何乃東　黃如花

摘 要：文章通過對(duì)有關(guān)巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放的文獻(xiàn)資料與網(wǎng)站內(nèi)容調(diào)查，獲取原始材料并進(jìn)行內(nèi)容的概括和分析。研究發(fā)現(xiàn)巴西聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)開放具有制定了完善的政策法規(guī)、擁有詳細(xì)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)與流程、廣泛吸引社會(huì)公眾參與、積極開展國際合作等特點(diǎn)，值得我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放在政府頂層設(shè)計(jì)、吸引社會(huì)民眾參與以及挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值等方面借鑒。

關(guān)鍵詞：巴西；政府?dāng)?shù)據(jù)；開放數(shù)據(jù)；開放政策；法律法規(guī)

中圖分類號(hào)：D912.17；G203 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017005

Abstract This paper summarizes the advantages of open government data of the Brazilian Federal Government in order to put forward feasible suggestions for the development of open government data in China. With literature review and survey of the websites， it is found that Brazilian government has made perfect policies and regulations， formulated detailed standards and processes to attract public participation and active international cooperation. Finally， the author puts forward three suggestions for China to open government data： to make top-level design， to attract the public participation and to dig the data value.

Key words Brazil； government data； open data； open policy； laws and regulations

政府?dāng)?shù)據(jù)開放（Open Government Data，OGD）作為開放政府建設(shè)的重要方面，已受到各國政府和國際組織的關(guān)注。巴西在開放知識(shí)基金會(huì)（Open Knowledge Foundation）發(fā)布的《2015全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)》[1]（Global Open Data Index）中得分790，排名第13位，位列發(fā)展中國家第一位。在2016年的萬維網(wǎng)基金會(huì)（World Wide Web Foundation）發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報(bào)告》（第三版）[2]（Open Data Barometer： Global Report-Third Edition）中，巴西綜合排名第17位，且其“實(shí)施”維度得分80，排名全球第三，僅次于英國和美國?？梢?，巴西已成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放影響力較高的發(fā)展中國家。

巴西和中國同屬于發(fā)展中國家，都是金磚四國的成員國，但兩國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放，無論從國際組織的排名還是實(shí)際的成果上看，中國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放與巴西都存在著較大的差距。同時(shí)，巴西在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面，也存在不足和待解決的問題。鑒于此，本文擬對(duì)巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐進(jìn)行分析，總結(jié)其政府?dāng)?shù)據(jù)開放的特點(diǎn)，旨在探究其可供我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)，有助于我國在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面少走彎路。

1 政策法規(guī)及特點(diǎn)

巴西政府為了促進(jìn)和保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放，圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開放的組織機(jī)構(gòu)、開放流程、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)方面制定了一系列完善的政策和法規(guī)（見表1）。

巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放往往是“政策法規(guī)先行”，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程始終伴隨著政策法規(guī)的制定，涉及到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的管理、標(biāo)準(zhǔn)流程和利用等方面。這些政策法規(guī)具有內(nèi)容全面、不斷發(fā)展特點(diǎn)。

1.1 政策法規(guī)涉及內(nèi)容全面

為了保障公民獲取信息的基本權(quán)利，巴西于2011年11月18日制定《信息獲取法》。該法對(duì)“信息”“文獻(xiàn)”“機(jī)密信息”“個(gè)人信息”“信息處理”以及信息的“可用性”“權(quán)威性”“完整性”等基本概念做了界定。對(duì)政府部門和機(jī)構(gòu)提出要求，要對(duì)信息進(jìn)行管理、保護(hù)和開放，尤其是機(jī)密信息和個(gè)人信息的保護(hù)。明確了公民對(duì)于獲取政府機(jī)構(gòu)文檔和記錄中的信息、政府機(jī)構(gòu)活動(dòng)的信息、社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)管理信息以及政府監(jiān)控行為的信息等獲取的權(quán)利，以及政府機(jī)構(gòu)公開組織機(jī)構(gòu)信息、財(cái)政轉(zhuǎn)移記錄、支出信息、招標(biāo)信息、監(jiān)控信息和社會(huì)常見問題回應(yīng)等信息的義務(wù)?！缎畔@取法》還對(duì)信息獲取過程中獲取請(qǐng)求和信息來源做了規(guī)定，還特別提出了信息的訪問控制和保密條款，以保護(hù)機(jī)密信息和個(gè)人信息。信息獲取法對(duì)聯(lián)邦憲法規(guī)定的公民享有的“對(duì)信息獲取的權(quán)利”做出了具體的闡釋，是保障公民獲取政府信息權(quán)利的最直接和最具有實(shí)踐操作性的法律。

