劉瓊++高冉++歐名豪??

摘要

土地利用總體規(guī)劃需要統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展多元目標(biāo)以增強(qiáng)對(duì)區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)力和約束性，因此全面了解我國(guó)土地利用總體規(guī)劃的政策目標(biāo)偏好，能為優(yōu)化規(guī)劃技術(shù)方法和改革規(guī)劃管理體制提供政策參考。鑒于此，本文在分析我國(guó)土地利用總體規(guī)劃多元目標(biāo)及其關(guān)系的基礎(chǔ)上，采用內(nèi)容分析法基于全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要進(jìn)行詞頻挖掘構(gòu)建目標(biāo)偏好測(cè)量維度及體系，進(jìn)而對(duì)兩輪省級(jí)土地利用總體規(guī)劃文本進(jìn)行目標(biāo)偏好的定量測(cè)度，結(jié)果表明：①土地利用總體規(guī)劃是多目標(biāo)規(guī)劃，通過內(nèi)容分析法可以構(gòu)建由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大目標(biāo)構(gòu)成的目標(biāo)偏好測(cè)量體系；②從目標(biāo)偏好排序來看，三大目標(biāo)中社會(huì)目標(biāo)始終是兩輪土地利用總體規(guī)劃的首要偏好目標(biāo)，生態(tài)目標(biāo)是土地利用總體規(guī)劃的次要偏好目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)排在最后；同時(shí)相比上輪規(guī)劃，本輪規(guī)劃耕地保護(hù)子目標(biāo)次序提前，土地整治子目標(biāo)次序推后；③從目標(biāo)偏好程度來看，社會(huì)目標(biāo)的首位偏好程度有所下降，但其中耕地保護(hù)子目標(biāo)的首位偏好度明顯上升；生態(tài)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的首位偏好程度基本不變，總體而言本輪規(guī)劃三大目標(biāo)偏好程度的差異縮小。研究結(jié)果說明，我國(guó)土地利用總體規(guī)劃始終堅(jiān)持以耕地保護(hù)為核心的社會(huì)目標(biāo)偏好，符合其是國(guó)土資源管理部門主導(dǎo)的部門規(guī)劃的定位；雖然土地利用總體規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大目標(biāo)的偏好程度差異縮小，但其若要在空間規(guī)劃體系中發(fā)揮更大的作用，還需要通過優(yōu)化規(guī)劃技術(shù)和改革規(guī)劃管理體制進(jìn)一步均衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)目標(biāo)，以承擔(dān)起統(tǒng)領(lǐng)全區(qū)域空間發(fā)展的要求。

關(guān)鍵詞土地利用總體規(guī)劃；目標(biāo)偏好；內(nèi)容分析法；關(guān)鍵詞；詞頻

中圖分類號(hào)F301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)1002-2104（2017）04-0016-07

[WTHZ]doi：10.12062/cpre.20170303

我國(guó)土地利用總體規(guī)劃借助自上而下的五級(jí)規(guī)劃體系，通過指標(biāo)約束和用途管制，形成了對(duì)土地發(fā)展權(quán)的分配方案[1-2]，成為影響和支撐區(qū)域發(fā)展的重要公共政策體系，同時(shí)也是土地政策參與宏觀調(diào)控的主要工具。但是，當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃在統(tǒng)籌區(qū)域多元發(fā)展目標(biāo)時(shí)存在不足[3]，如偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而對(duì)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)重視不夠[4]，重視耕地保護(hù)這一社會(huì)目標(biāo)而忽視其他社會(huì)目標(biāo)[3]和防治水土流失等生態(tài)目標(biāo)[5]。這一問題的存在，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃實(shí)施時(shí)容易與其他空間性規(guī)劃產(chǎn)生沖突并陷入執(zhí)行困境[6]，從而削弱自身對(duì)區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)性和約束力。

