章偉升

社會資源配置的效率取決于制度供給。制度杠桿用得對不對，決定了社會力量的發(fā)展?fàn)顩r和社會資源配置的效果

2012年，中共十八大明確提出全面深化改革，要讓市場在資源配置中起決定性作用。這項理念也貫穿于社會服務(wù)和公益慈善領(lǐng)域。

十八大后，中央要求加快政社分離、改革社會組織雙重管理體制、政府向社會購買服務(wù)、行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，直到2016年《慈善法》頒布。這些政策法規(guī)都是推進社會資源配置市場化，都在朝著“小政府、大社會”的方向改革。早在2004年，中共中央就已經(jīng)提出要建立多元參與的社會管理格局。

國家行政學(xué)院社會和文化教研部副主任馬慶鈺認為，政府放開對社會組織的相關(guān)限制，形成公共服務(wù)供給的社會選擇機制，意味著政府想要放棄對公益慈善和社會服務(wù)的計劃性思維，采用市場化的方式，開放配置社會資源。他說，政府在簡政放權(quán)、激發(fā)社會活力上有積極變化。

但是，馬慶鈺也看到現(xiàn)實選擇中的焦灼，“多元參與的治理理念已有12年之久，但是公權(quán)力這一方利用控球后衛(wèi)的地位打獨球還相當(dāng)習(xí)慣，致使其他社會參與主體在球場上無球空跑的現(xiàn)象仍然比較突出?！?/p>

馬慶鈺意識到，新舊路徑博弈可能導(dǎo)致資源配置方式飄忽不定，便特別強調(diào)制度的關(guān)鍵性作用。他說，目前最需要的制度是：

一、為社會組織的自主性參與提供制度和政策保障；

二、將鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的稅收和人才政策，適用到教育、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境、弱勢群體的援助的社會服務(wù)組織當(dāng)中去；

三、社會組織中黨社關(guān)系一定要合理界定；

四、為國內(nèi)國外社會組織服務(wù)與合作制定更加便利的政策；

五、為社會組織走出去發(fā)揮國際作用制定配套政策；

六、通過制度安排限制公共權(quán)力對社會組織的不當(dāng)干預(yù)；

七、用制度設(shè)計推動官辦社會組織社會化和事業(yè)單位改革正確地轉(zhuǎn)型。

《中國慈善家》：2016年中國非公募基金會論壇上，幾位發(fā)言嘉賓都提到，社會力量應(yīng)該發(fā)育出自己的主體性，不依附于政府和資本。以社會組織的經(jīng)濟貢獻率為例：2014年。民政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國60多萬個社會組織的服務(wù)增加值為638.6億元，占GDP的1‰，這個比例民政部保持到2015年。你的研究團隊提出是4000億左右。約占GDP的7‰，這個數(shù)據(jù)提振人心。

馬慶鈺：這真的得感謝徐永光老師，我認為他是最具開拓性的，我們是受到他的啟發(fā)和指引，進一步用系統(tǒng)、學(xué)理性的分析做成框架，重新核算統(tǒng)計社會組織的經(jīng)濟貢獻，下一步我們希望能夠建立一套衡量社會服務(wù)的經(jīng)濟指標(biāo)體系。

社會組織的貢獻長期被矮化，很不利于對它的功能作用做出客觀評價。在此認知之上的相關(guān)政策出現(xiàn)了一些問題，都是源于對社會組織的認識不足。另一方面，社會組織的服務(wù)供給就是社會服務(wù)供給，屬于現(xiàn)在比較被推崇的綠色產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)，它和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革直接相關(guān)。供給側(cè)改革主要是優(yōu)化社會消費品的需求與供給，解決供給端產(chǎn)品、服務(wù)低質(zhì)、低效的問題。

現(xiàn)在的問題在于，大家對供給側(cè)改革的關(guān)注點都放在經(jīng)濟資源上。我覺得，社會資源也很重要。經(jīng)濟資源配置的主體是企業(yè)，社會資源配置是解決社會服務(wù)性產(chǎn)品的供給質(zhì)量，指向的是社會服務(wù)領(lǐng)域，自然就需要社會力量發(fā)展起來，包括基金會、社團、社會服務(wù)機構(gòu)等社會組織，這是一個新命題。

從這個意義上講，我們希望解決兩個問題：一是社會組織長期被矮化；二是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的新領(lǐng)域——社會資源配置。這兩個問題如果能得到認可，形成共識，就會影響長遠的制度供給，這是根本性的改變。

現(xiàn)在的問題在于，大家對供給側(cè)改革的關(guān)注點都放在經(jīng)濟資源上。我覺得，社會資源也很重要。經(jīng)濟資源配N的主體是企業(yè)，社會資源配置是解決社會服務(wù)性產(chǎn)品的供給質(zhì)量，指向的是社會服務(wù)領(lǐng)域，自然就需要社會力量發(fā)展起來，包括基金會、社團、社會服務(wù)機構(gòu)等社會組織，這是一個新新命題。

