張勝軍

中國共產(chǎn)黨人在新中國的外交實踐中長期使用“人民外交”的提法。隨著越來越多的國家與新中國正式建立官方外交關(guān)系，政府間外交成為發(fā)展和推動國家間關(guān)系的主要形式，“民間外交”開始得到越來越普遍和廣泛的使用，而“人民外交”及其意識形態(tài)色彩則在配合國家總體外交的理論探索和政策調(diào)整過程中逐漸淡化。本文基于新中國的外交實踐，對“國民外交”“人民外交”“民間外交”“公共外交”之間的區(qū)別和聯(lián)系進行了梳理，厘清了“民間外交”的概念。

自古以來，“得民心者得天下”，深諳此理的中國共產(chǎn)黨人將之創(chuàng)造性地運用到國際關(guān)系之中，廣泛開展民間外交活動，為新中國的創(chuàng)建和發(fā)展開拓了廣闊的外交天地，為增進中國人民與世界各國人民的友誼發(fā)揮了重要作用，譜寫了新中國民間外交“友好”“和平”和“發(fā)展”的輝煌篇章。在當(dāng)今新的時空背景下，民間外交具有更加重要和全面的意義。然而，民間外交迄今未形成一個得到公認(rèn)的定義，民間外交與公共外交之間的邊界和關(guān)系仍不清晰。本文擬以新中國的基本經(jīng)驗為考察，探討民間外交的內(nèi)涵和特征。

從“人民外交”到“民間外交”

從歷史淵源上看，新中國“民間外交”一詞與民國時期的“國民外交”和建國初期“人民外交”的概念密切相關(guān)。在中國兩千多年的封建王朝中，沒有國民或公民的概念。近代以來，隨著以現(xiàn)代民族國家為基本單位的國際政治秩序在全球范圍內(nèi)確立，表征現(xiàn)代國家之人民權(quán)利的國民身份才開始在中國出現(xiàn)。梁啟超十分看重“國民”的重要性，在他看來，只有有了“新國民”才能有“新國家”，他還說“凡一國之能立于世界，必有其國民獨具之特質(zhì)”[1]?！皣裢饨弧币辉~約最早出現(xiàn)于20世紀(jì)初，此后國民外交思想得到進一步發(fā)展，特別是在巴黎和會和華盛頓會議期間，以及此后的五卅運動和廢除不平等條約運動期間，開展了以非對抗性的外交運動、對抗性的外交運動及合作性的個人（或團體）外交活動等，使“國民外交”思想深入到普通國民之中。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)開展的“人民外交”在語意上繼承了“國民外交”某些成分，但又高于“國民外交”。這是因為“人民”一詞具有特殊的政治意涵，體現(xiàn)的是人民當(dāng)家作主的人民民主專政性質(zhì)，所以“人民外交”一詞從一開始就具有兩層含義：第一，區(qū)別于只代表統(tǒng)治階級或某一政治集團的利益并反映統(tǒng)治階級或該政治集團主張的外交手段或活動，從根本上說是代表人民利益的外交活動就是“人民外交”[2]，人民政府可以從代表人民的根本利益出發(fā)開展“人民外交”；第二，人民獨自或自行組成人民團體開展靈活多樣的“人民外交”活動?？梢?，與強調(diào)“外交本體實在國民”，“‘民氣為外交之后盾”這種思想的“國民外交”不同，“人民外交”則突出了人民高于一切的主體性，其行為主體不容分割而是辯證統(tǒng)一的。

“民間外交”的正式提出是在1972年中日建交前后[3]。隨著越來越多的國家與新中國正式建立官方外交關(guān)系，政府間外交成為發(fā)展和推動國家間關(guān)系的主要形式，“民間外交”開始得到越來越普遍和廣泛的使用，而“人民外交”及其意識形態(tài)色彩則在配合國家總體外交的理論探索和政策調(diào)整過程中逐漸淡化。然而，這并不意味著民間外交完全割裂了與人民外交的內(nèi)在聯(lián)系。正如曾任國務(wù)院副總理兼外交部部長的陳毅所指出的：“中國的人民外交，是通過政府外交和民間外交兩種形式來實現(xiàn)的。這兩種形式的密切結(jié)合和靈活運用，構(gòu)成了我們?nèi)嗣裢饨坏捏w系，成為我們對外工作的最大特色?！盵4]可見， 中國的民間外交是在新中國外交局面打開后繼承“人民外交”的新形式，只不過與政府的正式外交有了較為具體的分工，不再要求官方待遇且不具備交涉國家利益的正式外交授權(quán)。民間外交正是在該意義上成為國家整體外交的有機組成部分。