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放管理方面，2011年10月11日，7579號(hào)法令規(guī)定了建立聯(lián)邦行政部門信息技術(shù)資源管理系統(tǒng)；2012年5月16日，7724號(hào)法令規(guī)定在訪問限制和保密期限內(nèi)對(duì)信息進(jìn)行分類和獲取的程序；2000年10月18日，7724號(hào)法令設(shè)立電子政府執(zhí)行委員會(huì)；2014年7804號(hào)法案在規(guī)劃部建立公共數(shù)據(jù)管理委員會(huì)等。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的流程與標(biāo)準(zhǔn)方面，2002年3月27日，第5號(hào)決議授權(quán)部署聯(lián)邦數(shù)據(jù)處理服務(wù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)；2002年7月29日，第7號(hào)決議為聯(lián)邦公共管理網(wǎng)站制定規(guī)則和指南；第4號(hào)行政決定制定國家開放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施；2011年9月14日法令制定“開放政府國家行動(dòng)計(jì)劃”等。

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用方面，2014年7804號(hào)法案建立“開放數(shù)據(jù)法”，負(fù)責(zé)編制《公共行政開放數(shù)據(jù)手冊(cè)》，并規(guī)定為國際電聯(lián)這樣的組織提供網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用接口和結(jié)構(gòu)化的開放數(shù)據(jù)。在公民獲取政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利保障方面，聯(lián)邦憲法規(guī)定了公民獲取信息的權(quán)利；信息獲取法規(guī)定所有巴西政府機(jī)構(gòu)的公共信息都可以被獲取，規(guī)定了公眾和個(gè)人提出獲取某方面信息請(qǐng)求的程序等。

1.2 法律法規(guī)一脈相承，不斷發(fā)展

巴西法律從最基礎(chǔ)的憲法提出“信息獲取權(quán)利”的概念，到制定具體法律—《信息獲取法》，用于保障公民獲取政府信息的權(quán)利，再具體到保障獲取開放政府?dāng)?shù)據(jù)，外加與之相輔相成的各條法令的制定，可以發(fā)現(xiàn)巴西在保障公民獲取政府開放數(shù)據(jù)方面，形成了一套完善的法律法規(guī)，從聯(lián)邦憲法，到信息獲取法，再到131補(bǔ)充法和2014年7804號(hào)法案的提出，各個(gè)法律法規(guī)之間不是相互獨(dú)立的，他們之間具有一脈相承的關(guān)系，是從“信息獲取”的概念外延發(fā)展到“保障開放政府?dāng)?shù)據(jù)”具體實(shí)踐。

正式得益于這些法律法規(guī)政策的制定，才使得在《開放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報(bào)告》（第三版）中，在“政府開支（Government Spending）”這一項(xiàng)上，只有巴西和排名第一的英國做到了數(shù)據(jù)公開[17]，數(shù)據(jù)公開立法的只有巴西、法國、韓國、和英國[17]。巴西政府制定的這些政策和法規(guī)有效地消除了政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中來自政府內(nèi)部的的阻礙，使巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放有法可依、有據(jù)可循。

2 巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放的流程與標(biāo)準(zhǔn)

為了促進(jìn)巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放，巴西政府推出了開放數(shù)據(jù)計(jì)劃（open data plan）。開放數(shù)據(jù)計(jì)劃的目的是設(shè)計(jì)一整套標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)發(fā)布流程來指導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，從而完善政府部門各機(jī)構(gòu)向社會(huì)民眾和社會(huì)組織與機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)。開放數(shù)據(jù)計(jì)劃包括兩個(gè)層面，一是在國家指導(dǎo)層面上，實(shí)施國家開放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施（INDA）行動(dòng)計(jì)劃，二是在具體實(shí)施層面上政府部門各級(jí)機(jī)構(gòu)推行自己的開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃。

