錢海峰

摘要：本文介紹了我國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館檔案開放工作中法治思維缺失的表現(xiàn)形式，強(qiáng)調(diào)了檔案開放工作中加強(qiáng)法治思維培養(yǎng)的重要性。同時(shí)，提出了加強(qiáng)檔案館工作人員法治思維培養(yǎng)的具體措施。

關(guān)鍵詞：檔案檔案開放法治思維

隨著全國(guó)各項(xiàng)工作法治化的推進(jìn)，檔案法制化建設(shè)越來(lái)越迫切需要引起各級(jí)國(guó)家綜合檔案館的重視。在檔案法制化建設(shè)進(jìn)程中，大力培養(yǎng)檔案館工作人員的法治思維尤其重要。所謂法治思維，是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到的或所要處理的問(wèn)題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理，形成結(jié)論、作出決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過(guò)程。當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)國(guó)家檔案館檔案開放工作中普遍存在法治思維缺失的現(xiàn)象，如檔案開放工作滯后，開放制度依法性不強(qiáng)，開放標(biāo)準(zhǔn)較籠統(tǒng)，開放工作責(zé)任追究制度缺失，檔案利用制度不規(guī)范等等，需要進(jìn)一步加強(qiáng)法治思維培養(yǎng)，有效解決上述問(wèn)題。

一、法治思維缺失在檔案開放工作中的主要表現(xiàn)形式

（一）檔案開放工作滯后

根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）及《檔案法實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開放。涉及國(guó)防、外交、公安、國(guó)家安全等國(guó)家重大利益的檔案，以及其他雖自形成之日起已滿30年但檔案館認(rèn)為到期仍不宜開放的檔案，經(jīng)上一級(jí)檔案行政管理部門批準(zhǔn)，可以延期向社會(huì)開放。據(jù)筆者調(diào)研，當(dāng)前實(shí)際情況是我國(guó)大部分檔案館都沒(méi)有在館藏到期檔案滿 30年時(shí)依法實(shí)施開放。國(guó)家檔案局局長(zhǎng)李明華在2016年全國(guó)檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議上也曾指出，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館檔案開放的進(jìn)度與社會(huì)期望還存在較大差距。

（二）檔案開放標(biāo)準(zhǔn)不完善

檔案開放工作是一項(xiàng)繁重而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。檔案開放鑒定工作是檔案開放必經(jīng)的重要環(huán)節(jié)，檔案鑒定必須要有嚴(yán)密的組織機(jī)構(gòu)、明確的工作職責(zé)、完善的工作流程及科學(xué)的鑒定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保障。對(duì)于檔案開放鑒定的標(biāo)準(zhǔn)，目前各檔案館主要是依據(jù)國(guó)家檔案局制定的《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第七條的二十款規(guī)定。上述條款內(nèi)容非常宏觀和籠統(tǒng)，缺乏可操作性，更重要的是檔案館法治思維缺失，沒(méi)有仔細(xì)推敲細(xì)則條款內(nèi)容的合法性，相關(guān)條款沒(méi)有法律依據(jù)，隨意將一些檔案定為開放檔案或控制使用的檔案。其中很多內(nèi)容并不適合地市級(jí)以下級(jí)別的檔案館，如“涉及我黨和國(guó)家及其領(lǐng)導(dǎo)人與外國(guó)政黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)人之間的秘密關(guān)系的，對(duì)社會(huì)開放會(huì)影響兩黨、兩國(guó)及其領(lǐng)導(dǎo)人形象的檔案”這一條款內(nèi)容，地市級(jí)以下級(jí)別的檔案館基本無(wú)此類檔案。

（三）檔案利用制度不規(guī)范

各級(jí)國(guó)家綜合檔案館的檔案利用制度是各館依法向社會(huì)公眾提供利用服務(wù)的依據(jù)性文件，每一條款的制定直接關(guān)系到對(duì)社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)和效果。盡管如此，當(dāng)前有的檔案館利用制度并沒(méi)有形成規(guī)范行政性文件，僅作為內(nèi)部制度使用；有的檔案館利用制度修訂不及時(shí)；有的檔案館利用制度沒(méi)有及時(shí)向社會(huì)公眾公示；有的檔案館檔案利用制度條款不規(guī)范，法律依據(jù)性不強(qiáng)，尤其是控制使用的、涉及群眾自身利益的檔案利用方式、手續(xù)、提供證明材料缺乏法律依據(jù)。