民間外交的內(nèi)涵和定義

由于長期以來人們只是約定俗成地稱呼民間外交，正式文件中缺少權(quán)威的界定，加上中國民間外交事實上是由執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的由人民團體和民間共同參與的對外活動，似乎不完全等同于普通語義上的“民間”，由此引發(fā)了諸多對民間外交定義的爭議。

筆者查閱了不少國內(nèi)學(xué)界關(guān)于民間外交的“定義”，發(fā)現(xiàn)除了少數(shù)例外，多數(shù)“定義”是從三個維度來界定民間外交的。

第一，從主體上而非性質(zhì)上區(qū)分和強調(diào)民間外交的非官方性。有的“定義”為強調(diào)民間外交的非官方性，還明確列出了不具有國家外交正式資格的法人組織或自然人如非政府組織、跨國公司和個人等。從民間外交的主體來界定的主要原因是 “民間”一詞在語義上具有明確的非官方指向，特別是為了與國家間傳統(tǒng)上已經(jīng)高度儀式化和程式化的官方外交進行區(qū)分，這樣的界定顯然是有一定道理的。從民間外交的主體而非對象來加以界定的另一個原因是，民間外交的對象十分廣泛，包括一切非本國的其他國家和地區(qū)的民眾、官員、政府機構(gòu)、社會團體以及國際組織和跨國非政府組織等。

第二，從國家的角度即從配合官方外交目標(biāo)或維護國家利益上去界定民間外交。例如，有的“定義”就把民間外交界定為根據(jù)多方面的國家利益需要配合政府外交而進行的對外交往活動，甚至還有的把為彌補本國官方外交行為不足，做那些政府不愿做、不便做或者不能做的事。維護國家利益的提法或許有助于使民間外交更契合當(dāng)下國際關(guān)系實踐的現(xiàn)實主義取向，而且從早期民間外交的“以民促官”“民間現(xiàn)行”實踐來看，配合官方外交目標(biāo)更是順理成章。

第三，為了與民間往來、交流相區(qū)分，強調(diào)從動機和客觀效果上加以甄別。例如，有學(xué)者就認(rèn)為民間外交是指具有明確外交目的的民間對外交往和交流活動，它不同于一般的人員往來和文化交流，而是特指那些屬于民間層次的外交活動，它與政府所從事的官方外交是相對應(yīng)的，強調(diào)的是外交活動參與主體的非官方性質(zhì)。還有學(xué)者強調(diào)只有那些主觀上具有服務(wù)國家利益或政府外交目標(biāo)的，或者客觀上產(chǎn)生了有利于國家利益和官方外交目標(biāo)效果的民間國際往來、交流和活動才可以稱作民間外交。

然而，如果僅從這三個維度來定義民間外交必然是失之偏頗的，因為這三個維度較為孤立和靜止地看待民間外交，而沒有歷史性地認(rèn)識民間外交的性質(zhì)和價值，尤其是割裂了民間外交與人民外交的內(nèi)在聯(lián)系。

首先，如果只從主體上而非性質(zhì)上區(qū)分和定義民間外交，從事民間外交的主體只能是非官方性的團體或個人，那么，新中國成立以后直到20世紀(jì)70年代之前的人民外交就不是民間外交，而且此后官方或半官方的人民團體所從事大量對外交往、交流活動也不是民間外交，而這明顯與事實不符！可見，是否是民間外交行為不能簡單地從主體上進行判定，而要考慮其性質(zhì)，尤其不能割裂民間外交與人民外交的內(nèi)在聯(lián)系。其實，如果從民間外交是對人民外交的繼承和發(fā)展的角度來認(rèn)識，上述難題就會迎刃而解。

其次，作為國家整體外交的組成部分，民間外交當(dāng)然有配合官方外交目標(biāo)或維護國家利益的責(zé)任和義務(wù)，但如果只是這樣理解民間外交的任務(wù)或目標(biāo)則失之偏頗。周恩來總理指出：外交工作雖然是“以國家為對象”，“是通過國家和國家的關(guān)系這個形式來進行的，但落腳點還是在影響和爭取人民，這是辯證的”[5]。毛澤東、周恩來、鄧小平等第一代、第二代領(lǐng)導(dǎo)人多次闡述了人民外交和民間外交的根本任務(wù)是爭取人民，通過增進中國人民與世界各國人民之間的友誼推動國家關(guān)系的發(fā)展，充分說明了在處理人民友誼和國家利益之間關(guān)系的時候，我們的態(tài)度是辯證的，而非只強調(diào)其中的一個方面。

最后，為了與民間往來相區(qū)分，而試圖從動機和客觀效果上加以甄別的做法其實并不具有任何可操作性。且不說我們根本沒有辦法去判斷主觀動機是什么，即使所謂的客觀效果目前沒有任何評價的標(biāo)準(zhǔn)和程序。由于民間往來有促進相互了解和增進友誼的作用，有人據(jù)此認(rèn)為廣義上的“民間外交”就是民間往來，但這種看法忽視了民間外交是有組織的行為，顯然也是不可取的。

