劉明

摘要：本文立足財政職能，通過對江蘇省常州市農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題進行剖析，提出財政支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的若干建議與舉措。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革；財政對策

近年來，江蘇省常州市立足財政職能，積極推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，有力促進了全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

一、常州市農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著增強。2015年，全市糧食與水稻畝產(chǎn)平均水平均為全省第一，水稻畝產(chǎn)達到643.5公斤，蟬聯(lián)全省“十三連冠”，基本實現(xiàn)“噸糧市”目標。園藝總面積達108.5萬畝，其中，蔬菜播種面積39.7萬畝、產(chǎn)量88.8萬噸、產(chǎn)值27.1億元；花卉苗木面積40萬畝、產(chǎn)值30億元；果樹面積18.4萬畝、產(chǎn)量12.96萬噸、產(chǎn)值11.91億元；茶葉面積11.64萬畝、產(chǎn)量2819噸、產(chǎn)值5.97億元。全市水產(chǎn)養(yǎng)殖面積55.8萬畝，產(chǎn)值58.4億元。全市出欄家禽5307萬羽，出欄生豬71.02萬頭，生豬大中型規(guī)模養(yǎng)殖比重達到64.7%。

（二）農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備技術(shù)顯著提升。截止到2015年底，全市累計建成高標準農(nóng)田135萬畝，占耕地比重達59.9%；建成高效設(shè)施農(nóng)業(yè)46.5萬畝、高效設(shè)施漁業(yè)19.2萬畝，分別占耕地面積、水產(chǎn)養(yǎng)殖面積的20.6%和34.4%。初步實現(xiàn)稻麥生產(chǎn)的全程機械化，農(nóng)業(yè)機械化水平達到87%。

（三）新型經(jīng)營主體逐步發(fā)展壯大。截止到2015年底，市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)達到106家，實現(xiàn)銷售額618億元。培育成交額超億元的農(nóng)產(chǎn)品市場20家，其中凌家塘批發(fā)市場年成交額超過300億元、夏溪花木市場年成交額超過164億元。建成各類休閑農(nóng)業(yè)場所100多家，接待游客數(shù)量655萬人次，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)旅游收入20.5億元。全市已被農(nóng)經(jīng)部門認定的家庭農(nóng)場達2349家，全市家庭農(nóng)場經(jīng)營耕地總面積25.82萬畝，其中通過流轉(zhuǎn)的耕地面積23.75萬畝。家庭農(nóng)場勞動力總數(shù)8733人，其中家庭成員6468人、常年雇工2265人。全市農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)達2678家，其中國家級示范社13家、省級示范社71家、市級“三好三強”示范社250家，合作社成員73.2萬戶，帶動非成員13.9萬戶。

（四）“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速。2015年，全市實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)營銷農(nóng)產(chǎn)品15億元，實現(xiàn)比上年增長36.4%以上。目前，全市有省級農(nóng)村電商示范村5個（其中農(nóng)產(chǎn)品電商示范村3個）、市級農(nóng)村電商示范村5個、省“一村一品一店”示范村2個。共組織20家農(nóng)業(yè)企業(yè)成功入駐蘇寧易購江蘇館，夏溪花木市場攜手互聯(lián)網(wǎng)，自建的“花木源”電商平臺通過“互聯(lián)網(wǎng)+”實現(xiàn)花卉苗木線上線下的電子交易。同時，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)集聚村建設(shè)。針對村級農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)秀資源，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)集聚村建設(shè)，整合農(nóng)產(chǎn)品資源，提升農(nóng)民對電子商務(wù)的理解力，起到引領(lǐng)、帶動、示范的作用。

二、常州市農(nóng)業(yè)發(fā)展存在的短板

（一）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全有待提高。

受生態(tài)環(huán)境約束，工業(yè)“三廢”排放造成的土壤、水體和空氣污染，對全市農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成不利影響。農(nóng)業(yè)從業(yè)者安全意識還較薄弱，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，生產(chǎn)經(jīng)營單位大多為分散式的單位和個體，規(guī)?；潭冗€較低，生產(chǎn)者質(zhì)量安全意識不強，缺少社會監(jiān)督和自我約束限制，科學(xué)施肥、用藥及標準化生產(chǎn)規(guī)程很難在生產(chǎn)上完全實施，尤其是蔬菜生產(chǎn)過程中的農(nóng)殘超標問題仍需高度重視。同時，土壤殘留重金屬超標等檢測不足，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品容易產(chǎn)生重金屬超標問題，影響農(nóng)產(chǎn)品的銷售。

