郭慶祥

摘 要：本課題通過梳理國(guó)內(nèi)外典型金融市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)制，分析當(dāng)前形勢(shì)下構(gòu)建霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的緊迫性與必要性，提出構(gòu)建開發(fā)區(qū)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的架構(gòu)與設(shè)想，推進(jìn)霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)金融改革和創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：金融穩(wěn)定；監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制；經(jīng)驗(yàn)借鑒；創(chuàng)新設(shè)想

中圖分類號(hào)：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2016（12）-0045-03

近年來，在中央新疆工作座談會(huì)召開、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略構(gòu)想提出、國(guó)家擴(kuò)展內(nèi)陸沿邊開放、構(gòu)建沿海、沿江、沿邊全方位開放新格局等多重背景下，霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)金融發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)全新時(shí)期。但因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、金融監(jiān)管體系不完善、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全導(dǎo)致的部分金融創(chuàng)新缺乏審批監(jiān)管、金融改革創(chuàng)新推進(jìn)速度遲緩等問題日益顯現(xiàn)。對(duì)此，本文比較借鑒國(guó)內(nèi)外金融中心金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)實(shí)際，提出構(gòu)建開發(fā)區(qū)金融穩(wěn)定監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)新設(shè)想，為加快伊犁乃至新疆在“一帶一路”戰(zhàn)略中的金融創(chuàng)新先行先試步伐提供參考。

一、國(guó)內(nèi)外典型金融市場(chǎng)的金融監(jiān)管機(jī)制

（一）以紐約為代表的內(nèi)外分離型市場(chǎng)監(jiān)管。紐約國(guó)際銀行設(shè)施是美國(guó)在20世紀(jì)80年代，為了非居民能夠進(jìn)行交易而專門創(chuàng)設(shè)。獲準(zhǔn)吸收存款的美國(guó)銀行、外國(guó)銀行可以申請(qǐng)加入國(guó)際銀行設(shè)施。由于美國(guó)國(guó)際銀行設(shè)施不劃定特定區(qū)域，為避免國(guó)際銀行設(shè)施對(duì)國(guó)內(nèi)貨幣市場(chǎng)造成的不利影響，美國(guó)政府對(duì)國(guó)際銀行設(shè)施采取了審慎的管理制度，要求國(guó)際銀行設(shè)施的成員，設(shè)置內(nèi)外嚴(yán)格分離的賬戶，存放款僅限于非居民，且不允許投資證券。將國(guó)際銀行設(shè)施與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分離管理，打破了傳統(tǒng)的離岸金融業(yè)務(wù)在本國(guó)境內(nèi)經(jīng)營(yíng)非本國(guó)貨幣的特點(diǎn)，開創(chuàng)了離岸金融業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)本國(guó)貨幣的先河。管理當(dāng)局對(duì)國(guó)際銀行設(shè)施的交易，豁免存款準(zhǔn)備金、利率上限及存款保險(xiǎn)，交易者無需繳納利息預(yù)扣稅及地方稅。

（二）以開曼群島為代表的避稅型離岸金融中心。開曼群島采用的是虛擬業(yè)務(wù)型離岸金融市場(chǎng)監(jiān)督管理模式，由金融管理局對(duì)金融業(yè)實(shí)施統(tǒng)一的混業(yè)監(jiān)管，是典型的政策推動(dòng)下的避稅港型離岸金融中心。開曼群島采取多項(xiàng)措施吸引離岸金融機(jī)構(gòu)到當(dāng)?shù)刈?cè)，如取消外匯管制，承諾稅收優(yōu)惠，給予銀行保密權(quán)等，在推行大幅優(yōu)惠的同時(shí)亦注重風(fēng)險(xiǎn)管理。政府為了給離岸金融市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)造條件，積極立法，如1966年實(shí)施《銀行和信托公司法》吸引大量外國(guó)金融機(jī)構(gòu)和跨國(guó)公司，1969年、1977年、1980年相繼頒布實(shí)施《免稅法》、《銀行保密法》和《保險(xiǎn)法》，從而保持其在金融、保險(xiǎn)、商業(yè)等方面的領(lǐng)導(dǎo)地位。至此，開曼群島發(fā)展成為世界上最著名的離岸金融中心之一。

（三）以迪拜為代表的工貿(mào)結(jié)合自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管模式。迪拜政府于2004年9月設(shè)立迪拜國(guó)際金融中心（DIFC），并將金融服務(wù)業(yè)作為僅次于旅游業(yè)的重點(diǎn)開發(fā)產(chǎn)業(yè)。迪拜國(guó)際金融中心自建立開始就吸引了大量金融機(jī)構(gòu)進(jìn)駐，截至目前有超過1200家公司在該區(qū)域內(nèi)運(yùn)作，其中40%為金融機(jī)構(gòu)，迪拜國(guó)際金融中心的證券交易所和商品期貨交易所等市場(chǎng)也迅速建立起來。