二、檔案開放工作中法治思維的重要性

各級(jí)國(guó)家綜合檔案館應(yīng)該加強(qiáng)檔案開放工作人員法治思維的培養(yǎng)，提高檔案館工作人員的法律意識(shí)和水平，使依法開放能夠貫穿整個(gè)檔案開放工作的始終。筆者通過(guò)對(duì)中共中央黨校傅思明教授撰寫的《提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力》一文及其他相關(guān)資料的學(xué)習(xí)，將本文所提的“法治思維”概況為四點(diǎn)，即合法性思維、權(quán)利義務(wù)思維、公平正義思維及責(zé)任后果思維。下面筆者逐一分析，具體解釋其含義及其重要性。

（一）合法性思維

所謂合法性思維就是檔案館工作人員在履行檔案開放工作職責(zé)時(shí)，能夠從目的合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、手段合法以及程序合法等方面去思考，依法、及時(shí)、科學(xué)地做好檔案開放工作。目的合法是指以開放檔案為社會(huì)公眾提供利用為目的，依法將館藏到期檔案及時(shí)進(jìn)行鑒定、公布，并很好地提供利用。權(quán)限合法是指嚴(yán)格法律賦予的職權(quán)和范圍，做好檔案開放工作，不超過(guò)權(quán)限開放不該開放的檔案。內(nèi)容合法是指既做好檔案信息資源的開發(fā)利用，又切實(shí)保護(hù)好檔案中的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、工作秘密、個(gè)人隱私，該開放的全開，不應(yīng)開放的堅(jiān)決不開。手段合法是指為了做好檔案開放工作，采取的一系列措施和方法都要符合法律要求。程序合法是指檔案開放要有嚴(yán)格的程序，每個(gè)環(huán)節(jié)和步驟都要有嚴(yán)密的邏輯，都要符合法律原則和要求。各級(jí)國(guó)家綜合檔案館作為國(guó)家重要信息的保管基地和開放利用中心，做好檔案信息的開放利用工作是法律賦予檔案開放工作人員的權(quán)利。檔案館開放工作人員研判館藏檔案是否開放時(shí)，一定要具有合法性思維。

（二）權(quán)利義務(wù)思維

權(quán)利義務(wù)思維是指檔案館工作人員在進(jìn)行檔案開放工作過(guò)程中，要認(rèn)識(shí)到進(jìn)行檔案開放是法律賦予檔案館的權(quán)利，也是法律賦予的義務(wù)。也就是說(shuō)，我國(guó)各級(jí)檔案館做好檔案開放工作是法律賦予的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)公民也享有利用檔案的權(quán)利，意味著這是一種正當(dāng)?shù)摹⒑侠淼?、毋庸置疑的主張和要求。?duì)檔案管理部門而言，開放已經(jīng)期滿的檔案，保障公民檔案利用權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，是其必須履行的、不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。各級(jí)國(guó)家綜合檔案館在具體實(shí)行檔案開放過(guò)程中，面對(duì)的檔案內(nèi)容十分復(fù)雜，其中涉及多個(gè)不同專業(yè)和不同來(lái)源，檔案館工作人員一定要具備權(quán)利義務(wù)思維，才能在審查每份檔案時(shí)，首先從腦海中“搜索”出相應(yīng)的法律規(guī)范；如果沒(méi)有具體的法律規(guī)范，則繼而“搜索”相應(yīng)的法律原則；如果二者都沒(méi)有，則繼而尋求認(rèn)識(shí)和解決相應(yīng)問(wèn)題的法律精神。如果“搜索”到了認(rèn)識(shí)和解決相應(yīng)問(wèn)題的具體法律規(guī)范和相應(yīng)的法律原則，還要運(yùn)用腦海中既存的法律精神和法治理念檢驗(yàn)相應(yīng)的法律規(guī)范和法律原則，確定它們是否與法律精神和法治理念相一致，從而決定是否將其作為認(rèn)識(shí)和解決相應(yīng)問(wèn)題的依據(jù)。