（二）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抗風(fēng)險能力較弱。

一是龍頭企業(yè)綜合實力不強。全市農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)總共400余家，以市級和縣級企業(yè)居多，而規(guī)模大、集約化程度高、實力強的龍頭企業(yè)數(shù)量偏少，省級以上龍頭企業(yè)只有37家（國家級3家，省級34家）。雖然創(chuàng)出了“天目湖”區(qū)域公共品牌等，但缺少在全國有影響的大品牌，缺少知名農(nóng)產(chǎn)品加工和知名農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，目前尚未有年加工農(nóng)產(chǎn)品銷售超10億元的龍頭企業(yè)。

二是家庭農(nóng)場、合作社等規(guī)模偏小，抗風(fēng)險能力低。全市的種植業(yè)家庭農(nóng)場普遍還是以傳統(tǒng)的種植業(yè)為主，抵御突發(fā)性自然災(zāi)害能力不強；家庭農(nóng)場、合作社整體規(guī)模偏小，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；農(nóng)場主整體素質(zhì)不高，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化嚴重，整體綜合素質(zhì)距離現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民要求還有較大差距，部分農(nóng)場主還不會運用先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)和設(shè)備，直接導(dǎo)致農(nóng)場的生產(chǎn)水平和經(jīng)營能力與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營方式不適應(yīng)，生產(chǎn)效率低。

（三）高效設(shè)施農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出績效有待提高。

全市高效設(shè)施農(nóng)業(yè)投產(chǎn)后，配套設(shè)備處于良好運行狀態(tài)或能達到設(shè)計指標的只占其中一部分，部分企業(yè)盲目追求“量”，建造的設(shè)施檔次低，無溫度、濕度、光照等環(huán)境控制設(shè)備，難以實現(xiàn)機械化作業(yè)，嚴重影響了設(shè)施功能的發(fā)揮，也限制了設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量、產(chǎn)量和供應(yīng)持續(xù)性。同時，園藝生產(chǎn)者大部分都是兼業(yè)型菜農(nóng)和果農(nóng)等，并逐步呈現(xiàn)大齡化，對于優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效栽培技術(shù)認識不足，對于新技術(shù)的敏感性、理解程度和掌握能力較弱，普遍缺乏經(jīng)營管理方面的知識和技能，發(fā)展觀念比較落后，與市場需求銜接不夠，造成了設(shè)施園藝生產(chǎn)的技術(shù)轉(zhuǎn)化效率不高、裝備功能發(fā)揮不足、經(jīng)營管理效果不好、資源嚴重浪費等問題。

（四）農(nóng)業(yè)保險保費支出壓力大，補貼范圍有限。

2016年，受小麥赤霉病、倒伏、嘔吐毒素，夏季強降雨和洪澇災(zāi)害，以及秋季的水稻發(fā)芽影響，前10月全市涉險種植業(yè)24.70萬畝，涉險養(yǎng)殖業(yè)195.01萬頭（羽、只），理賠金額已達8585.52萬元。溧陽市、金壇區(qū)、武進區(qū)當年政府保費收入均發(fā)生超賠，全市財政保費支出面臨較大壓力。同時，農(nóng)業(yè)保險補貼險種范圍有限，全市農(nóng)業(yè)保險的種類覆蓋面與農(nóng)戶的投保險種需求還存在較大差距。

（五）農(nóng)業(yè)企業(yè)普遍存在融資難、融資貴等問題。

農(nóng)業(yè)企業(yè)由于自身資產(chǎn)運營狀況不佳、產(chǎn)品銷售不暢、利潤率不高、資產(chǎn)負債率較高、財務(wù)報表不健全、抵押物缺乏等因素，導(dǎo)致銀行等金融機構(gòu)對他們貸款較少，許多企業(yè)只能依靠民間融資來維持企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)，融資成本較高，風(fēng)險較大，不利于企業(yè)的長遠發(fā)展。

三、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的財政舉措

（一）整合農(nóng)口部門高標準農(nóng)田資金。

按照“統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)標準、統(tǒng)一資金管理、統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)管護、統(tǒng)一監(jiān)督考核”的原則，市財政積極破解行政管理部門職能界限，牽頭將市農(nóng)委與水利局各自實施的市級高標準農(nóng)田建設(shè)項目，通過建立“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的資金統(tǒng)籌使用新機制，率先在省內(nèi)實現(xiàn)了更高、更深層次的跨部門資金整合。通過對市農(nóng)委（高標準農(nóng)田建設(shè)資金1500萬元）和市水利局（高標準農(nóng)田建設(shè)資金800萬元）進行跨部門整合，將建設(shè)資金市級財政補助標準提高到每畝2300元，進一步強化農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為率先實現(xiàn)全市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打下堅實基礎(chǔ)。

（二）推行市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目“先建后補、以獎代補”。

率先在全省對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目推行“先建后補、以獎代補”，減輕企業(yè)報賬的手續(xù)，激發(fā)企業(yè)參與農(nóng)業(yè)項目的積極性。同時，推動市委農(nóng)工辦對適合“先建后補、以獎代補”扶持方式的，如村級集體經(jīng)濟發(fā)展專項資金，也納入進“先建后補、以獎代補”范圍。

