程亞蘭+胡曉霞

摘 要： 新修訂《預(yù)算法》正式實施后，財政部門和各預(yù)算單位在深化部門預(yù)算改革，完善預(yù)決算管理制度，不斷優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，嚴控“三公”經(jīng)費方面取得明顯成效。但通過實地審查后發(fā)現(xiàn)預(yù)決算差異大、預(yù)算編制不規(guī)范、決算請人代編、預(yù)決算與賬目存在兩張皮、基層預(yù)算單位無會計和會計核算不規(guī)范等一系問題亟待改進和完善，為此各級人大、政府及財政、審計等部門的審查和監(jiān)督依然任重道遠。

關(guān)鍵詞： 預(yù)決算審查；預(yù)算編制；決算編制

中圖分類號： F812.3 文獻標識碼： B 文章編號： 2095-8153（2016）06-0050-04

自2015年1月1日新修訂《預(yù)算法》正式實施后，財政部門和各預(yù)算單位認真貫徹和落實預(yù)算法及中央和地方政府的各項政策，進一步深化部門預(yù)算改革，完善預(yù)決算管理制度，不斷優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，嚴控“三公”經(jīng)費，從嚴從緊從細從實編制預(yù)決算，穩(wěn)步推進績效預(yù)算管理改革，提高預(yù)算資金分配的規(guī)范性和科學性，預(yù)決算編制質(zhì)量進一步提高。但通過親自參與預(yù)決算審查以及對預(yù)算單位的賬目檢查工作中發(fā)現(xiàn)，預(yù)決算差異大、預(yù)算編制不規(guī)范、決算請人代編、預(yù)決算與賬目存在兩張皮、基層預(yù)算單位無會計和會計核算不規(guī)范等一系問題亟待改進和完善。

一、存在的問題

（一）預(yù)算編制工作

1.預(yù)算編制不規(guī)范

（1）預(yù)算編報說明的內(nèi)容不統(tǒng)一，不能很好地發(fā)揮其作用。有的單位未按財政部門的要求編寫預(yù)算編報說明，有的部門雖然按要求編寫，但比較粗略不細化，特別是對部門職責、當年的工作計劃和重點工作安排、重大收支變化情況說明不仔細，不便于預(yù)算公開和審查。

（2）預(yù)算未按全口徑編制。一是部門以前年度的基本預(yù)算結(jié)余，在編制年度部門預(yù)算未納入預(yù)算統(tǒng)籌安排使用；二是轉(zhuǎn)移支付部分未在預(yù)算中充分體現(xiàn) ；三是上級主管部門補助收入、本級財政追加預(yù)算未反映收支，在往來賬中列收列支，造成收支不實。

（3）預(yù)算報表勾稽關(guān)系錯誤或者與預(yù)算編制說明數(shù)據(jù)前后不一致、不具體。收入預(yù)算編制不準確不完整，比如房租收入和其他收入應(yīng)列未列收入，部分項目增減幅度異常未見說明?；局С雠c項目支出預(yù)算串項列支等等。

（4）經(jīng)濟分類科目使用不正確，有的單位將本應(yīng)編制在“津貼補貼”政策內(nèi)的獎勵支出編入“獎金”，致使獎金超標準編報，有的單位對項目支出按經(jīng)濟科目分類較為隨意、不規(guī)范，比如在高等教育事業(yè)發(fā)展專項中列支工資福利支出——津貼補貼等。

（5）不按照規(guī)定口徑編報預(yù)算，比如有的單位公積金提取超過上年度工資總額的12%；不可預(yù)見費超過財政撥款安排項目支出的4%的限額；有的單位“三公經(jīng)費”預(yù)算編制高于前三年預(yù)算數(shù)或高于前三年實際執(zhí)行數(shù)，同一系統(tǒng)內(nèi)對公務(wù)用車運行維護費標準不一等等。

2.項目支出缺乏科學合理性

（1）項目支出編制不夠細化，測算依據(jù)不具體或不科學，項目開支內(nèi)容重復(fù)或項目名稱設(shè)置模糊。項目支出未作經(jīng)濟分類或按經(jīng)濟分類列支不準確，從審查情況來看，這一現(xiàn)象在各預(yù)算單位的項目申報文本中普遍存在，給人的感覺就是想方設(shè)法編造項目套取預(yù)算。

（2）績效管理工作有待進一步加強，普遍存在著項目績效指標編制質(zhì)量不高，有的項目沒有填報績效指標，有的項目績效指標設(shè)置不科學，缺乏操作性，不利于績效評價和考核。

（3）資金安排不科學，項目測算依據(jù)不合規(guī)。有的項目年年有結(jié)余，年年增加預(yù)算，造成資金閑置浪費；有的項目幾百萬計入委托業(yè)務(wù)費無測算依據(jù)，測算依據(jù)不具體，沒有細化到具體的活動內(nèi)容，每個活動需要哪些方面的經(jīng)費，各是多少均是空白。