迪拜國(guó)際金融中心作為典型的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管組織，實(shí)行混業(yè)監(jiān)管，從立法到司法執(zhí)法與區(qū)外完全獨(dú)立，其內(nèi)部分為中心管理局（DIFCA）、金融服務(wù)管理局（DFSA）、中心法院和投資部門，減輕了國(guó)內(nèi)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。其中，中心管理局（DIFCA）主要負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行與戰(zhàn)略開發(fā)；金融服務(wù)管理局主要負(fù)責(zé)金融監(jiān)管，監(jiān)管范圍包括資產(chǎn)管理、銀行和信貸服務(wù)、證券、集體投資基金、商品期貨交易、托管和信托服務(wù)、伊斯蘭金融、保險(xiǎn)、一個(gè)國(guó)際證券交易所以及一個(gè)國(guó)際大宗商品衍生品交易所。同時(shí)，該局還負(fù)責(zé)涉及反洗錢、反恐融資、制裁合規(guī)的監(jiān)督與管理。金融服務(wù)管理局的職責(zé)主要集中在六個(gè)方面，包括政策和法律制定、授權(quán)、識(shí)別、監(jiān)管、執(zhí)行以及國(guó)際合作。

（四）以香港為代表的整體型自由港金融監(jiān)管模式。香港是世界上少數(shù)實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的地區(qū)，這與香港經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展的特殊性分不開。香港的金融監(jiān)管架構(gòu)具體由金融管理局（金管局）、證券及期貨事務(wù)檢查委員會(huì)（證監(jiān)會(huì)）、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)理處（保監(jiān)處）、強(qiáng)制性公積金計(jì)劃管理局（積金局）四大監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的行業(yè)自律協(xié)會(huì)構(gòu)成，分別對(duì)銀行業(yè)、證券和期貨業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、退休計(jì)劃業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)管。香港金融管理制度的最大特點(diǎn)是以法治為中心，以法律為手段，致力于為金融業(yè)發(fā)展提供有利的環(huán)境。

香港金融監(jiān)管的另一特征是香港的銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)均采取的是政府監(jiān)管及行業(yè)自律的兩級(jí)監(jiān)管模式。政府在監(jiān)管中充當(dāng)著“管理者”和“協(xié)調(diào)者”；行業(yè)自律協(xié)會(huì)的工作重點(diǎn)是自身內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的控制和審查。這些行業(yè)自律機(jī)構(gòu)與政府監(jiān)管部門合理分工、各盡其職，從而形成了香港自律與他律相結(jié)合、多形式、多層次的金融監(jiān)管體系。

二、構(gòu)建霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的緊迫性與必要性

（一）金融產(chǎn)品和金融工具運(yùn)用的創(chuàng)新動(dòng)力不足，缺乏高效的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制加以推進(jìn)落實(shí)。金融支持霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策涉及金融業(yè)的方方面面。從內(nèi)容看，包括融資、貿(mào)易、投資、組織體系、創(chuàng)新、服務(wù)、人才等多個(gè)方面；從機(jī)構(gòu)看，涵蓋了銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、租賃等，涉及現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的改革、發(fā)展、合作，以及從國(guó)內(nèi)外引進(jìn)、新設(shè)機(jī)構(gòu)等方面；從支持對(duì)象看，涉及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、大中小企業(yè)、民生領(lǐng)域、援疆等；從融資方式看，包括直接融資、間接融資、保險(xiǎn)資金、私募、產(chǎn)投、創(chuàng)投、風(fēng)投、民間資金等。但迄今為止，霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)除跨境人民幣創(chuàng)新業(yè)務(wù)在人民銀行的積極推進(jìn)下取得突破性進(jìn)展外，上述優(yōu)惠政策大多數(shù)沒有得到有效落實(shí)，金融機(jī)構(gòu)在金融創(chuàng)新方面先行先試的思路不清、動(dòng)力不足，在創(chuàng)新中遇到的各種問題缺少統(tǒng)一平臺(tái)來進(jìn)行有效溝通對(duì)接和突破。