針對(duì)這一問題，相關(guān)研究主要從多目標(biāo)規(guī)劃的視角開展，指出多目標(biāo)規(guī)劃是一種能包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多種發(fā)展目標(biāo)的決策方法[7-8]，通過將多目標(biāo)規(guī)劃與其他數(shù)學(xué)模型和技術(shù)方法相結(jié)合應(yīng)用于規(guī)劃決策，可以得到均衡多種目標(biāo)的規(guī)劃優(yōu)化方案[9-10]。此外，還有部分學(xué)者基于規(guī)劃多目標(biāo)協(xié)同的目的對(duì)規(guī)劃的編制模式進(jìn)行了反思[3，11]。以上研究都是在規(guī)劃目標(biāo)不協(xié)同的問題基礎(chǔ)上開展的技術(shù)方法優(yōu)化和管理體制改革，但這些研究未能回答現(xiàn)行規(guī)劃目標(biāo)偏好優(yōu)先順序及其偏好程度如何這一問題。因此，本文在分析我國(guó)土地利用總體規(guī)劃多元目標(biāo)及其關(guān)系的基礎(chǔ)上，采用內(nèi)容分析法，依據(jù)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要對(duì)規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行詞頻挖掘以構(gòu)建測(cè)量維度及體系，進(jìn)而對(duì)兩輪省級(jí)土地利用總體規(guī)劃開展目標(biāo)偏好的定量測(cè)度，以期為完善規(guī)劃技術(shù)體系和管理體制提供參考。

1 土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)體系及其偏好

1.1我國(guó)土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)體系

空間規(guī)劃本質(zhì)上是一種公共政策[12]，作為一種重要類型的空間規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)完整的公共政策體系。就政策目標(biāo)而言，公共政策目標(biāo)是多元的、多層次的[13]。由于土地利用的多效益性，作為公共政策的土地利用總體規(guī)劃具有典型的多目標(biāo)性[4]。已有研究大多認(rèn)同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)目標(biāo)是我國(guó)土地利用總體規(guī)劃需要考慮的三大主要目標(biāo)[7-9]，具體來看：

（1）堅(jiān)守18億畝耕地紅線，保障糧食安全是土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)目標(biāo)?；谖覈?guó)人多地少的國(guó)情，從80年代編制第一輪土地利用總體規(guī)劃開始，保護(hù)耕地就成為其主要目標(biāo)。1998年新《土地管理法》提出“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”的要求后，90年代末編制的第二輪規(guī)劃據(jù)此建立了自上而下的規(guī)劃體系、制定了相應(yīng)的管控指標(biāo)，耕地保護(hù)目標(biāo)大大加強(qiáng)；21世紀(jì)初編制的第三輪規(guī)劃，在18億畝耕地紅線的基礎(chǔ)上對(duì)管控指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化，從而進(jìn)一步凸顯了耕地保護(hù)的社會(huì)目標(biāo)。

（2）提供滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)用地，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是土地利用總體規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。我國(guó)正處于快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量的建設(shè)用地投入，因此土地利用總體規(guī)劃在配置土地發(fā)展權(quán)時(shí)必需充分考慮經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。21世紀(jì)初我國(guó)開始編制第三輪土地利用總體規(guī)劃，原第二輪規(guī)劃提前中止，就是因?yàn)樵?guī)劃方案未預(yù)估到經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢(shì)，面臨較大的調(diào)整必要性；2015年，我國(guó)又啟動(dòng)第三輪土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，一定程度上也是因?yàn)橐?guī)劃方案與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)不符。

（3）保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是土地利用總體規(guī)劃的生態(tài)目標(biāo)。作為一種對(duì)區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)和布局的全面安排，土地利用總體規(guī)劃還需考慮生態(tài)目標(biāo)。1998年長(zhǎng)江流域發(fā)生特大洪水后，我國(guó)開始大規(guī)模生態(tài)退耕，第二輪土地利用總體規(guī)劃亦將這一戰(zhàn)略納入了政策內(nèi)容；21世紀(jì)以后，隨著生態(tài)環(huán)境問題日益突出，生態(tài)退耕、耕地休耕、土壤修復(fù)等要求都被土地利用總體規(guī)劃納入考慮。

1.2土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)偏好

公共政策的某些目標(biāo)之間可能相互沖突和不協(xié)調(diào)[13]，當(dāng)存在目標(biāo)沖突時(shí)，需要對(duì)目標(biāo)優(yōu)先次序進(jìn)行排序[14]。土地利用總體規(guī)劃的三大目標(biāo)往往存在沖突：①保護(hù)耕地和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的建設(shè)用地之間往往存在矛盾，從而使規(guī)劃陷入發(fā)展和保護(hù)的“兩難”局面[15]，說明社會(huì)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)間存在明顯沖突；②為追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)而進(jìn)行的城市用地空間擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致一系列生態(tài)環(huán)境問題[16]，說明經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與生態(tài)目標(biāo)也存在沖突；③為實(shí)現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”而進(jìn)行的未利用地開發(fā)，也會(huì)對(duì)灘涂等未利用地進(jìn)行擠占，甚至出現(xiàn)將林地劃入基本農(nóng)田的情況[17]，說明社會(huì)目標(biāo)與生態(tài)目標(biāo)亦有沖突。