（4）部分項目未列入“項目采購”，按照政府采購法的規(guī)定，凡是在目錄清單內(nèi)、限額標準以上項目都應(yīng)列入項目采購計劃，但從審查的情況看，很多項目應(yīng)列未列。另外，有的建筑工程項目預(yù)算幾千萬，跨期建設(shè)，每年的預(yù)算既未經(jīng)過財政投資評審，也沒有社會評估機構(gòu)的工程造價預(yù)算報告，大筆一揮，隨意列支。

（5）預(yù)留或虛列專項支出預(yù)算，項目支出預(yù)算缺乏編制依據(jù)。一些單位和部門預(yù)算項目數(shù)年未有變化，項目設(shè)置與執(zhí)行是“兩張皮”，未執(zhí)行的項目資金亦未收回財政部門，仍由單位使用，使項目預(yù)算成為“套錢”預(yù)算，項目資金成為基本支出超支的資金來源，削弱了預(yù)算的嚴肅性。

（二）會計基礎(chǔ)工作

1.無會計崗位或?qū)Ｂ殨嬋藛T

由于前幾年各地推行會計集中核算，很多單位的會計崗位都撤銷了，只保留了一個報賬員。而這幾年又推行國庫集中支付，原納入集中核算的單位賬目又重新退回自行核算。原有會計的單位會計人員面臨著業(yè)務(wù)生疏，對新的預(yù)算法和新的行政事業(yè)單位會計準則未加強學習和培訓(xùn)，對新東西知之甚少。沒有會計的單位又面臨無編制招收不了新會計，而現(xiàn)有的報賬員的工作主要是整理單據(jù)和操作國庫收付款系統(tǒng)，還承擔一大堆行政性事物，也沒有精力學習會計知識。

2.會計核算不規(guī)范

（1）資金往來長期掛賬不清理，資產(chǎn)負債表中其他應(yīng)收款、應(yīng)付款、長期應(yīng)付款等往來掛賬時間長，長期不清理不下賬。該收的不收，占用國家財政資金、該付的未付，也可能不用支付。

（2）應(yīng)由個人工資承擔的社保和公積金不及時扣除或扣除不足，而繳納時占用預(yù)算經(jīng)費或往來資金戶的錢長期掛賬，不及時清理。

（3）核算過程中對于基本支出和項目支出劃分不清，出現(xiàn)相互串用，基本支出擠占項目支出，比如有的單位人員的工資福利支出從項目開支中列支，并解釋為有一部分人員人頭經(jīng)費給的不夠，只好從項目中開支。支出按功能分類和經(jīng)濟分類不規(guī)范。

（4）聘請的臨時工和勞務(wù)用工，工資等費用列支既無合同，也沒有到稅務(wù)部門圓票，出現(xiàn)白條列支等現(xiàn)象也比較普遍。

（5）年末結(jié)轉(zhuǎn)不規(guī)范，沒有分清財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余，其他資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余科目的性質(zhì)和用途，或是平時核算時隨意串戶，導(dǎo)致有的正數(shù)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余有的負數(shù)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，賬上的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)與國庫支付系統(tǒng)不一致。

3.會計監(jiān)管工作不力

（1）銀行存款賬戶不取消，存在房租、水電等往來資金存入銀行賬戶隨意開支，有的單位銀行存款的余額一直是上年結(jié)轉(zhuǎn)，幾年下來未發(fā)生，也未清理。

（2）對會計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)不到位，每年的預(yù)決算會議就安排一天或半天，只是簡單地介紹一下情況，有經(jīng)驗的人員也許能意會，但大多數(shù)人覺得只是形式，聽不懂也不會編，有的干脆不參加，到時候找“專家”代編，反正只要財政系統(tǒng)過關(guān)就行，有的單位甚至找到財政預(yù)算部門的人員代編，而且將勞務(wù)費報酬打白條列支。

（3）檢查只是一陣風，缺乏長效機制，近年來有的地方開展了行政事業(yè)單位票據(jù)大檢查和“7+1專項整治”活動，提前放出口風后，有的單位加班加點補單據(jù)、補手續(xù)迎接檢查，最后的結(jié)論無關(guān)痛癢，皆大歡喜。

（三）決算編制工作

1.預(yù)決算報表科目設(shè)置不一致。現(xiàn)有預(yù)決算報表科目設(shè)置并不完全一致，有些支出在預(yù)算時編入項目支出，在決算時則在基本支出中予以反映；有些支出在預(yù)算中按一個科目核算，而在決算中按兩個科目核算；有些經(jīng)濟科目在預(yù)算編制中沒有設(shè)置而在決算報表中設(shè)置了該科目等。