（二）現(xiàn)有金融監(jiān)管體系不完備，難以形成監(jiān)管協(xié)調(diào)合力。當(dāng)前，霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)部分類金融業(yè)務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的行政審批依據(jù)國(guó)務(wù)院、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、商務(wù)部、公安部、工信部、財(cái)政部、工商總局等文件進(jìn)行粗略分工，有相當(dāng)一部分業(yè)務(wù)監(jiān)管辦法和監(jiān)管責(zé)任主體不夠明確。開發(fā)區(qū)內(nèi)沒有銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的分支機(jī)構(gòu)，人民銀行、國(guó)家外匯管理部門和銀監(jiān)局的監(jiān)管職責(zé)不能完全覆蓋和滿足開發(fā)區(qū)豐富金融業(yè)態(tài)發(fā)展的審批監(jiān)管需求。開發(fā)區(qū)管委會(huì)對(duì)票據(jù)市場(chǎng)、私募基金、股權(quán)眾籌等新型類金融機(jī)構(gòu)的審批、監(jiān)督、管理不明確。一方面，開發(fā)區(qū)內(nèi)監(jiān)管審核機(jī)構(gòu)不明確，不利于類金融機(jī)構(gòu)順利進(jìn)駐開發(fā)區(qū)，影響開發(fā)區(qū)內(nèi)金融業(yè)態(tài)多元化和創(chuàng)新業(yè)務(wù)的開展；另一方面，監(jiān)管主體距離遠(yuǎn)、層級(jí)高，在監(jiān)管的有效性方面存在漏洞，給轄區(qū)金融穩(wěn)定帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）各項(xiàng)金融法律法規(guī)和監(jiān)管體系不健全，部分領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)開始顯現(xiàn)。目前，霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)金融發(fā)展還處在初始階段，金融監(jiān)管政策多以辦法、規(guī)定、意見等形式出現(xiàn)，缺乏效力較高的適用于開發(fā)區(qū)的規(guī)范性法律文件和實(shí)施細(xì)則，不利于規(guī)范、保障和促進(jìn)開發(fā)區(qū)金融產(chǎn)品和金融工具創(chuàng)新發(fā)展。2015年發(fā)生的新疆某有色金屬交易市場(chǎng)股份有限公司被舉報(bào)“涉嫌利用現(xiàn)貨平臺(tái)軟件進(jìn)行詐騙，非法經(jīng)營(yíng)，非法集資”案例就反映出一些金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)誰來管、怎么管的問題，亟需探索開辟開發(fā)區(qū)和國(guó)際公共區(qū)域金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的新模式。

三、構(gòu)建霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)金融穩(wěn)定監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)新設(shè)想

（一）嘗試向原則性監(jiān)管模式傾斜，實(shí)現(xiàn)激發(fā)金融創(chuàng)新活力與促進(jìn)規(guī)范發(fā)展“雙驅(qū)動(dòng)”。目前國(guó)際上對(duì)金融領(lǐng)域的監(jiān)管理念主要有三種，即“風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管”、“原則性監(jiān)管”與“規(guī)則性監(jiān)管”。我國(guó)一直以來主要采取規(guī)則性監(jiān)管模式，即通過較為體系化的法律法規(guī)去規(guī)制市場(chǎng)中的金融活動(dòng)。這種方式雖然能在一定程度上控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，但是由于規(guī)則的滯后性，一方面局限了市場(chǎng)自由度，不利于激發(fā)金融創(chuàng)新活力，難以及時(shí)有效地將金融創(chuàng)新納入規(guī)范化發(fā)展軌道；另一方面也衍生了部分監(jiān)管套利行為。以英國(guó)的金融服務(wù)管理局（現(xiàn)已拆分為審慎監(jiān)管局和金融行為準(zhǔn)則局）為代表的原則性監(jiān)管能一定程度上解決以上問題，“更多地依賴于原則并以結(jié)果為導(dǎo)向，以高位階的規(guī)則用于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者所要達(dá)到的監(jiān)管目標(biāo)，并較少的依賴于具體的規(guī)則。通過修訂監(jiān)管手冊(cè)以及其他相關(guān)文件，持續(xù)進(jìn)行原則和規(guī)則間的不斷平衡……”。建議將“原則性監(jiān)管”作為霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的監(jiān)管原則，在開發(fā)區(qū)的監(jiān)管立法中嘗試增加指導(dǎo)性意見、原則性陳述，減少管理性條款以及具體指標(biāo)，賦予被監(jiān)管類金融企業(yè)足夠的創(chuàng)新空間，建立既有利于“先行先試”又有利于規(guī)范發(fā)展的監(jiān)管模式。

（二）運(yùn)用“內(nèi)外分離”的市場(chǎng)監(jiān)管模式，在開發(fā)區(qū)內(nèi)建立金融管理中心。根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展?fàn)顩r、監(jiān)管水平、開放程度等客觀因素，建議霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)選擇國(guó)際發(fā)達(dá)金融中心主要采用的內(nèi)外分離型的市場(chǎng)監(jiān)管模式，將開發(fā)區(qū)與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)各類監(jiān)管進(jìn)行嚴(yán)格分離，并在開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一、獨(dú)立的金融管理中心，通過完善金融相關(guān)法律法規(guī)體系和服務(wù)體系，為金融業(yè)發(fā)展提供有利環(huán)境。該金融管理中心下設(shè)常駐辦公室，內(nèi)部設(shè)立業(yè)務(wù)監(jiān)管部門、政策法規(guī)部門等，由常駐辦公室統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)、對(duì)接各項(xiàng)工作。內(nèi)外分離的監(jiān)管模式一是有利于促進(jìn)開發(fā)區(qū)內(nèi)金融業(yè)健康快速發(fā)展，形成獨(dú)立但具有實(shí)力的金融群，帶動(dòng)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是能夠有效防范開發(fā)區(qū)境外金融業(yè)務(wù)對(duì)我國(guó)境內(nèi)金融市場(chǎng)的沖擊，保持國(guó)內(nèi)金融政策的獨(dú)立性，維護(hù)境內(nèi)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。金融管理中心各職能部門的職責(zé)如下：