因此，面對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大目標(biāo)間的關(guān)系，土地利用總體規(guī)劃在編制過程中需要對(duì)其權(quán)衡取舍，政策決策者會(huì)有不同的目標(biāo)偏好，這種目標(biāo)偏好主要表現(xiàn)在偏好排序和偏好程度兩個(gè)方面。我國(guó)土地利用的基本方針是“一要吃飯，二要建設(shè)，三要保護(hù)環(huán)境”[18]，這一基本方針肯定會(huì)影響土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)排序和偏好程度。但是不同區(qū)域、同一區(qū)域不同發(fā)展階段的規(guī)劃目標(biāo)偏好可能會(huì)有差異，不能一概而論，需要采用一定的方法對(duì)其進(jìn)行全面展示和定量分析。

2研究方法與分析流程

2.1內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法始于二戰(zhàn)期間的軍事情報(bào)研究，通過用一種系統(tǒng)的、客觀的、量化的方式測(cè)量變量，將研究?jī)?nèi)容簡(jiǎn)化為便于處理的數(shù)據(jù)，以確定信息的特定特征，得出可重復(fù)的有效推論[19-20]，具有客觀中立性、研究大量且長(zhǎng)期數(shù)據(jù)的低成本性以及采用不同維度對(duì)相同材料進(jìn)行多次分析的可行性[21]。目前，在公共政策領(lǐng)域，采用內(nèi)容分析法對(duì)公共政策的演進(jìn)脈絡(luò)、發(fā)展趨勢(shì)開展定量分析的研究日益廣泛[22]。

頻數(shù)計(jì)量法是內(nèi)容分析中最基本、使用最為廣泛的量化方法之一[23]。一般認(rèn)為，人的認(rèn)知傾向和關(guān)注的焦點(diǎn)會(huì)通過經(jīng)常使用的語(yǔ)言文字集中反應(yīng)出來，使用頻率高的文字處于認(rèn)知的核心區(qū)域[24]，對(duì)事物關(guān)注程度的變化會(huì)反映在文字使用頻率的變化上[25]，土地利用總體規(guī)劃作為指導(dǎo)土地利用的重要公共政策，規(guī)劃文本中特定的高頻詞可以反映我國(guó)土地利用規(guī)劃相關(guān)組織機(jī)構(gòu)和決策者關(guān)注的重心。據(jù)此原理，本研究從詞頻分析入手，通過抓取規(guī)劃文本中特定的高頻詞，將定性的語(yǔ)言文字資料轉(zhuǎn)換為定量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確地獲取土地利用總體規(guī)劃文本的目標(biāo)偏好。

2.2數(shù)據(jù)來源與樣本選擇

通過對(duì)中華人民共和國(guó)中央人民政府、國(guó)土資源部、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府及其國(guó)土資源部門等官方網(wǎng)站進(jìn)行檢索，獲取公開發(fā)布的全國(guó)和省級(jí)土地利用總體規(guī)劃文本。其中，上輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1997—2010年）和本輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）能夠檢索得到，27個(gè)省份（除了西藏、陜西、甘肅和寧夏）的兩輪規(guī)劃文本均能檢索得到，最終得到54份省級(jí)土地利用總體規(guī)劃文本。

2.3構(gòu)建測(cè)量維度及體系

根據(jù)土地利用總體規(guī)劃“一要吃飯，二要建設(shè)，三要保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的目標(biāo)設(shè)定，設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)3個(gè)測(cè)量維度，借助武漢大學(xué)沈陽(yáng)教授研發(fā)的ROST Content Mining 6.0文本挖掘軟件進(jìn)行目標(biāo)高頻詞的提取及頻數(shù)測(cè)度。首先，為了保證測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，選擇全國(guó)層面兩輪土地利用總體規(guī)劃綱要作為目標(biāo)高頻詞提取的來源；其次，考慮到土地利用總體規(guī)劃自上而下的規(guī)劃體系，上下級(jí)規(guī)劃文本具有很高的相似性，為了保證測(cè)量樣本的豐富性，采用省級(jí)層面兩輪土地利用總體規(guī)劃文本開展目標(biāo)高頻詞的頻數(shù)測(cè)度。具體步驟如下：