2.1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放流程

為了配合INDA的行動(dòng)計(jì)劃，巴西聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)都要依據(jù)INDA的行動(dòng)計(jì)劃提出并實(shí)施部門和機(jī)構(gòu)內(nèi)部的數(shù)據(jù)開放計(jì)劃。為了指導(dǎo)和幫助聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)能較快的理解、提出、實(shí)施機(jī)構(gòu)內(nèi)部的開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃，巴西聯(lián)邦政府召開了開放數(shù)據(jù)計(jì)劃和政府政策研討會(huì)（Seminar and Workshop Plans Open Data and Government Policy for Data Opening），這種培訓(xùn)性質(zhì)的研討會(huì)從2004年開始以來，巴西聯(lián)邦政府一直堅(jiān)持實(shí)行，至今一共舉行了14屆。從實(shí)施的情況來看，巴西聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放的工作計(jì)劃[18]分為3個(gè)階段：（1）推出自己的開放數(shù)據(jù)計(jì)劃；（2）至少完成開放數(shù)據(jù)計(jì)劃的75%；（3）更新和維護(hù)巴西開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站上自己機(jī)構(gòu)開放的數(shù)據(jù)。在推出自己的開放數(shù)據(jù)計(jì)劃這個(gè)第一階段，又可以分為4個(gè)步驟[19]（見圖1）。目前已有27個(gè)聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)提出了自己2016-2017年的開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃[20]，并都對(duì)自己工作計(jì)劃的三個(gè)階段承諾了完成時(shí)間。

INDA行動(dòng)計(jì)劃與聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)的開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃是巴西聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開放最直接具體的行動(dòng)，也正是由于這些詳細(xì)的行動(dòng)計(jì)劃，使得巴西在《開放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報(bào)告》[17]（第三版）中，在“實(shí)施”維度上得分80，排名全球第三。

2.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)

INDA是由巴西規(guī)劃、預(yù)算和管理部負(fù)責(zé)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要舉措，于2012年5月12日開始實(shí)施。它通過制定一套開放數(shù)據(jù)的模式、技術(shù)、程序和控制機(jī)制方面的標(biāo)準(zhǔn)，用于規(guī)范開放數(shù)據(jù)格式，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的傳播和獲取。它的目標(biāo)包括[19]：定義、組織和協(xié)調(diào)開放數(shù)據(jù)并建立其運(yùn)作模式；支持、授權(quán)和改善開放數(shù)據(jù)活動(dòng)，并為聯(lián)邦各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)開放提供技術(shù)支持；提升開放數(shù)據(jù)的價(jià)值等。INDA要負(fù)責(zé)建立巴西聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開放的許可模型，制定和實(shí)施INDA行動(dòng)計(jì)劃。INDA2013-2014年行動(dòng)計(jì)劃于2013年2月被通過，計(jì)劃的內(nèi)容包括[19]：INDA的能力建設(shè)計(jì)劃、行動(dòng)計(jì)劃的推廣、新版本的巴西開放數(shù)據(jù)門戶建設(shè)——dados.gov.br、評(píng)估巴西開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)有許可協(xié)議、開放數(shù)據(jù)的成熟度模型、提供開放數(shù)據(jù)技術(shù)支持、授權(quán)制定國家開放數(shù)據(jù)政策、鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與INDA、開展促進(jìn)和刺激開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的行動(dòng)等?？梢姡琁NDA的行動(dòng)計(jì)劃不僅涉及國家層面、社會(huì)層面的標(biāo)準(zhǔn)，還包括政府?dāng)?shù)據(jù)開放微觀層面上的標(biāo)準(zhǔn)，涉及到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的技術(shù)支持、許可協(xié)議、政策保障、成熟度模型等具體措施。

巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中還積極地運(yùn)用信息技術(shù)和國際通用標(biāo)準(zhǔn)，保證了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的順利進(jìn)行。Web2.0和關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)等技術(shù)不僅可以增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶的用戶體驗(yàn)，還可以提升數(shù)據(jù)的價(jià)值和使用效率。巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站采用了開放知識(shí)基金會(huì)的CKAN工具，使得門戶網(wǎng)站數(shù)據(jù)的發(fā)布與獲取更加便捷；使用“open spending”工具使得政府的預(yù)算與開銷數(shù)據(jù)可視化；使用開放知識(shí)基金會(huì)的開放數(shù)據(jù)手冊(cè)[21]（Open Data Handbook）、巴西W3C組織的政府開放數(shù)據(jù)手冊(cè)[22]（Manual of open data： government）、世界銀行的開放政府?dāng)?shù)據(jù)工具包[23]（Open Government Data Toolkit）、開放數(shù)據(jù)研究所（Open Data Institute）的開放數(shù)據(jù)成熟度模型[24]（Maturity Model for Open Data）作為巴西政府機(jī)構(gòu)在制定政府開放數(shù)據(jù)政策時(shí)的參考等。這些信息技術(shù)和國際組織通用的標(biāo)準(zhǔn)可以使得巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶更具有兼容性，為以后的發(fā)展更新和升級(jí)奠定了基礎(chǔ)。

為了保障開放數(shù)據(jù)政策的有效執(zhí)行，巴西聯(lián)邦政府還總結(jié)了一系列指導(dǎo)聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行開放數(shù)據(jù)的文件（見表2）。這些文件從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)范圍、數(shù)據(jù)流程、技術(shù)支持、開放數(shù)據(jù)計(jì)劃制定等角度做出規(guī)范和說明，可以促進(jìn)巴西聯(lián)邦政府進(jìn)一步開展數(shù)據(jù)開放行動(dòng)，有助于提升巴西聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開放的整體水平。

3 廣泛吸引社會(huì)公眾的參與

政府?dāng)?shù)據(jù)開放不是政府單方面的事，它需要整個(gè)社會(huì)的共同參與，巴西聯(lián)邦政府積極地鼓勵(lì)社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放和使用政府?dāng)?shù)據(jù)。巴西第一版《開放政府聯(lián)盟行動(dòng)計(jì)劃》就是由巴西聯(lián)邦政府成立的民間社會(huì)工作組（the Working Group of Civil Society）完成的。它召集了10個(gè)民間社會(huì)組織，協(xié)助工作組的執(zhí)行小組制定推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放和民眾社會(huì)參與的措施，以及支持決策過程和監(jiān)督行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施情況，社會(huì)團(tuán)體也可以加入到對(duì)于行動(dòng)計(jì)劃的提案討論中。普通民眾也可以通過一個(gè)在線平臺(tái)——民主論壇加入到討論中。該工作組還會(huì)組織政府和社會(huì)團(tuán)體之間的對(duì)話會(huì)議，在第二版的行動(dòng)計(jì)劃中一共有19項(xiàng)承諾行動(dòng)是由這種對(duì)話會(huì)議產(chǎn)生的。在巴西發(fā)布的開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃中，也明確提出了“要形成與社會(huì)團(tuán)體共同決策的機(jī)制” [30]。

2012年巴西召開了第一次全國透明度和社會(huì)控制會(huì)議（the 1st National Conference on Transparency and Social Control），用于提升巴西政府透明度和促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。會(huì)議的參會(huì)者來自巴西所有州和聯(lián)邦區(qū)的2750個(gè)城市，會(huì)議動(dòng)員了近100萬巴西人，并且直接參與會(huì)議的超過15萬人。來自巴西全國各地的代表討論并批準(zhǔn)了旨在提高巴西政府透明度和加強(qiáng)公共信息獲取便利性的提案，部分關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的提案被收錄進(jìn)第二版《開放政府聯(lián)盟行動(dòng)計(jì)劃》中。

巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶的建設(shè)全程都在社會(huì)成員的共同參與下完成的，以促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的利用。如巴西開放知識(shí)基金會(huì)（Open Knowledge Foundation Brazil）、W3C巴西辦事處（W3C Brazilian Office）等社會(huì)其他民間團(tuán)體在門戶建設(shè)過程中，積極幫助巴西開發(fā)數(shù)據(jù)集，制定開放數(shù)據(jù)指南等。有社會(huì)民眾和社會(huì)團(tuán)體參與到政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，讓政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程得到監(jiān)督，也可以使巴西政府?dāng)?shù)據(jù)有目的、有針對(duì)性的開放，提升了數(shù)據(jù)的價(jià)值和提高了數(shù)據(jù)的利用效率。