可見，定義民間外交必須切合新中國民間外交的基本經(jīng)驗，深入考察民間外交對人民外交的繼承和發(fā)展，必須強調(diào)人民的主體性及其不可分割的特征，特別是要處理好國家與人民的辯證關(guān)系。習(xí)近平同志2012年5月在會見全國友協(xié)第十屆全國理事會代表時指出，“民間外交是增進人民友誼、促進國家關(guān)系發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是國家總體外交的重要組成部分”。他還特別強調(diào)要樹立人民的主體地位，指出“堅持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，著力解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，不斷讓人民得到實實在在的利益，充分調(diào)動人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性”。堅持人民的主體地位是充分發(fā)揮人民在開展民間外交中的自主創(chuàng)新精神的前提。從該意義上說，新中國民間外交對人民外交的繼承和發(fā)展就是既要堅持人民的主體地位，又要為發(fā)揮人民的自主創(chuàng)新性提供法律性、制度性和機制性的保障。

據(jù)以上分析，筆者認(rèn)為新中國民間外交（People to People Diplomacy）的定義應(yīng)該就是“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，通過增進人民之間的友誼，推動國家關(guān)系發(fā)展的對外交往和交流活動”。這一定義雖然簡潔，卻宗旨明確、內(nèi)涵豐富。在定義中明確民間外交是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下的表述，符合新中國民間外交的基本經(jīng)驗，避免了從主體上界定民間外交而產(chǎn)生的自相矛盾。實際上，民間外交正是因為有了黨的領(lǐng)導(dǎo)而與普通的民間往來區(qū)分開來，從而在組織上、制度上和機制上保障了民間外交發(fā)展的活力。定義中的民間外交宗旨繼承和發(fā)展了人民外交思想，正確處理了增進人民友誼與推動國家關(guān)系發(fā)展的辯證關(guān)系，既樹立和堅持了人民的主體地位，又為民間外交自覺配合政府外交目標(biāo)和服務(wù)國家利益提供了依據(jù)。

民間外交與公共外交的區(qū)別與聯(lián)系

民間外交之所以成為中國共產(chǎn)黨在國際關(guān)系中的創(chuàng)舉，主要是因為中國共產(chǎn)黨人在國際關(guān)系中堅持人民的主體地位和不可分割性。在以主權(quán)國家為最重要行為體的現(xiàn)當(dāng)代國際體系中，流行的是以國家為本位的思維和學(xué)說，甚至現(xiàn)代的外交概念也是在現(xiàn)代民族國家的基礎(chǔ)上形成的。然而，在民族國家這一“想象的共同體”內(nèi)部卻存在著對立的政黨和利益階層，“人民”處于分裂狀態(tài)。與此不同的是，堅持人民民主專政的新中國成立后即制定了立足于人民，著眼于人民，寄希望于人民的外交方針，從歷史唯物主義的基本立場出發(fā)，成功地將統(tǒng)一戰(zhàn)線思想運用于外交領(lǐng)域，從而開創(chuàng)了特色鮮明的民間外交。在新中國民間外交的實踐中，人民從來都是一個整體而不是相互割裂的。所以，以人民為主體才是新中國民間外交的本質(zhì)。這一本質(zhì)也正是我們今天分辨和區(qū)分中國民間外交與其他外交形式的出發(fā)點。

公共外交一詞自20世紀(jì)90年代初進入中國，進入新世紀(jì)后逐漸升溫，于2010年前后達(dá)到高潮。隨著十八大報告明確提出“扎實推進公共外交和人文交流”的要求，國內(nèi)不少高校成立了公共外交研究機構(gòu)，2012年底，中國公共外交協(xié)會正式成立。應(yīng)當(dāng)說，公共外交是新形勢下完善我國外交布局的客觀要求，是我國外交工作的重要開拓方向。但是，由于公共外交的內(nèi)容和目標(biāo)與民間外交有諸多重合和相似之處，關(guān)于二者的關(guān)系也引發(fā)了不少爭論，出現(xiàn)了諸多相互矛盾和混亂的觀點和看法。如不少人依然從主體上簡單地區(qū)分二者，認(rèn)為公共外交是政府所從事的，針對國內(nèi)外民眾的信息、文化的傳播、交流活動，而民間外交則是非官方性質(zhì)的純粹民間行為。還有觀點甚至認(rèn)為公共外交包括民間外交，民間外交是公共外交一個組成部分，或者民間外交就是公共外交。筆者認(rèn)為，出現(xiàn)這些觀點和看法的根本原因是不能在客觀認(rèn)識民間外交的基礎(chǔ)上深入辨析二者的區(qū)別和聯(lián)系。