《中國慈善家》：你曾預(yù)測，到2020年。全國各類社會組織的數(shù)量能達到90多萬個。這個預(yù)測比較樂觀，依據(jù)是什么？

馬慶鈺：基于過去的政策杠桿。1978年鄧小平帶領(lǐng)中國進行改革開放，效果是芝麻開花節(jié)節(jié)高，社會組織從無到有，這是有目共睹的。我們做過統(tǒng)計，大致分了幾個時期：1978年到1990年為恢復(fù)期，社會組織的數(shù)量達到20萬家；1990年到2001年時曲折發(fā)展，達到25萬家；2001年到2012年的十八大，是平穩(wěn)發(fā)展期，數(shù)量達到50萬家；接下來就是從2012年總書記習(xí)近平、總理李克強這個班底之后，到2015年底總數(shù)達到65.5萬家。

三年增加了16.5萬家，我取平均值，每年大概增加5.5萬家。我用這個做簡單推演，數(shù)值區(qū)間是：最高116萬家，最低88萬家，中間就是在100萬家左右，基本上問題不大。

除了數(shù)量，我還提出質(zhì)量的比例。也就是說，能夠直接提供服務(wù)的實體類社會組織，一定要增加比重，能達到60%才行。另外一些可做可不做的組織，占40%。在這個基礎(chǔ)上，我認為為社會組織提-供資源的基金會，應(yīng)該達到1-1.5萬家?，F(xiàn)在是0.5萬家左右，徐永光老師他們認為這個目標(biāo)可行。這樣的話，我們的發(fā)展既有數(shù)量又有質(zhì)量。

但這只是我的一個判斷，有可能接近于準(zhǔn)確，也有可能落空。就看下一步，直接登記政策是否能夠落地，現(xiàn)在看來也有些別的變量。

《中國慈善家》：《基金會管理條例》正在修訂，草案顯示：在縣、設(shè)區(qū)的市、省級民政部門登記的基金會，注冊資金分別不低于200萬元、400萬元和800萬元，在國務(wù)院民政部登記的基金會，注冊資金不低于8000萬元，這條規(guī)定引起了很多關(guān)注。

馬慶鈺：所以我說一些變量進來了。門檻提高，游戲規(guī)則變了，就會影響我的判斷。包括我說的四類社會組織直接登記，這個規(guī)定挺好的，這四類社會組織能夠占到所有社會組織的相當(dāng)比重，但是目前來看出現(xiàn)了一些新的東西，會影響到我之前的樂觀判斷。

《中國慈善家》：公益行業(yè)普遍反映，一些《慈善法》里沒有的規(guī)定和要求，在《基金會管理條例》（修訂草案）里出現(xiàn)了。你認為這反映了公共部門的一些現(xiàn)狀。具體是指什么？

馬慶鈺：糾結(jié)，這是一般性現(xiàn)象。一個社會存在種種博弈，主要的博弈就是公、私之間的博弈，進一步說就是公權(quán)和私權(quán)之間的博弈。一方面，改革開放不斷激發(fā)社會活力，壯大社會力量，另一方面也帶來一些矛盾。因為社會力量發(fā)展，有時候會分享公權(quán)的資源。

當(dāng)社會力量利用政策杠桿發(fā)展壯大后，公權(quán)自己培養(yǎng)的力量也會成為它自己的競爭對手，所以會糾結(jié)。更何況，在這個過程當(dāng)中還有一些社會組織自身，或主觀，或客觀，或故意或非故意地有不規(guī)范行為，這也是造成公權(quán)糾結(jié)的原因。

一個正常社會，公權(quán)和私權(quán)就像處于拔河狀態(tài)，此消彼長。只要沒有一方處于壓倒性勝利，社會應(yīng)該是平穩(wěn)的，否則社會就不平衡，這叫做博弈平衡論。

《中國慈善家》：在這種新舊路徑的博弈中。你發(fā)現(xiàn)了什么新變量？

馬慶鈺：我看到一些很奇怪的現(xiàn)象。十三五規(guī)劃和十八大有明確說法，要推進符合條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會組織，這是頂層設(shè)計的基本政策導(dǎo)向，但是現(xiàn)實當(dāng)中與此相反的做法出現(xiàn)了。

2015年12月，國家事業(yè)單位登記系統(tǒng)出臺《事業(yè)單位、社會團體及企業(yè)等組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位設(shè)立登記辦法（試行）》，在地方上產(chǎn)生了聯(lián)動效果。

