韓萌萌

【摘要】PPP模式作為一種能夠有效引導社會資本參與公共服務(wù)或產(chǎn)品制造及供給的項目運作方式，近年來迅速受到各級地方政府及社會各界的高度矚目，PPP模式在中國迎來又一輪新的發(fā)展浪潮似乎已是大勢所趨，為了更加深入地了解PPP模式未來的發(fā)展趨勢，本文結(jié)合PPP模式在中國的發(fā)展現(xiàn)狀，對該模式發(fā)展面臨的機遇與挑戰(zhàn)進行簡要分析。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 機遇 挑戰(zhàn) 措施

一、PPP模式的總體概述

（一）PPP模式的概念。PPP模式是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。PPP 有廣義和狹義之分，狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱， 可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類，而廣義的PPP則泛指 公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。

（二）PPP模式的特征。首先是伙伴關(guān)系，政府與民營組織形成伙伴關(guān)系，并有著共同的目標，合作雙方努力以最合理的資源分配，以最快的速度提供最優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)。其次是利益共享，政府獲得社會成果，而民營組織獲得長期、穩(wěn)定、合理的投資回報。最后是風險共擔，PPP 模式中政府與民營組織的風險分擔原則為：各種風險由較善于應(yīng)對該風險的一方承擔，從而使得整個項目的風險最小化，并使資源達到最合理的分配。

（三）PPP模式的優(yōu)點。PPP模式之所以能夠迎來新的發(fā)展機遇期，是因為其自身具有諸多優(yōu)點，首先能夠減輕政府財政負擔，采用 PPP模式引入民間資本，能使很大一部分政府性債務(wù)轉(zhuǎn)由民營組織承擔，從而降低政府的資產(chǎn)負債率，減輕政府財政負擔。其次能夠為民間資本提供投資機會，隨著民營企業(yè)得日益壯大，民間巨額資本開始尋找投資機會，PPP 模式為民間資本提供了具有長期回報的投資機會。最后有利于降低項目的風險，風險共擔是 PPP 模式的特征之一，由于各種風險由較善于應(yīng)對該 風險的一方承擔，有效的減小了各種風險發(fā)生的可能性和發(fā)生后可能 造成的損失，從而使得整個項目的風險最小化。

二、未來PPP在中國發(fā)展面臨的機遇

（一）政府的大力支持。十八屆三中全會提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的投資和運營，讓市場在資源配置過程中起決定性作用，重新明確了市場在資源配置中的作用，給社會資本進入城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)打開了綠燈。自此國家各部委、各級地方政府，都把促進政府與社會資本合作的發(fā)展作為工作的重中之重，并出臺了一系列有利于PPP發(fā)展的政策，根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和預(yù)測，未來十年內(nèi)全國的PPP項目投資有望超過十萬億元，PPP在中國的發(fā)展迎來了前所未有的機遇期。

（二）新的經(jīng)濟發(fā)展模式更加有利于PPP項目的發(fā)展。在供給側(cè)改革、結(jié)構(gòu)性減稅、營改增不斷推進的大背景之下，PPP模式呈現(xiàn)出更多的優(yōu)點：有利于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率；有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變，建立現(xiàn)代財政制度；有利于緩解緩解融資平臺債務(wù)高，政府財政負擔過重等問題。這些優(yōu)點使得PPP模式在當前中國的城市基礎(chǔ)建設(shè)中大受歡迎，讓政府與企業(yè)能夠互利共贏。

（三）PPP項目的融資渠道不斷拓寬。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，“一帶一路”戰(zhàn)略為我國基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)“走出去”提供了廣闊的國際市場。同時我國與世界各國的合作也在不斷加深，PPP項目的融資渠道會更加寬闊，吸引社會資本甚至國際資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)，將有助于形成多元化資金投入機制。

三、未來PPP在中國發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）相關(guān)的法律制度不健全。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期投資高，回報持續(xù)時間長，需要有相應(yīng)的法律、法規(guī)來保障民營組織的利益，但是目前我國還沒有與PPP模式相關(guān)的正式法律制度，一些部門的文件和綱領(lǐng)權(quán)威性遠遠不夠，立法層次過低，法律制度的不完善成為當前阻礙PPP模式進一步發(fā)展的一個重要因素，很大程度上打擊了社會資本進入的積極性。

（二）政府部門缺乏成熟的組織體系和信用約束機制。我國的PPP模式目前仍處于初級階段，政府在PPP項目的實施過程中扮演著重要的角色，我國迫切需要建立起一整套由中央層面統(tǒng)一領(lǐng)導的組織架構(gòu)體系，形成中央對各級政府部門PPP項目參與的有效指導并建立起對PPP項目實施效果的動態(tài)監(jiān)督體系。同時我們還沒有建立起政府投資信用的約束機制，無法保證項目在實施過程中不受政策調(diào)整、政府換屆等因素 的影響，這也成為很多民營組織不敢涉足PPP項目的一個重要原因。

（三）缺乏科學的PPP項目評估機制。由于缺乏科學的評估機制，在項目實施過程中難免出現(xiàn)政府官員與潛在企業(yè)合作方合謀低估項目預(yù)期收益，造成國有資產(chǎn)的流失和官員腐敗等問題，影響公共設(shè)施和服務(wù)提供的效率，也違背了大力推進PPP項目發(fā)展來提高公共產(chǎn)品提供效率的初衷，更成為阻礙PPP模式在中國健康發(fā)展的挑戰(zhàn)之一。

四、面對機遇和挑戰(zhàn)應(yīng)該采取的措施

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)。完善PPP相關(guān)法律法規(guī)，在國家層面上加快推進《政府和社會資本和訊法》、《中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》等法律立法進程，同時修訂《招標投標法》、《土地管理法》，使之與新的法律相銜接。并制定統(tǒng)一的PPP項目稅收征收和優(yōu)惠政策，完善現(xiàn)行會計記賬辦法，解決會計記賬存在的問題。

（二）完善政府組織體系和信用約束機制。建立政府與社會資本之間的公平契約關(guān)系，將PPP模式的推廣與PPP法律法規(guī)的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變相結(jié)合，政府應(yīng)由傳統(tǒng)的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献髡摺被蛘摺氨O(jiān)督者”、“服務(wù)者”。通過內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的方式建立有效的政府信用約束機制，加強社會資本對政府的信任度和對PPP模式的信心，吸引更多的企業(yè)參與其中，從而激發(fā)PPP項目發(fā)展的活力。

（三）建立健全PPP項目評估機制。在中央政府層面，可在具體牽頭部委下設(shè)立國家PPP管理中心，重點承擔政策研究、標準制定等工作，同時在與PPP相關(guān)的行業(yè)部委局設(shè)立PPP協(xié)調(diào)小組，承擔相應(yīng)行業(yè)項目初篩推薦、行業(yè)公共部門績效基準指標等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計發(fā)布工作。在地方政府層面，應(yīng)在省級設(shè)立 PPP管理中心，承擔項目篩選審批、專家支持、統(tǒng)計分析、融資支持、監(jiān)管協(xié)調(diào)等職能。

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