4 積極開展國際合作

4.1 參與創(chuàng)建開放政府聯(lián)盟

2011年4月，巴西作為創(chuàng)始國加入了開放政府聯(lián)盟[31]（Open Government Data Partnership），共同制定了《開放政府聯(lián)盟宣言》（Declaration of Open Government Partnership），該聯(lián)盟宗旨是為加強(qiáng)政府活動(dòng)的透明度，提高公民的社會(huì)參與度和改善公共服務(wù)，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放是提升政府活動(dòng)透明度的重要手段之一。

加入開放政府聯(lián)盟后，巴西積極開展和其他成員國的交流與合作，借鑒他們?cè)谡當(dāng)?shù)據(jù)開放上的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，有力地推動(dòng)了巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展。巴西聯(lián)邦政府在2011年制定了第一版《開放政府聯(lián)盟行動(dòng)計(jì)劃》，但是開放政府聯(lián)盟評(píng)價(jià)報(bào)告認(rèn)為巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放缺乏深度，如參與到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的只有兩個(gè)部門——主計(jì)長辦公室和規(guī)劃，預(yù)算和管理部，承諾的行動(dòng)側(cè)重于數(shù)據(jù)開放基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，如門戶網(wǎng)站、數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。因此巴西《開放政府聯(lián)盟行動(dòng)計(jì)劃》第二版[32]做出了積極地應(yīng)對(duì)和改變，增加了巴西聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開放的機(jī)構(gòu)主體，有8個(gè)聯(lián)邦政府部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放。擴(kuò)大了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍，承諾行動(dòng)開始側(cè)重于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的具體開放內(nèi)容，涉及到政府開支、民生、地理、軍事、教育、司法等方面的政府?dāng)?shù)據(jù)，承諾的行動(dòng)數(shù)量也增加了將近一倍之多。加入開放政府聯(lián)盟極大地推動(dòng)了巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放的進(jìn)程和發(fā)展。

4.2 參加開放政府聯(lián)盟高級(jí)別會(huì)議

2011年7月12日，巴西參加了在美國華盛頓舉辦的開放政府聯(lián)盟高級(jí)別會(huì)議[33]（the Open Government Partnership High-Level Meeting），與美國等與會(huì)國家積極探討如何利用新的信息技術(shù)推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，提升政府透明度，發(fā)揮OGP在國際社會(huì)中的積極作用，為巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放在信息技術(shù)利用方面積累了經(jīng)驗(yàn)。

4.3 參加拉丁美洲開放數(shù)據(jù)區(qū)域會(huì)議

2013年6月26日，巴西參加了拉丁美洲開放數(shù)據(jù)區(qū)域會(huì)議[34]（Regional Conference on Open Data for Latin America and the Carbibbean），參與討論了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的技術(shù)、內(nèi)容和政府職責(zé)等內(nèi)容，積極探討了關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的利用與開放數(shù)據(jù)的價(jià)值等方面的議題。

同時(shí)，巴西還積極和其他國際組織開展合作，與萬維網(wǎng)聯(lián)盟（World Wide Web Consortium）合作建立了巴西W3C辦公室，作為民間社會(huì)機(jī)構(gòu)，積極參與到巴西聯(lián)邦政府開放，在HTML、XML等方面積極提供技術(shù)支持與監(jiān)督。通過積極與其他國家和國際組織開展交流與合作，一方面，巴西聯(lián)邦政府能及時(shí)吸收別國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的長處，增長國際視野，有助于更好地推動(dòng)巴西的政府?dāng)?shù)據(jù)開放；另一方面，依托加入開放政府聯(lián)盟，該組織的宣言和發(fā)展準(zhǔn)則對(duì)巴西來說會(huì)形成一種外力，從巴西政府外部來推動(dòng)巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)程。

5 巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放對(duì)我國的啟示

雖然巴西聯(lián)邦政府制定了一系列的政策、法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)去實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放，但是這僅僅是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的起點(diǎn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一個(gè)長期、緩慢的過程。與英、美、新西蘭等國家相比，巴西聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開放還存在不足，如開放的程度有待深入、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體有待增多、開放的內(nèi)容有待增加、監(jiān)管方式不夠細(xì)?；?。