2016年2月，一個南方省份就出臺了《關(guān)于開展建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度試點促進民辦公益事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，里邊規(guī)定：凡具有國有資產(chǎn)成份、且不以營利為目的，從事教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公益活動的民辦公益服務(wù)機構(gòu)，經(jīng)事業(yè)單位登記管理機關(guān)審核同意，可登記為事業(yè)單位法人。這個事情不光在這個省，其他省份也迅速跟進了。原因是什么呢？體制內(nèi)力量喜歡壯大自己的隊伍，體制外的社會組織也愿意進來。我主觀認為，不論這么做是出于什么樣的目的，至少在理念上有根深蒂固的情結(jié)——民不如官，私不如公，外不如內(nèi)。

資源配置有兩個方式，一個是傳統(tǒng)的計劃配置，另一個就是市場化、社會化配置。經(jīng)濟資源的市場化配置已經(jīng)被大家接受，但是在社會資源上，大家還是沒有完全接受市場化、社會化配置，所以才會出現(xiàn)這種現(xiàn)象。

還有一個我最近在慈善領(lǐng)域觀察到的現(xiàn)象。大家都在說，運動員和裁判員不能同體，我們現(xiàn)在的基本框架沒有問題，“運動員”負責(zé)慈善服務(wù)，“裁判員”負責(zé)監(jiān)督，管規(guī)則，分工挺好的。

但是我發(fā)現(xiàn)合二為一的情況仍然存在，比如慈善總會到底是干什么的？它是社團，同時又具有慈善功能。從法規(guī)上來講，也不是不可以，特別是慈善法出臺后，凡符合條件的各類社會組織都可以認定或者登記為慈善組織。我糾結(jié)在什么地方呢？有官方背景的慈善總會，到底是管慈善行為，還是管規(guī)則、管倫理？你不是公募基金會，但又開展大量的公募活動。而且，從編制到辦公場地，都是屬于政社不分的情況。

我們看到，有些地方的慈善總會，募捐能力不是一般的厲害，這種能力來自于政府背景，不是通過自動自發(fā)的社會性募捐，而是通過召集企業(yè)來捐。說是大家很踴躍地捐贈了，但實際上是嗎？我認為不是，這還是傳統(tǒng)的派捐。我糾結(jié)在什么地方呢？有官方背景的慈善總會，到底是管慈善行為，還是管規(guī)則、管倫理？你不是公募基金會，但又開展大量的公募活動。而且，從編制到辦公場地，都是屬于政社不分的情況。

《中國慈善家》：派捐行為是違規(guī)的，慈善法明令禁止。

馬慶鈺：對。還有，如果是國有企業(yè)，董事長拍著胸脯把錢拿出來的時候，問沒問過那些小股東們，沒問過吧？這又是違規(guī)。那么私營企業(yè)呢？他們要么是擔(dān)憂不給的后果；要么就是他們給了，但可能下一步有某些交易行為。我認為這是對慈善募捐的扭曲，這里改革的空間和余地很大。

《中國慈善家》：你提過政府推進社會組織改革的五個關(guān)鍵任務(wù)：推進官辦社會組織改革；改進準(zhǔn)入制度；推出稅收優(yōu)患政策；改善政府監(jiān)管和黨政服務(wù)關(guān)系。如果這幾個任務(wù)不解決好，推進社會資源的供給側(cè)改革比較困難？

馬慶鈺：對，社會資源配置的效率取決于制度供給。我甚至講到一句話，良好的制度供給是第一生產(chǎn)力，它甚至超過了科技。制度杠桿用得對不對，用得有利不有利，決定了社會力量的發(fā)展?fàn)顩r和社會資源配置的效果。所以有些東西我們還得繼續(xù)堅持，比如剛才說的社會力量的主體性，這個很重要，不自主就失去了存在的意義，就變成別的了?，F(xiàn)在確實還存在一些問題，比如政社分而不開，或者有的分有的不分，還有裁判運動員合二為一，包括我們現(xiàn)在黨組織和所在社會組織之間的關(guān)系，應(yīng)該要處理得更好一些。

我有一幅對聯(lián)：供給創(chuàng)造需求，市場配置資源，橫披是供給側(cè)改革。供給有一系列的供給主體，包括政府、企業(yè)、社會組織和其他創(chuàng)新主體。有了這些東西，還不能夠真正解決供需之間的關(guān)系問題，不能夠保證我們的資源配置有效問題，還需要黨和政府的制度供給。一個積極、良性的制度供給，自然會解決一系列社會資源配置當(dāng)中的難題。

我舉個例子：2015年，民政部、發(fā)展改革委、教育部等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，我數(shù)了一下，有至少十個方面的優(yōu)惠政策，涉及免稅、人才支持、關(guān)聯(lián)交易等等。養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)實際上就是民辦非企業(yè)單位，既然能享受到一系列的支持性政策，這就屬于優(yōu)化制度供給。