首先，民間外交與公共外交的理論淵源和性質(zhì)不同，二者不可混為一談。如前所述，民間外交是中國共產(chǎn)黨和新中國外交的一項創(chuàng)舉，它以人民為主體，以增進人民之間的友誼為宗旨，進而推動國家間關(guān)系的發(fā)展。其理論淵源是辯證唯物主義的基本立場，統(tǒng)一戰(zhàn)線思想和人民主體論，性質(zhì)上是超越國際體系的人民友誼，即無論國際體系如何變化，人民之間的友誼與和平是永恒的，會持久地推動和改善國家關(guān)系。公共外交這一概念則出自美國，性質(zhì)上沒有超出國家外交范疇，歷史性地承繼了美國冷戰(zhàn)時期對外宣傳理論，本質(zhì)上屬于特殊的政府行為。但隨著信息溝通技術(shù)的通暢以及國際交流日益增強的需求，包括中國在內(nèi)的許多國家開始把公共外交提上日程?？梢?，公共外交是各國通行的一種外交形式，而民間外交則形成了中國獨有的傳統(tǒng)和特色。

其次，從行為特征上來看，公共外交通常是政府為了實現(xiàn)一些短期的外交戰(zhàn)略或政策目標(biāo)（如提升國家形象等），而直接或借助非政府行為體機構(gòu)間接地通過雙、多邊對話、信息傳播、文化交流以及輿論引導(dǎo)等方式，影響或改變國內(nèi)外民眾及各種集團的價值觀念。而民間外交的行為特征則是通過各種靈活多樣的方式增進人民之間的友誼，致力于從長遠(yuǎn)上實現(xiàn)夯實國家關(guān)系發(fā)展的民意基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。一般而言，民間外交實現(xiàn)目標(biāo)的手段往往不是通過短期內(nèi)影響或改變他人的觀念或價值，而是通過爭取人民的壓倒性力量而實現(xiàn)目標(biāo)的。二者在行為特征上的區(qū)別是十分明顯的。

第三，加強公共外交工作不應(yīng)沖擊或沖淡民間外交工作的價值和意義。公共外交具有短、平、快的優(yōu)勢，其效果往往是可以測量和評價的，所以需要建立一個完備的測評體系。民間外交則在實現(xiàn)長遠(yuǎn)、重大戰(zhàn)略性目標(biāo)方面擁有不可替代的優(yōu)勢，其效果難以短期評估，但其重大意義又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公共外交。所以二者都是我國整體外交體系中不可或缺的組成部分，其作用可以互為補充。實際上，正是由于我國長期重視開展民間外交，才需要通過公共外交來加強政府在對外交往中的主動性和靈活性，一定程度上補位由于民間外交的工作范圍和工作性質(zhì)所限而可能存在的短板或空檔。當(dāng)然，這些優(yōu)勢和劣勢都是相對而言的，民間外交如果做得到位，公共外交工作就可以得心應(yīng)手。但公共外交做得再好，也不可能取代民間外交的價值和意義。

因此，如果公共外交與民間外交非要做一個區(qū)分，筆者認(rèn)為是分工上的區(qū)別，而非行為主體上的區(qū)別。公共外交需要更多地服務(wù)于更為現(xiàn)實和緊迫的國家利益，及時、準(zhǔn)確地實現(xiàn)政策信息的傳播、交流，并致力于短期內(nèi)影響或改變他國民眾的觀念和價值。富于中國特色的民間外交則服務(wù)于更為長期和重大的目標(biāo)，致力于從長遠(yuǎn)上夯實國家關(guān)系發(fā)展的民意和社會基礎(chǔ)。因此，二者不是對立的關(guān)系，而是相互配合的關(guān)系，只要充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，這些分工其實也是多余的。靈活運用政府外交、民間外交和公共外交相輔相成，對于當(dāng)代中國而言都是必不可少的。

（作者系北京師范大學(xué)中國民間外交研究中心主任，政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

[1]《梁啟超全集·新民說》第2冊，北京：北京出版社1999年版，第675頁。

[2] 王玉貴：《試論周恩來民間外交思想》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2007 年第 4 期，第116頁，見注釋1。

[3] 李進軍：《中國特色民間外交：認(rèn)識與建議》，載《公共外交季刊》，2013年冬季號第3期（總第 1 6 期），第2頁。

[4] 楚圖南：《從事人民外交工作的回憶》，載中共中央黨史研究室編《中共黨史資料》第47 輯，北京：中共黨史出版社1993 年版，第94 頁。

[5] 中華人民共和國外交部外交史研究室編：《周恩來外交活動大事記（1949～ 1975）》，北京：世界知識出版社1993年版，第148頁。