（1）建庫(kù)。本研究建立了三個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)。①分詞累計(jì)詞頻庫(kù)。利用軟件分別對(duì)全國(guó)兩輪土地利用總體規(guī)劃綱要進(jìn)行分詞和詞頻統(tǒng)計(jì)，分別得到兩輪規(guī)劃的分詞累計(jì)詞頻，建立第一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)。②利用軟件分別挖掘出兩輪規(guī)劃綱要中排在前300的高頻詞，建立第二個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)。③將全國(guó)兩輪規(guī)劃綱要合并成一個(gè)文本，利用軟件挖掘出排在前500的高頻詞，建立第三個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)。上述所有統(tǒng)計(jì)都是經(jīng)過文本挖掘軟件自帶的過濾詞表過濾，并排除單字詞后的結(jié)果。

（2）數(shù)據(jù)預(yù)處理。

每一步處理都以對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)。

第一步，在第一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)中，分別計(jì)算兩輪規(guī)劃綱要中累計(jì)詞頻達(dá)到總頻次70%的最低詞頻數(shù)。這里刪選高頻詞依據(jù)的是詞頻分析法中確定高頻關(guān)鍵詞閾值的“%WF=P方法”，即所選高頻詞的累積頻次百分比等于某百分值P，且P值范圍多在20%、50%和70%等數(shù)值左右[26]，經(jīng)測(cè)試，本文選擇70%作為P值，可以使測(cè)量體系更全面。

第二步，以第二個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，分別統(tǒng)計(jì)兩輪規(guī)劃綱要中排在前300的高頻詞的最低頻數(shù)。

第三步，在第三個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)中，根據(jù)前兩步得到的最低詞頻數(shù)，選取其中的最大值作為最終的閾值，提取詞頻數(shù)高于此閾值的高頻詞。

（3）分類編碼。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大目標(biāo)的內(nèi)涵，刪除與目標(biāo)偏好無關(guān)的高頻詞，如“土地”、“地區(qū)”、“面積”和目標(biāo)偏好指向度低的高頻詞，如“耕地”、“建設(shè)用地”、“林地”等詞，將明顯指向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)目標(biāo)偏好的高頻詞進(jìn)行分類編碼，并對(duì)有疑義的詞進(jìn)行回溯檢索，根據(jù)文本情境對(duì)關(guān)鍵詞的語(yǔ)義進(jìn)行判斷。

（4）編碼測(cè)試及信度檢驗(yàn)。為了對(duì)上述得到的測(cè)量體系進(jìn)行測(cè)試，另一位編碼員運(yùn)用“二八定律”選取高頻詞，即通過“選擇20%的高頻詞，反映80%的信息量”這一原則，分別選取每輪規(guī)劃綱要中詞頻排名前20%的高頻詞，并對(duì)其進(jìn)行分類編碼。經(jīng)檢驗(yàn)，兩次編碼取得的信度為0.939。最終有25個(gè)關(guān)鍵詞計(jì)入編碼。根據(jù)詞義對(duì)三大目標(biāo)下的25個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行歸并，可以將其并入9個(gè)子目標(biāo)，其中“經(jīng)濟(jì)”、“社會(huì)”、“生態(tài)”3個(gè)關(guān)鍵詞因無傾向，作為子目標(biāo)單獨(dú)對(duì)待，從而得到土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)偏好的測(cè)量維度及體系（表1）。

2.4建立量化系統(tǒng)

字詞的重要性與它在文本中出現(xiàn)的頻次成正比，本文采用內(nèi)容分析中使用最廣泛的頻數(shù)計(jì)量法建立量化系統(tǒng)，統(tǒng)計(jì)省級(jí)規(guī)劃文本中各目標(biāo)關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻數(shù)，并將屬于每類目標(biāo)的關(guān)鍵詞詞頻數(shù)進(jìn)行加總。需要注意的是由于文本篇幅存在差異，同一字詞在長(zhǎng)文本里可能會(huì)比短文本有更高的詞頻，而不管該詞語(yǔ)重要與否，所以統(tǒng)計(jì)分析時(shí)，不同研究文本之間采用頻數(shù)占比等相對(duì)值來代替絕對(duì)頻數(shù)，以消除文本篇幅差異對(duì)結(jié)果準(zhǔn)確性的影響。