（三）設(shè)立“城鄉(xiāng)居民休閑農(nóng)業(yè)體驗惠民卡”專項資金，推動一二三產(chǎn)融合。

市財政遵循“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，適度調(diào)整休閑觀光農(nóng)業(yè)財政補助方式，設(shè)立“城鄉(xiāng)居民休閑農(nóng)業(yè)體驗惠民卡”專項資金，財政補貼100萬元，企業(yè)配套100萬元，通過“常州農(nóng)業(yè)12316”和微信公眾號“常州休閑農(nóng)業(yè)”，以搖一搖微信端互動抽獎方式，按固定時段、分批次發(fā)放面額為100元到1000元的電子卡券，消費者中獎后，到參與活動的休閑農(nóng)業(yè)企業(yè)使用。截至目前，共發(fā)放惠民卡40期，發(fā)放金額248萬元，消費金額185.091萬元，共有758660人次參與抽獎。通過這種方式，直接帶動、引導(dǎo)社會資本投入到農(nóng)村經(jīng)濟實體中，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、促進農(nóng)村一二三產(chǎn)有機融合。

（四）推行農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款保證保險。

市財政專門設(shè)立農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款保證保險專項資金，引導(dǎo)銀行、保險機構(gòu)與擔(dān)保機構(gòu)參與，合作銀行對符合條件的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)放保證保險貸款，保險機構(gòu)和擔(dān)保機構(gòu)對貸款企業(yè)提供保證保險，財政提供保費補貼，共同搭建了“政、銀、保、擔(dān)”多方合作平臺。目前，市財政與中行常州分行、長安保險常州支公司、江蘇再擔(dān)保常州分公司等單位合作，創(chuàng)新完善了農(nóng)業(yè)保證保險合作模式，使新一輪農(nóng)業(yè)保證保險規(guī)模擴大到5500萬元；形成貸款風(fēng)險由保險公司承擔(dān)60%，再擔(dān)保公司承擔(dān)30%，銀行承擔(dān)10%的機制，所發(fā)生的保證保險貸款的擔(dān)保費和保險費由財政補貼；貸款利率最高不超過央行同期基準利率上浮15%，可直接為農(nóng)業(yè)企業(yè)節(jié)省利息支出10%左右。

四、財政扶持農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的對策建議

在推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，各級財政部門應(yīng)充分發(fā)揮財政政策和資金的引導(dǎo)作用，加大對特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的支持力度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)加強市場需求預(yù)測，提高市場供給質(zhì)量和效率，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的可持續(xù)發(fā)展。

（一）創(chuàng)新財政扶持方式。

一是建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。構(gòu)建由政府出資，銀行、擔(dān)保、保險共同參與覆蓋“公益屬性、政府扶持、專注農(nóng)業(yè)、市場運作、風(fēng)險共擔(dān)”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，通過發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應(yīng)，有效擴大融資杠桿，撬動銀行和金融資本服務(wù)農(nóng)業(yè)發(fā)展，降低農(nóng)業(yè)企業(yè)融資成本，解決企業(yè)“融資難、融資貴”的問題。

二是通過政府購買公共服務(wù)的方式，將以往由地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的社會化服務(wù)職能，通過專業(yè)合作社等機構(gòu)來承擔(dān)。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域嘗試通過政府購買公共服務(wù)方式，強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全屬地建設(shè)，加快推進蔬菜、畜禽產(chǎn)品、茶果、水產(chǎn)品、糧食和特色經(jīng)濟作物質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)，建立健全可追溯、互聯(lián)共享的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信息平臺；加強農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測和農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測等，嚴格把控農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，杜絕農(nóng)藥殘留物和重金屬超標，打造出綠色無公害的名優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品。

三是進一步完善農(nóng)業(yè)保險政策。

積極向上爭取擴大省級農(nóng)業(yè)保險險種補貼范圍，并根據(jù)地方特色，在地方財力允許的條件下，有針對性地增加地方農(nóng)業(yè)保險補貼險種，擴大保險受益面。深入推進農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險改革，在總結(jié)武進區(qū)“水稻收入保險和翠冠梨價格保險”改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完善保費補貼政策，健全風(fēng)險管控制度，擴大改革試點范圍，從農(nóng)產(chǎn)品價格目標適度保障的角度為農(nóng)戶增收保駕護航。

