼前利益和長遠利益關系問題上，迫切需要正確引導。

撤縣建市，是帶有全局性富有長遠意義的綜合目標，是一個復雜的系統(tǒng)性工程，牽一發(fā)而動全身。它依賴于政府與社會組織、政府與社會團體、政府與企業(yè)、政府與民間的高度良性互動。這種高度良性互動的形成，不是自然而然的，它需要一種體系的高效運作，需要一個組織系統(tǒng)的良好運轉，需要一大批體制機制予以保障。

在“撤縣建市”創(chuàng)建過程中，爭取政府和社會力量的一致有效，主導權和責均在政府。至于措施和路徑，可利用強大的政府行政資源，一方面加強對撤縣建市的好處、優(yōu)勢條件、短板因素、國家政策、推進策略及縣域遠景規(guī)劃等內容的高調宣傳，努力在全社會形成一致的輿論氛圍，號召全社會參與創(chuàng)建；另一方面，建立完善的“撤縣建市”創(chuàng)建工作運行體系，包括組織機構、運行機制，在人力財力物力資源上最大限度的給與保障；此外，還應該制定階段性的創(chuàng)建目標，系統(tǒng)化地運行，有計劃地去執(zhí)行落實，確保“撤縣建市”創(chuàng)建目標的最終實現(xiàn)。

（二）行業(yè)部門利益的不一致，導致對待“撤縣建市”的態(tài)度和信心差異化明顯

撤縣建市，對一個地方的經濟和社會發(fā)展而言，是一個牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)性改變，它的影響會波及到地方農業(yè)、工業(yè)、旅游及服務業(yè)、交通運輸、城市建設、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等各個領域。這一創(chuàng)建工作目標的實現(xiàn)，必須依靠各行業(yè)主管部門協(xié)調運作、目標一致，打好“組合拳”。從調研了解的情況來看，由于“縣”和“市”在我國行政體制中功能定位和工作重心任務分配的不同，中央部門和省級政府在對待“縣”和“市”在管轄和各類待遇區(qū)分的具體政策上存在較大的差異，這就意味著地方一旦撤縣設市后各行業(yè)部門所享受的政策待遇會有直接的調整變化。那么，既定的行業(yè)和部門利益格局自然就打破了，這種可遇見的傾向性直接導致地方各行業(yè)部門對待撤縣設市的態(tài)度和信心明顯差異化。

對“撤縣建市”這類引領全局的戰(zhàn)略性工作而言，如果政府內部各部門之間參與創(chuàng)建的態(tài)度出現(xiàn)較大差異，自然不利于創(chuàng)建工程的整體性推進和協(xié)調性運作。就當前來說，推進此項工作進程，還須組織相關人員開展扎實深入的調研，廣泛征求各行業(yè)各部門的意見和建議，加強相應的對策研究，適時適當制定必要的政策加以落實。特別是對于利益調整關系較大的部門，如農業(yè)部門、財稅部門、國土建設部門等，要更加深入調查研究，用政策和數據說話，從總體和宏觀上權衡，確保全縣行政資源圍繞撤縣設市中心任務合理配置，抵制消極影響。

總之，作為縣委和政府，要確?！俺房h建市”創(chuàng)建目標實現(xiàn)，就應該想方設法調動各個方面的積極性因素，破除創(chuàng)建中的瓶頸和障礙，統(tǒng)一思想、明確目標、劃清責任，切實為撤縣設市目標的實現(xiàn)夯實基礎。

（三）城鎮(zhèn)化基礎及城市化水平有明顯缺陷

城市化水平具體指標滯后于“設市標準”，成為犍為“撤縣建市”最大瓶頸。嚴格來講，城鎮(zhèn)化和城市化是兩個截然不同的概念。城市化，基于城鎮(zhèn)化發(fā)展，卻有更高水平和層次的要求。有效推進城鎮(zhèn)化，是提高一個地方城市化水平的基礎和前提。眾所周知，犍為撤縣建市的核心和關鍵，還在于推進犍為（縣城所在地玉津鎮(zhèn)）城市化水平的提升。從理論層面講，城市化至少有兩層內涵：一是人口從鄉(xiāng)村向城市集中的過程，二是第一產業(yè)人口向第二、三產業(yè)人口轉換的過程。其實，城市化水平的內涵和要求遠不止這些，從國家撤縣建市的相關考核標準就一目了然。自然，這里講的城市化水平提升與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中遍地開花式（如犍為城鎮(zhèn)化格局——“一心四副二十四支點”）的推進有明顯區(qū)別，其內容更多標準更高，特別是強調突出對縣政府所在地城鎮(zhèn)人口集聚程度、產業(yè)層次情況、基礎設施情況、城市管理狀況、市民城市化程度等方面的更高層次要求。