（三）公平正義思維

公平正義思維是指檔案館工作人員在進(jìn)行檔案開放工作過(guò)程中，要保持公正的立場(chǎng)，既不能偏倚政府的立場(chǎng)，也不能一味地為了提供公眾利用而擴(kuò)大開放的范圍，而是要站在公正的立場(chǎng)上處理好檔案開放和保密的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

2008年5月1日，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》頒布施行之后，我國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館在檔案開放實(shí)踐中面臨著更多亟待解決的問(wèn)題。如《政府信息公開條例》與《檔案法》的銜接問(wèn)題，檔案利用時(shí)限問(wèn)題，檔案開放中的隱私權(quán)與利用權(quán)問(wèn)題等，這些問(wèn)題成為檔案界和法律界共同關(guān)注的話題，其本質(zhì)都涉及公民知情權(quán)的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于檔案的開放與否、開放的時(shí)間、范圍和內(nèi)容等都由檔案開放主體單方?jīng)Q定，公民無(wú)權(quán)提出異議。公民對(duì)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館擁有的信息內(nèi)容與數(shù)量知之甚少，缺乏全面把握，公民的檔案知情權(quán)、利用權(quán)往往難以實(shí)現(xiàn)。面對(duì)這些問(wèn)題，檔案開放工作人員應(yīng)該時(shí)刻保持公平正義思維，要盡可能地做到客觀公正，既維護(hù)國(guó)家、集體和個(gè)人利益，又保護(hù)利用者的權(quán)益。

（四）責(zé)任后果思維

責(zé)任后果思維是指檔案館工作人員享有法律賦予檔案開放與否權(quán)利的同時(shí)，更要時(shí)刻牢記責(zé)任后果。法律不僅是行為規(guī)則，還有法律后果和法律責(zé)任。各級(jí)國(guó)家綜合檔案館的工作人員依法進(jìn)行檔案開放工作，一定要培養(yǎng)自身的責(zé)任后果思維。我國(guó)諸多法律法規(guī)的條文直接或間接地規(guī)定了檔案館工作人員不依法履行職責(zé)，所必須承擔(dān)的法律后果等。如《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定：“不按照國(guó)家規(guī)定開放檔案的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分?！薄稒n案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》也明確規(guī)定：“拒不按照國(guó)家規(guī)定開放檔案的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員，給予警告、記過(guò)或者記大過(guò)處分?！贝送?，《公務(wù)員法》《政府信息公開條例》等法律也從不同角度明確了檔案館工作人員不依法做好檔案開放工作所必須承擔(dān)的法律后果。

三、加強(qiáng)法治思維培養(yǎng)的具體措施

（一）強(qiáng)化檔案館領(lǐng)導(dǎo)的法治意識(shí)

檔案館領(lǐng)導(dǎo)的法治意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)是檔案館工作取得成效的關(guān)鍵。加上檔案開放工作具有高度的政治性、法律性、專業(yè)性和政策性，但是普遍存在著人少量大的現(xiàn)狀，可見，檔案開放工作的進(jìn)展程度，是否能夠依法及時(shí)開放與檔案館領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和支持力度有特別重要的關(guān)系。黨的十八大報(bào)告也提出要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”。因此，上級(jí)檔案行政管理部門在督導(dǎo)下級(jí)檔案館做好檔案館開放業(yè)務(wù)工作的同時(shí)，更應(yīng)做好檔案館領(lǐng)導(dǎo)的法治思維的培養(yǎng)。

（二）加強(qiáng)法治意識(shí)宣傳

1.加強(qiáng)宣傳。各級(jí)檔案行政管理部門應(yīng)切實(shí)采取多種形式開展檔案法制宣傳，如舉辦檔案知識(shí)展覽、檔案法制知識(shí)競(jìng)賽、檔案法制宣傳活動(dòng)等，加強(qiáng)《檔案法》《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》《公務(wù)員法》等相關(guān)法律的宣傳力度，廣泛開展面向檔案館工作人員的法制性教育，從提高檔案館工作人員的法治意識(shí)入手，提高他們的法治思維，從而進(jìn)一步強(qiáng)化檔案開放工作的法制化建設(shè)。