（二）優(yōu)化財政支農(nóng)資金投向。

一是大力支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)推廣。

加大財政對農(nóng)業(yè)科技的投入力度，形成“以農(nóng)業(yè)企業(yè)為主導(dǎo)、科技項目為載體、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合”的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，加大科技型農(nóng)業(yè)企業(yè)培育力度，深入開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)學(xué)研對接活動。支持農(nóng)業(yè)企業(yè)與高校、科研院所、研發(fā)機構(gòu)等組建科技創(chuàng)新共同體，集中精力在水稻種源繁育、花卉苗木、畜禽水產(chǎn)品新產(chǎn)品開發(fā)等領(lǐng)域開展深度合作，積極培育具有自主知識產(chǎn)權(quán)的農(nóng)業(yè)新品種。同時，加強財政對農(nóng)技推廣體系建設(shè)扶持力度，扶持建立村級農(nóng)業(yè)科技服務(wù)站點，加大農(nóng)業(yè)科技的推廣力度。

二是大力支持新型經(jīng)營主體發(fā)展。

結(jié)合我市實際，通過先建后補、以獎代補等方式，集中財力支持帶動能力強、有發(fā)展?jié)撃堋⒂绕涫歉呖萍己鸵?guī)模產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)做大做強；支持家庭農(nóng)場開展合作經(jīng)營、共同經(jīng)營、委托經(jīng)營，聯(lián)合組建合作社，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、貯運、銷售，使之成為以農(nóng)民為主體的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營者；促進家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的互利合作、互補融合，建立起“龍頭企業(yè)+合作社+家庭農(nóng)場”的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷銜接機制、訂單履約機制和利益聯(lián)結(jié)機制，使家庭農(nóng)場能夠分享加工及流通環(huán)節(jié)的利益。

三是大力扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，鼓勵農(nóng)產(chǎn)品深加工，提高附加值，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合。

要依托骨干農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，以省、市特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品為主體，重點支持企業(yè)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值；重點扶持發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物流業(yè)發(fā)展，完善鮮活農(nóng)產(chǎn)品、地方特色農(nóng)產(chǎn)品和冷鏈物流體系，打造一批上規(guī)模的冷鏈產(chǎn)業(yè)基地。

四是大力支持“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動常州品牌走向全國。

加大財政在“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)方面的支持力度，依托本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，探索推進“一村一品一店”模式，培育一批具有較強知名度和網(wǎng)絡(luò)營銷競爭力的農(nóng)產(chǎn)品；對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體在知名網(wǎng)站開設(shè)農(nóng)產(chǎn)品直銷網(wǎng)店、特產(chǎn)館進行補助；對“淘寶特色中國常州館”、“京東商城常州館”等建設(shè)實行以獎代補。

（三）強化支農(nóng)資金管理。

一是加大專項資金整合力度，發(fā)揮財政資金集聚作用。

在鞏固完善市級高標準農(nóng)田建設(shè)項目和資金跨部門整合成效的基礎(chǔ)上，繼續(xù)按照“資金來源渠道不變、用途不變、管理權(quán)限不變、檢查驗收標準不變”的原則，打破行業(yè)界限、部門分割，嘗試對諸如農(nóng)產(chǎn)品品牌宣傳推廣等“小、散、亂”的支農(nóng)資金進行整合，統(tǒng)籌銜接各類項目的建設(shè)內(nèi)容、資金計劃和進度安排，建立健全相互配合、良性互動的溝通協(xié)調(diào)機制，提高財政資金有序投放的整體效能和使用效益。

二是統(tǒng)一支農(nóng)項目申報平臺，杜絕項目重復(fù)申報行為。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市農(nóng)委、農(nóng)工辦、供銷社等單位，在市農(nóng)委建立農(nóng)業(yè)項目資金申報管理平臺的基礎(chǔ)上，打造全市統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)項目資金申報管理平臺。加強技術(shù)支撐與平臺管理，通過發(fā)揮統(tǒng)一申報系統(tǒng)的排查梳檢功能，杜絕多頭申報、重復(fù)申報行為的發(fā)生，打造農(nóng)口項目資金申報良性循環(huán)。

三是完善項目資金管理方式，優(yōu)化支農(nóng)資金分配流程。

進一步完善“先建后補、以獎代補”財政支農(nóng)獎補模式，規(guī)范程序、優(yōu)化流程，積極擴大覆蓋面，充分彰顯支農(nóng)資金“公開、透明、普惠”。探索支農(nóng)資金因素分配法的適用項目類型，提高農(nóng)業(yè)項目財政扶持的精準度，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配機制。

四是加強財政資金績效管理力度，提高財政資金使用效率。

強化財政資金的績效導(dǎo)向，對農(nóng)業(yè)項目中的高效設(shè)施農(nóng)業(yè)項目加強績效評價，強化財政全過程績效評價。對于績效評價不合格的高效設(shè)施農(nóng)業(yè)項目進行取締，財政資金重點扶持績效評價好的項目，提高高效設(shè)施農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出比，以此推動全市高效設(shè)施農(nóng)業(yè)項目的健康良性發(fā)展。

（作者單位：江蘇省常州市財政局農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：欣文