對照撤縣設市相關標準，對犍為城鎮(zhèn)化、城市化水平加以仔細考量，發(fā)現(xiàn)其明顯的缺陷有四個：

1.全縣人口城鎮(zhèn)化率過低，城鎮(zhèn)人口集聚程度嚴重不足。按照相關標準測算，撤縣設市的縣人口城鎮(zhèn)化率一般應達到55%，而犍為縣截止2014年底人口城鎮(zhèn)化率僅為34.46%，按照每年1.5個百分點的遞增速度，到“十三五”末，預計只能達到45%，距離55%的要求仍然差近10個百分點。這成為犍為撤縣設市目標考量第一個短板。如何加快推進犍為城鎮(zhèn)化進程，力爭“十三五”末人口城鎮(zhèn)化率達到撤縣設市標準，是犍為“十三五”時期一大重要任務。

2.全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數中建制鎮(zhèn)的數量比例偏低。按照相關標準，撤縣設市的縣全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數中建制鎮(zhèn)的數量應該不低于60%。犍為共30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前只有12個鎮(zhèn)、18個鄉(xiāng)，其中建制鎮(zhèn)的數量只占40%。這成為撤縣設市的另一個短板。犍為應當通過深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政體制改革予以突破，一方面可以通過合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體數量，另一方面符合條件的鄉(xiāng)可直接申請升級為鎮(zhèn)。

3.縣城建成區(qū)綠化人均面積嚴重不足，城市綠化覆蓋率水平較低。按照相關標準，撤縣建市的縣城市建成區(qū)人均綠化面積不低于20平方米，城市綠化覆蓋率不低于20%。經過調查，犍為縣城玉津鎮(zhèn)，截止2014年底統(tǒng)計人口為12.5萬，建成區(qū)綠地面積126.88公頃，人均綠化面積只有10.1平方米，離人均20平方米的標準差距甚遠。整個縣城建成區(qū)綠化覆蓋率實際統(tǒng)計為16.62%，距離20%的標準也有較大差距。由此可見，大力提升犍為縣城建成區(qū)建設的綠化水平，成為犍為撤縣建市創(chuàng)建戰(zhàn)略的另一大艱巨任務。

4.犍為城市的產業(yè)水平層次不高。按照相關標準，撤縣設市的縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)總人口不低于10萬人，其中非農業(yè)戶口的人口不低于8萬人。據調查，2014年底犍為玉津鎮(zhèn)總人口12.6萬人，其中非農產業(yè)人口只有7萬人，非農產業(yè)人口數量和比例均不達標。這從側面反映犍為急需出臺政策引導和鼓勵第二、三產業(yè)大力發(fā)展，提高二、三產業(yè)對城市就業(yè)人口的吸收和承載能力，促進城市化水平整體提升。這也是犍為撤縣建市創(chuàng)建進程中，需要著力突破的另一個瓶頸。

二、創(chuàng)建要素中的特色性加分因素

犍為縣將有條件立足于自身實際特點和所長，著力于發(fā)展有利于對接國家和四川省區(qū)域發(fā)展與城市化布局的優(yōu)勢領域，在爭取和創(chuàng)建撤縣建市的系統(tǒng)工程中，努力實現(xiàn)以優(yōu)勢和特色功能獲取加分支持。即努力加強創(chuàng)建策略研究，突破創(chuàng)建瓶頸性因素，最大可能地用好“加分項”，努力發(fā)揮犍為獨特的優(yōu)勢，實現(xiàn)有效突破。犍為縣創(chuàng)建要素中的特色性加分因素主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）獨具特點的地理區(qū)位

犍為縣位于岷江下游、四川盆地西南邊緣，地處樂（山）宜（賓）涼（山）自（貢）四市州交匯處，是樂山南翼城市群中心，川滇走廊的連接點，成都經濟區(qū)、攀西經濟區(qū)、川南經濟區(qū)輻射的重要節(jié)點。犍為縣周邊縣如沐川、馬邊、雷波、屏山、泥溪、峨邊等縣同犍為的直線距離與這些縣城同附近其它地級市距離大體相當，即是說，以犍為為中心，向這些縣城可以形成川南又一個全新的城市群和經濟輻射圈。

（二）業(yè)已形成并正在逐漸強大的交通體系

犍為交通便捷，區(qū)位優(yōu)越。樂宜高速、國道213線、岷江水道縱貫全境，即將開工的岷江港航電和建設中的成貴鐵路、仁沐新高速交匯于此，是成渝經濟區(qū)水陸交通樞紐重要節(jié)點。相對于沐川、馬邊、雷波、屏山、泥溪、峨邊等縣，犍為縣與這些縣城的交通正在實現(xiàn)快速通道化連接，并已經初具交通結點的形態(tài)和地位。這使犍為在第三產業(yè)特別是物流貿易領域成為川南一個全新的重要集散地和流轉中心。犍為全縣還已實現(xiàn)了100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村通瀝混路（水泥路），是全省首批城鄉(xiāng)交通運輸一體化發(fā)展示范試點縣。逐漸優(yōu)化并優(yōu)越的交通條件，有利于各類創(chuàng)業(yè)和定居人口的入住。