2.加強(qiáng)培訓(xùn)。各級(jí)檔案行政管理部門要通過(guò)舉辦法制講座，邀請(qǐng)法律專家進(jìn)行法律知識(shí)講解，組織“以案說(shuō)法”座談會(huì)，開展法律知識(shí)培訓(xùn)課程等手段來(lái)加強(qiáng)檔案館工作人員的法治思維的培養(yǎng)，不僅要培訓(xùn)檔案法律知識(shí)，而且要培訓(xùn)諸如憲法、民法、物權(quán)法，以及涉及個(gè)人隱私等的法律知識(shí)，提高他們的法律專業(yè)知識(shí)水平，牢固樹立法律意識(shí)和法制觀念，強(qiáng)化法治思維，增強(qiáng)依法做好檔案開放工作的自覺(jué)性。同時(shí)，提高檔案工作人員的責(zé)任意識(shí)與憂患意識(shí)，進(jìn)而為檔案館的檔案開放工作提供良好的人力保障。

（三）加強(qiáng)對(duì)檔案館的行政執(zhí)法監(jiān)督力度

上級(jí)檔案行政管理部門、本級(jí)檔案行政管理部門對(duì)檔案館具有行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。上級(jí)檔案行政管理部門、本級(jí)檔案行政管理部門應(yīng)該有針對(duì)性地加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度，將對(duì)檔案開放工作的行政執(zhí)法檢查列入年度工作計(jì)劃中，并通過(guò)定時(shí)和不定時(shí)的檢查來(lái)督導(dǎo)此項(xiàng)工作的開展。此外，檔案行政管理部門必須切實(shí)負(fù)起責(zé)任，加強(qiáng)檔案館檔案開放工作的執(zhí)法監(jiān)督力度，做到嚴(yán)格規(guī)范，保證有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，多渠道做好檔案開放工作的執(zhí)法監(jiān)督工作。如北京市檔案局在北京檔案信息網(wǎng)設(shè)置的“雙公示”欄目，將北京市各區(qū)檔案館延期開放檔案審批的情況及時(shí)向社會(huì)公示，接受社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)公眾可以通過(guò)“雙公示”欄目，隨時(shí)隨地了解各區(qū)檔案館館藏到期檔案的開放工作進(jìn)展情況。這項(xiàng)舉措對(duì)于促使各館做好檔案開放工作起到了較好的監(jiān)督作用，對(duì)我國(guó)各級(jí)檔案行政管理部門監(jiān)督指導(dǎo)檔案館做好檔案開放工作也有較好的借鑒意義。

（四）在業(yè)務(wù)指導(dǎo)中加強(qiáng)法治思維的引導(dǎo)

《檔案館工作通則》第二條規(guī)定檔案館業(yè)務(wù)工作受同級(jí)和上級(jí)業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。尤其是上級(jí)檔案行政管理部門，其在對(duì)下級(jí)檔案館的業(yè)務(wù)指導(dǎo)過(guò)程中，不應(yīng)僅僅就業(yè)務(wù)工作說(shuō)業(yè)務(wù)工作，應(yīng)在講解相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)容的同時(shí)，將業(yè)務(wù)工作中涉及的法律問(wèn)題指出，引導(dǎo)所受指導(dǎo)人員加強(qiáng)法律意識(shí)的認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)其法治思維。具體到檔案開放工作，指導(dǎo)人員應(yīng)注重引導(dǎo)受指導(dǎo)人員加強(qiáng)檔案法、保密法、政府信息公開條例等相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)、認(rèn)識(shí)和運(yùn)用，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)涉及的法律問(wèn)題要點(diǎn)清點(diǎn)明，使其知其然和其所以然，通過(guò)業(yè)務(wù)工作的提高倒逼檔案館工作人員法治意識(shí)的提升，從而較好地培養(yǎng)他們的法治思維，形成檔案開放工作的良性循環(huán)。

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