3統(tǒng)計(jì)結(jié)果與分析

根據(jù)以上目標(biāo)偏好的測(cè)量體系和分析步驟，可以得到兩輪省級(jí)土地利用總體規(guī)劃三大目標(biāo)關(guān)鍵詞頻數(shù)統(tǒng)計(jì)及占比（表2）。

3.1目標(biāo)偏好排序分析

3.1.1三大目標(biāo)排序

按照經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大目標(biāo)頻數(shù)占比大小進(jìn)行目標(biāo)偏好排序，可以得到6種組合形式（表3），除上輪規(guī)劃無組合②以外，其他組合均有分布。

具體觀察三大目標(biāo)，兩輪規(guī)劃均出現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)首位的省份數(shù)顯著超過生態(tài)目標(biāo)首位和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)首位的省份數(shù)；

在以社會(huì)目標(biāo)首位的省份中，上輪規(guī)劃以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為次要目標(biāo)的省份數(shù)超過以生態(tài)目標(biāo)為次要目標(biāo)的省份，本輪規(guī)劃則出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)；另外，上輪規(guī)劃中，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)首位的省份數(shù)和生態(tài)目標(biāo)首位的省份數(shù)相當(dāng)，而本輪規(guī)劃中后者明顯多于前者。

3.1.2子目標(biāo)排序

在三大目標(biāo)下，除去“經(jīng)濟(jì)”、“社會(huì)”、“生態(tài)”3個(gè)無傾向的子目標(biāo)，分別分析經(jīng)濟(jì)首位、社會(huì)首位和生態(tài)首位時(shí)，其子目標(biāo)偏好的優(yōu)先順序（表4）。在經(jīng)濟(jì)首位的省份中，上輪規(guī)劃和本輪規(guī)劃將節(jié)約集約用地子目標(biāo)置于城鎮(zhèn)開發(fā)之前的省份居多；在社會(huì)首位的省份中，上輪規(guī)劃耕地保護(hù)優(yōu)先和土地整治優(yōu)先的省份數(shù)相同，但本輪規(guī)劃中絕大多數(shù)省份將耕地保護(hù)子目標(biāo)置于土地整治之前；在生態(tài)首位的省份中，兩輪規(guī)劃生態(tài)防治子目標(biāo)優(yōu)先的省份數(shù)均明顯多于環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的省份。

3.2目標(biāo)偏好程度分析

為準(zhǔn)確測(cè)度規(guī)劃對(duì)首位目標(biāo)的偏好程度，借鑒城市首位度的概念，引入“目標(biāo)首位度”這一指標(biāo)測(cè)度規(guī)劃對(duì)某一首位目標(biāo)的偏好程度。

3.2.1三大目標(biāo)首位度

按照“目標(biāo)首位度=首位目標(biāo)頻數(shù)占比/第二位目標(biāo)頻數(shù)占比”的計(jì)算公式，可以得到省級(jí)土地利用總體規(guī)劃三大目標(biāo)首位度（表5）。從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大目標(biāo)來看，上輪規(guī)劃社會(huì)目標(biāo)首位度的均值最高，說明在社會(huì)首位時(shí)，其相對(duì)其他目標(biāo)的偏好程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)首位和生態(tài)首位時(shí)對(duì)其他目標(biāo)的偏好程度；而本輪規(guī)劃社會(huì)目標(biāo)首位度均值最低，說明雖然社會(huì)目標(biāo)首位的省份數(shù)與上輪規(guī)劃相同，但其偏好程度明顯降低。

值得注意的是，浙江本輪規(guī)劃過度偏重經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)首位度高達(dá)2.05，拉高了經(jīng)濟(jì)首位度均值，除去浙江異常值后，經(jīng)濟(jì)首位度均值降為1.13。本輪規(guī)劃生態(tài)目標(biāo)首位度均值和扣除異常值后的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)首位度均值與上輪規(guī)劃相差不大。