（三）資源環(huán)境承載力強、發(fā)展?jié)摿Υ?/p>

犍為地域幅員面積1375平方公里，森林覆蓋率達43.77%，大氣二氧化硫、氮氧化物以及水體COD化學需氧量、氨氮含量指標等連年實現(xiàn)國家節(jié)能減排要求。全縣轄30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，347個行政村。境內分布著煤炭、天然氣、鹽鹵、石灰石等20余種礦產。據初步探明，全縣天然氣儲量150億立方、煤炭儲量6.75億噸、巖鹽儲量60億噸、石灰石儲量10億噸、石英砂儲量5500萬噸。依托豐富的資源稟賦、充足的環(huán)境容量和日趨優(yōu)越的區(qū)位條件，大力推進新型工業(yè)化，加速打造“川南工業(yè)重鎮(zhèn)”，科學合理規(guī)劃沿江、沿道布局“一區(qū)三園”，打造工業(yè)集中發(fā)展平臺，促進產業(yè)集中、集聚發(fā)展，園區(qū)規(guī)劃面積已經達15.66平方公里。這些條件，對進一步做強產業(yè)聚集，依托優(yōu)勢資源發(fā)展特色產業(yè)，夯實產業(yè)基礎，具有十分重要的意義。

（四）歷史文化底蘊豐厚，有較強的文化整合能力

犍為歷史悠久，人文薈萃，資源富集，西漢置郡，自隋朝建縣已有1400多年，是全國僅存的6個自建縣以來一直沿用原縣名的縣市之一，有著“金犍為”的美譽。犍為文廟、羅城古鎮(zhèn)、桫欏湖泊、工業(yè)遺存，建筑、農耕、山寨、民俗等方面文化影響深遠。悠久的歷史人文條件，有利于提高犍為在中心城市及犍為周邊各縣市創(chuàng)業(yè)群體和居住人口中的美譽度和吸引力。

（五）文化旅游、休閑養(yǎng)老產業(yè)潛力巨大

以文旅產業(yè)為引領，依托“十年花香、百年火車、千年廟鎮(zhèn)、萬年湖泊、億年桫欏”等獨特文旅資源，大力推進文旅產業(yè)化，加速打造“西南地區(qū)新的文旅目的地”。投資逾10億元傾心打造的特色旅游環(huán)線被列為川南乃至全省知名旅游線路，全縣文旅產業(yè)實現(xiàn)從零到領跑全市區(qū)縣旅游發(fā)展的華麗轉身，“古韻犍為”的知名度、美譽度和對外影響力極大提升。先后榮獲省級旅游強縣、省級旅游標準化示范縣、省級鄉(xiāng)村旅游示范縣等稱號，承辦亞太旅游協(xié)會年會和旅博會犍為分會場、省旅游協(xié)會年會等多個大型活動。2015年接待游客突破450萬人次，旅游綜合收入達39.5億元。同時，良好的生態(tài)條件與物產、文化、風物、景觀、交通等條件相互呼應配合，使犍為在未來大規(guī)模發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)集群成為觸手可及。文化旅游休閑養(yǎng)老產業(yè)的興起，可以使犍為往川內大中型城市的配套服務型城市去定位，實現(xiàn)有前景的發(fā)展。

（六）聚合發(fā)展能力強大

犍為縣目前的人居條件，很適合高層次教育醫(yī)療等公共資源配置向中小城市和縣城傾斜的戰(zhàn)略要求。犍為縣委政府已經將引導高等學校和職業(yè)院校在犍為城市內布局、引導優(yōu)質教育和醫(yī)療機構在本縣中設立分支機構等方面，納入犍為縣未來發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。同時，犍為正在大力發(fā)展商貿物流、信息服務、養(yǎng)老休閑等新興服務業(yè)，建設各類專業(yè)市場，打造城市商業(yè)綜合體，人氣、商氣、財氣越發(fā)興旺，促進消費市場持續(xù)繁榮活躍。未來犍為在增強集聚要素的吸引力方面，將會有更大幅度的提升。