我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放剛剛起步，并已在氣象、水文、交通等方面實(shí)現(xiàn)了政府信息資源的部分增值利用[35]。但是我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放還處在初級(jí)階段，政府信息資源服務(wù)還僅僅是以推進(jìn)政府信息資源公開與利用為目的。借鑒巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐的特點(diǎn)，可為我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放有所啟示。

5.1 加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放頂層設(shè)計(jì)

首先，政策法規(guī)保障。巴西政府開放數(shù)據(jù)的每一個(gè)計(jì)劃與行動(dòng)都有相應(yīng)的政策法規(guī)的保障，如《信息獲取法》、《131補(bǔ)充法》以及2002年7月29日第07號(hào)決議等各項(xiàng)政策法規(guī)。而在我國，目前涉及到明確政府開放數(shù)據(jù)的不僅缺乏法律保障，相關(guān)的政策也沒有到位，僅有2007年的《政府信息公開條例》以及《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》這樣的規(guī)范性文件[36]。這就使得我國政府?dāng)?shù)據(jù)在開放的對(duì)象和開放的進(jìn)度上強(qiáng)制性得不到保障。因此，我國急切需要制定相應(yīng)的政府開放數(shù)據(jù)的專門政策和法規(guī)，從法律和國家戰(zhàn)略層面明確政府開放數(shù)據(jù)的要求，做好政府開放數(shù)據(jù)的計(jì)劃安排，以推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

其次，加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。雖然我國政府有的已經(jīng)開始進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放，但往往還都是處于各自探索階段，缺乏全國性的統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織。巴西聯(lián)邦政府每一次的政府?dāng)?shù)據(jù)公開行動(dòng)和計(jì)劃，都成立一個(gè)由各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和組織共同組成的委員會(huì)，如開放政府部際委員會(huì)執(zhí)行小組（CIGA）、國家開放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)（Committee of the National Infrastructure Open Data）等，這樣可以幫助破除機(jī)構(gòu)間的數(shù)據(jù)開放阻礙，讓政府各機(jī)構(gòu)都能遵循統(tǒng)一的方針、標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃，讓政府?dāng)?shù)據(jù)開放有序進(jìn)行。因而，我國急需在國家層面上成立政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)小組，領(lǐng)導(dǎo)我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的全局行動(dòng)、統(tǒng)一規(guī)劃，讓政府各級(jí)機(jī)構(gòu)參與其中，為我國各地和各級(jí)政府進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放指明方向。

最后，循序漸進(jìn)，逐步開放。巴西聯(lián)邦政府從它提出開放政府計(jì)劃后，政府?dāng)?shù)據(jù)開放也是經(jīng)過近5年發(fā)展才達(dá)到今天的水平。我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放還處于初級(jí)階段，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)容、開放的流程還在探索階段。因此我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放要尊重國情，了解我國政府的數(shù)據(jù)現(xiàn)狀，明確我國民眾對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的需求狀況，法規(guī)政策的支持情況，結(jié)合我國政府運(yùn)作形式，循序漸進(jìn)，逐步開放政府掌握的數(shù)據(jù)，不可將國外的政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式照搬過來。

5.2 用戶需求為導(dǎo)向

政府?dāng)?shù)據(jù)開放最終面向的是社會(huì)民眾和社會(huì)機(jī)構(gòu)，他們是利用政府?dāng)?shù)據(jù)最廣泛的群體。巴西《開放政府聯(lián)盟行動(dòng)計(jì)劃》第二版[32]中明確提出設(shè)立永久性民間社會(huì)工作組（civil society Working Groups），并應(yīng)制定若干機(jī)制，確保公民參與并監(jiān)督行動(dòng)計(jì)劃的執(zhí)行情況。巴西政府還建立了由總控辦公室（the Office of the Comptroller General，CGU）管理的在線系統(tǒng)——電子公民信息服務(wù)（the Electronic Citizen Information Service，e-SIC），作為分析巴西民眾信息需求特點(diǎn)的工具，它可以將民眾的信息請(qǐng)求收集起來，匯集成巴西民眾信息需求的數(shù)據(jù)庫，當(dāng)民眾的信息需求足夠多，形成一定規(guī)模的數(shù)據(jù)集后，就可以從數(shù)據(jù)中分析民眾信息需求的特點(diǎn)，從而提供更加具有針對(duì)性的個(gè)性化服務(wù)。讓用戶參與到政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，不僅可以直接了解到用戶的需求，數(shù)據(jù)開放內(nèi)容更具針對(duì)性，提升數(shù)據(jù)的利用效率，而且可以增強(qiáng)政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，達(dá)到政府開放與數(shù)據(jù)增值的雙贏局面。