3.2.2子目標(biāo)首位度

同樣去除“經(jīng)濟(jì)”、“社會(huì)”、“生態(tài)”3個(gè)子目標(biāo)，按照“子目標(biāo)首位度=首位子目標(biāo)頻數(shù)占比/第二位子目標(biāo)頻數(shù)占比”的計(jì)算公式，考察其余6個(gè)子目標(biāo)的首位度（表6）。

上輪規(guī)劃中，存在3個(gè)子目標(biāo)首位的情況，包含2個(gè)社會(huì)子目標(biāo)（耕地保護(hù)和土地整治）和1個(gè)生態(tài)子目標(biāo)（生態(tài)防治），生態(tài)子目標(biāo)首位的省份數(shù)明顯少于社會(huì)子目標(biāo)首位，但其首位度均值高于社會(huì)子目標(biāo)首位度均值。本輪規(guī)劃中，存在4個(gè)子目標(biāo)首位的情況，但絕大多數(shù)省份均以社會(huì)目標(biāo)下的耕地保護(hù)子目標(biāo)作為首位，其首位度均值也顯著高于其他子目標(biāo)。

4結(jié)論與討論

4.1主要結(jié)論

采用內(nèi)容分析法對(duì)土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)偏好進(jìn)行定量測(cè)度，可以得到以下結(jié)論：①土地利用總體規(guī)劃是多目標(biāo)規(guī)劃，通過內(nèi)容分析法可以構(gòu)建由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大目標(biāo)構(gòu)成的目標(biāo)偏好測(cè)量體系；②從目標(biāo)偏好排序來看，三大目標(biāo)中社會(huì)目標(biāo)始終是兩輪土地利用總體規(guī)劃的首要偏好目標(biāo)，生態(tài)目標(biāo)是土地利用總體規(guī)劃的次要偏好目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)排在最后；同時(shí)相比上輪規(guī)劃，本輪規(guī)劃耕地保護(hù)子目標(biāo)次序提前，土地整治子目標(biāo)次序推后；③從目標(biāo)偏好程度來看，社會(huì)目標(biāo)的首位偏好程度有所下降，但其中耕地保護(hù)子目標(biāo)的首位偏好度明顯上升；生態(tài)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的首位偏好程度基本不變，總體而言本輪規(guī)劃三大目標(biāo)偏好程度的差異縮小。

以上研究結(jié)果說明，我國(guó)土地利用總體規(guī)劃始終堅(jiān)持以耕地保護(hù)為核心的社會(huì)目標(biāo)偏好，符合其是國(guó)土資源管理部門主導(dǎo)的部門規(guī)劃的定位；雖然土地利用總體規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大目標(biāo)的偏好程度差異縮小，但其若要在空間規(guī)劃體系中發(fā)揮更大的作用，還需要通過優(yōu)化規(guī)劃技術(shù)和改革規(guī)劃管理體制進(jìn)一步均衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)目標(biāo)，以承擔(dān)起統(tǒng)領(lǐng)全區(qū)域空間發(fā)展的要求。

4.2簡(jiǎn)要討論

內(nèi)容分析法作為對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)、量化分析的一種科學(xué)研究方法，可以揭露隨意觀察文本時(shí)很難發(fā)掘的信息。該方法不僅適用于土地利用總體規(guī)劃文本的研究，也可以用于其它空間規(guī)劃或多目標(biāo)規(guī)劃等公共政策的研究，本文提供了一種定量測(cè)度政策目標(biāo)偏好的研究思路。但是該方法仍然存在一定局限：一方面因測(cè)量體系固定，對(duì)個(gè)別省份出現(xiàn)的異常情況難以靈活處理；另一方面，內(nèi)容分析法雖然能全面展示規(guī)劃目標(biāo)偏好狀況及變化，但難以揭示目標(biāo)偏好與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、資源稟賦的耦合程度，有待進(jìn)一步研究。

另外需要說明的是，采用內(nèi)容分析法只能對(duì)政策文本本身開展客觀分析，體現(xiàn)的是政策編制階段的目標(biāo)偏好。但由于公共政策往往存在執(zhí)行偏差，地方政府在執(zhí)行土地利用規(guī)劃時(shí)，其執(zhí)行偏好可能會(huì)與規(guī)劃文本目標(biāo)偏好不一致。

（編輯：田紅）

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