三、未來發(fā)展路徑的調整建議

根據對國家政策趨勢分析及犍為縣自身特點的反思，有必要調整犍為縣未來發(fā)展的一些路徑。

（一）抓好政策跟蹤

一是要成立專門的政策研究工作小組。對國家和省級關于宏觀發(fā)展與撤縣建市相關政策的最新要求做好緊密跟蹤，及時研究分析，精準把握好政策動態(tài)和趨勢。二是加強政策信息梳理研究?；谑〖壵撠煴拘姓^(qū)內的城市群規(guī)劃編制和組織實施，犍為縣應及時根據政策要求，研究調整縣創(chuàng)建工作方案。

（二）自我審視與梳理

撤縣建市所涉及動作的系統(tǒng)和領域如此寬泛，犍為縣有必要采取揚長避短重點突破的策略和做法。傳統(tǒng)工業(yè)固然不能放棄，但多年來招商引資的艱難曲折與求之不易，提示我們必須采取“兩手抓”的做法：即一面不放棄繼續(xù)在工業(yè)和招商引資上的努力，而另一面要尋求以建設“經濟中心配套型城市”“區(qū)域輻射聚合型城市”“旅游休閑型城市”為目標，大力發(fā)展宜業(yè)、宜商、宜居、宜閑、宜養(yǎng)、宜游的城市形態(tài)。形成既對中心經濟城市的產業(yè)承接、食品補給、生活服務、休閑供給、養(yǎng)老配套，又對邊緣區(qū)縣的產能帶動、商貿集聚、物資集散、服務匯集、醫(yī)療教育衛(wèi)生輻射的角色定位。

（三）進一步完善城市基礎功能，突出區(qū)域輻射與功能發(fā)揮

把握宏觀大局，著眼區(qū)域性輻射與功能影響，突出區(qū)域性城鎮(zhèn)群的輻射聚集中心和節(jié)點的打造，在產業(yè)政策、宜居環(huán)境建設、養(yǎng)老產業(yè)扶持、商貿物流產業(yè)興起、旅游休閑服務等方面，一方面不斷優(yōu)化調控政策，另一方面必須持續(xù)加大招商的投入和力度。

（四）突出創(chuàng)新與開放性思維

這里強調的創(chuàng)新與開放思維，其含義包括：在空間上，不囿于犍為和樂山一市一縣的格局，觸及空間放寬到縣外市外（如宜賓、自貢、涼山州）更大資源環(huán)境的整合利用；在行業(yè)區(qū)分上，包括瞄準和扶持的行業(yè)應從傳統(tǒng)工商業(yè)轉向與現(xiàn)代各類服務業(yè)甚至新興產業(yè)銜接，如現(xiàn)代物流、貿易、電商、養(yǎng)老、戶外活動、服務、融美術、音樂、影視等在內的藝術創(chuàng)作等文化型產業(yè)甚至文化創(chuàng)意性產業(yè)；在投資群體上，包括大型企業(yè)集團，也包括中小微型企業(yè)或個體業(yè)主、個人創(chuàng)業(yè)者；在資本構成上，可以是資本密集型的投資類項目，更應廣為開辟勞動密集型服務類產業(yè)（如茶葉管護采摘類服務企業(yè)、農業(yè)及食品加工類企業(yè)）；在組織形態(tài)上，廣泛通過設計示范，扶持務工聘用合作、勞動資本合作、入股合作等多種形式?？傊Х桨儆媱?chuàng)設犍為百花齊放的創(chuàng)業(yè)氛圍和商業(yè)環(huán)境。

（五）從宏觀調控上加強各類發(fā)展資源的整合和綜合利用

以犍為縣的“十三五”規(guī)劃、城市發(fā)展近中遠景規(guī)劃、犍為文化旅游發(fā)展規(guī)劃、犍為養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、犍為商貿物流產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和實施為依托，遵循統(tǒng)籌兼顧原則，加強各類項目資金、扶持資金、財政貸款、政府統(tǒng)籌性投入等的綜合使用，既解決好每一投入應解決的當下問題，更應體現(xiàn)出能否為創(chuàng)建新型城市發(fā)揮出邊際效益，這尤其需要我們著力提升政策調控的有效性和影響力。

（六）有計劃有步驟致力于推動犍為的服務業(yè)發(fā)展

犍為未來產業(yè)的新型化發(fā)展過程中，服務業(yè)應當成為最重要的主力軍，可以期待，三產特別是旅游產業(yè)和今后應努力的以文化旅游區(qū)為核心的文化產業(yè)、文化創(chuàng)意產業(yè)的發(fā)展，將會使犍為的服務業(yè)特別是新型服務業(yè)有機會成為犍為最重要的產業(yè)和支柱。

責任編輯：康 璇

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10.3969/j.issn.1009-6922.2017.02.17

1009-6922（2017）02-69-04

2017-03-02

張強（1976—），男，四川樂山人，中共犍為縣委黨校副校長，科學社會主義講師，主要研究方向：科學社會主義。