以用戶需求為導(dǎo)向，前提是我國政府需要明確民眾對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的需求是什么。目前，我國一些地方政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)在對(duì)訪問網(wǎng)站的用戶進(jìn)行需求調(diào)研，如北京市政府資源數(shù)據(jù)網(wǎng)、上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)等，都在網(wǎng)站上進(jìn)行了關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)需求情況的問卷調(diào)查。但是，這些網(wǎng)上調(diào)研的問卷卻不一定能夠反映出用戶的需求。一方面，這些政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)上的問卷簡單，另一方面，是各個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)的各自調(diào)研，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，用戶群體單一，調(diào)研時(shí)間周期往往較長，短時(shí)間內(nèi)無法反映用戶的真正需求。對(duì)于用戶需求的調(diào)研，政府可以在統(tǒng)一協(xié)調(diào)之下外包給專業(yè)的第三方調(diào)研機(jī)構(gòu)。這樣，使得調(diào)研更具有專業(yè)性，也會(huì)更加節(jié)約時(shí)間，在較短時(shí)間內(nèi)得到民眾對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的真正需求。

5.3 挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值

政府?dāng)?shù)據(jù)開放蘊(yùn)含著巨大的潛力，通過開放政府?dāng)?shù)據(jù)，可以推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)造和創(chuàng)新，推廣以公民為中心的服務(wù)[37]。開放政府?dāng)?shù)據(jù)不僅能提升機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)透明度，還可以帶來每年至少3萬億的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在波士頓，政府?dāng)?shù)據(jù)開放改變了公立學(xué)校的教學(xué)任務(wù)，改善了對(duì)父母、社區(qū)和學(xué)校的爭議問題。在歐洲，開放數(shù)據(jù)幫助學(xué)校管理者預(yù)測需要某些用品和服務(wù)時(shí)，將成本降低多達(dá)24%。2016年直接開放數(shù)據(jù)工作的預(yù)計(jì)數(shù)量為75000個(gè)工作崗位。從2016年到2020年，創(chuàng)造了近25000個(gè)額外的直接開放數(shù)據(jù)工作。2020年歐盟預(yù)測公共部門成本節(jié)約為170億歐元[38]。可見，政府?dāng)?shù)據(jù)開放可以帶來巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，雖然巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放在世界各國的排名中靠前，但是巴西從2011年開始GDP不斷下滑，巴西央行發(fā)布的最新《焦點(diǎn)調(diào)查》[39]報(bào)告顯示，2016年巴西經(jīng)濟(jì)預(yù)計(jì)將衰退3.2%。巴西地理統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)[40]顯示，截至2016年7月底，巴西失業(yè)率升至11.6%，失業(yè)人口達(dá)到1180萬，為2012年開始此項(xiàng)統(tǒng)計(jì)以來的最高水平。并且筆者在調(diào)查巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中，對(duì)于利用巴西政府?dāng)?shù)據(jù)、增加社會(huì)效益、提供職業(yè)崗位方面幾乎沒有相關(guān)數(shù)據(jù)。這是巴西政府?dāng)?shù)據(jù)開放的一個(gè)不足，因而我國在進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，應(yīng)當(dāng)積極避免讓政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為一個(gè)美麗的“陷阱”，應(yīng)當(dāng)挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價(jià)值，讓政府?dāng)?shù)據(jù)開放全面服務(wù)社會(huì)。

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作者簡介：何乃東，男，武漢大學(xué)信息資源管理學(xué)院碩士研究生；黃如花，女，武漢大學(xué)信息資源研究中心教授，博士生導(dǎo)師。