1.業(yè)務(wù)監(jiān)管部門主要職責(zé)。業(yè)務(wù)監(jiān)管部門由“一行三會(huì)”、工商行政部門等派出專業(yè)人員組成，在各自的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)履行職責(zé)，并積極共享資源、協(xié)調(diào)配合，保障開發(fā)區(qū)內(nèi)監(jiān)管的高效性。業(yè)務(wù)監(jiān)管部門的主要職能是協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)工作，如開設(shè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管業(yè)務(wù)、運(yùn)行調(diào)控、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等，從而保障市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展。設(shè)立獨(dú)立于區(qū)外的業(yè)務(wù)監(jiān)管部門，可提高開發(fā)區(qū)的開放程度和自由度，以稅收、利率、存款準(zhǔn)備金等優(yōu)惠政策，對(duì)區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體實(shí)行寬松穩(wěn)健的監(jiān)管，并建立自成體系的資金監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)、賬戶體系、利率管理系統(tǒng)、資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)等。同時(shí)，對(duì)開發(fā)區(qū)分支機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)施以正向激勵(lì)為主導(dǎo)的差別化績(jī)效考核制度，吸引有實(shí)力的金融機(jī)構(gòu)及企業(yè)入駐，同時(shí)對(duì)參與境外市場(chǎng)交易的機(jī)構(gòu)及企業(yè)設(shè)立一定的準(zhǔn)入條件，并提出最基本的監(jiān)管要求。

2.政策法規(guī)部門主要職責(zé)。政策法規(guī)部門負(fù)責(zé)探索建立適合霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)金融市場(chǎng)發(fā)展的金融政策法規(guī)，明確開發(fā)區(qū)內(nèi)監(jiān)管主體和審批流程，提高開發(fā)區(qū)內(nèi)金融服務(wù)效率。堅(jiān)持“注重金融市場(chǎng)發(fā)展和穩(wěn)定、注重國(guó)際協(xié)調(diào)合作、寬松監(jiān)管和適度控制相結(jié)合”三項(xiàng)原則，負(fù)責(zé)全面制定涵蓋銀行、證券、保險(xiǎn)等市場(chǎng)的準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)、退出等方面的法律法規(guī)體系，同時(shí)根據(jù)開發(fā)區(qū)內(nèi)外環(huán)境的變化不斷修訂。政策法規(guī)部門可適當(dāng)參考信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)結(jié)果及其他相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行分級(jí)管理，依據(jù)信用級(jí)別的不同享受不同優(yōu)惠政策。

（三）引進(jìn)高素質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，建立適用于開發(fā)區(qū)的特殊穩(wěn)健性監(jiān)管指標(biāo)體系。一是發(fā)揮統(tǒng)一的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的平臺(tái)作用，通過各項(xiàng)優(yōu)惠政策以及對(duì)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)升級(jí)改造，吸引高素質(zhì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入中哈霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心；二是制定適用于開發(fā)區(qū)的特殊穩(wěn)健性監(jiān)管指標(biāo)體系，加強(qiáng)推進(jìn)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債管理及風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)改造，維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定；三是加強(qiáng)國(guó)際交流，汲取國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為促進(jìn)開發(fā)區(qū)金融市場(chǎng)發(fā)展升級(jí)奠定基礎(chǔ)。

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The Envision on Constructing the Coordination Mechanism of Financial Stability Supervision and Regulation in Horgos Economic Development Zone

GUO Qingxiang

（Ili Municipal Sub-branch PBC， Ili Xinjiang 835000）

Abstract： Through reviewing the supervision and regulation mechanism of typical financial markets at home and abroad， the paper analyzes the urgency and necessity of constructing the coordination mechanism of financial supervision and regulation in Horgos Economic Development Zone in current situation， puts forward the framework and envision of the construction of the coordination mechanism of financial supervision and regulation in the zone so as to push the financial reform and innovation of Horgos Economic Development Zone.

Keywords： financial stability； coordination mechanism of supervision and regulation； experience for reference； innovation and envision

責(zé)任編輯、校對(duì)：續(xù)靜