2.預(yù)決算差異額較大。形成的原因一是預(yù)算編制數(shù)過大，尤其是項目編制時項目申報個數(shù)多，資金量大，很多單位項目的執(zhí)行率只有50%。據(jù)了解有的單位領(lǐng)導(dǎo)謹慎行事，怕出問題，多一事不如少一事。有的單位原本有的項目就是虛列，結(jié)果項目取消形成項目結(jié)余。二是近幾年由于政府提高津補貼標準并補發(fā)以前年度津補貼追加人員經(jīng)費及離退休人員經(jīng)費等費用，也導(dǎo)致預(yù)決算差異加大。三是“三公經(jīng)費”決算數(shù)比預(yù)算下降明顯，這主要得益于近幾年中央的八項規(guī)定和反腐倡廉力度加大，提倡厲行節(jié)約，使得公務(wù)接待大幅減少。

3. 決算數(shù)與單位賬目脫節(jié)，出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。而且有的單位數(shù)據(jù)相差還特別大，在基層調(diào)查走訪過程中據(jù)有的單位會計反映部門決算可以不管賬，只要依據(jù)業(yè)務(wù)科室給的幾個數(shù)據(jù)就可以（如當年的結(jié)轉(zhuǎn)資金余額、XX科當年的預(yù)算內(nèi)經(jīng)費支出明細、當年支出按功能分類的明細），其他數(shù)據(jù)都可以根據(jù)需要隨意調(diào)整。比如某單位的決算報表在財政部門相關(guān)科室的指導(dǎo)下經(jīng)過反復(fù)調(diào)整通過了，后經(jīng)與賬目核對發(fā)現(xiàn)當年的支出決算數(shù)比財務(wù)數(shù)少了80多萬，但財務(wù)賬目的每筆開支都與國庫支付系統(tǒng)對得上，后詢問會計那80多萬如何在決算上調(diào)減的，回答是按比例，那么，這樣的決算還是真實的嗎？會計的賬目是否還有必要？預(yù)決算公開又有何意義？

4. 決算報表的年初年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余與國庫支付系統(tǒng)不銜接，請人代編決算的現(xiàn)象成為行業(yè)慣例。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)決算報表的年初年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)、會計賬目上的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)與國庫支付系統(tǒng)中的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)幾個數(shù)字都不一致，有的說是先有賬目，后有系統(tǒng)，可能是系統(tǒng)錄入不完整造成的；有的說是會計做賬有誤導(dǎo)致不一致。數(shù)據(jù)和信息的真實性值得懷疑。

5. 部分項目預(yù)算未執(zhí)行或執(zhí)行率較低，沒有相應(yīng)的約束機制，導(dǎo)致不斷虛列虛報預(yù)算。有的單位三公經(jīng)費及會議費實際發(fā)生數(shù)低于預(yù)算時，為了下年不減少預(yù)算數(shù)，決算時存在從其他項目中調(diào)劑虛增。有的部門預(yù)算安排的項目未發(fā)生支出，也有的部門預(yù)算未安排的項目發(fā)生支出，部分項目支出超預(yù)算。如某單位公務(wù)用車購置35.96萬元，年初無預(yù)算數(shù)，從基本支出中開支5.96萬元，項目支出開支30萬元，屬于超預(yù)算。

6. 部門決算數(shù)對于下一年度編制預(yù)算的指導(dǎo)和參考作用沒有體現(xiàn)，有的單位預(yù)算執(zhí)行率低，但下一年的預(yù)算照樣未降低。有的單位未提供預(yù)決算差異說明，有的雖提供了但財務(wù)決算分析說明不夠全面，如結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余產(chǎn)生負數(shù)較大原因是什么都未加以解釋等。

二、 應(yīng)對的措施

上述問題的存在，究其原因主要有：部門和單位內(nèi)部管理制度不健全，資金的管理和使用效率未引起一把手和財務(wù)部門的高度重視；預(yù)算的的調(diào)整和追加隨意性較大，未嚴格履行《預(yù)算法》規(guī)定的程序；單位的事業(yè)發(fā)展計劃與預(yù)算脫節(jié)，使預(yù)算與實際執(zhí)行差距較大；預(yù)算制度不盡合理，基本支出定額標準不統(tǒng)一造成部門之間分配不均。支出定額缺乏科學性，導(dǎo)致預(yù)算編制和執(zhí)行中出現(xiàn)偏離，超支的資金來源只能擠占項目經(jīng)費；也有長期以來的慣性思維，認為部門和單位如果將年度收支都在預(yù)算中詳細體現(xiàn)，會造成結(jié)余過大，這部分結(jié)余再編入下年預(yù)算，會減少撥款，對單位不利，所以不愿意細化預(yù)算等等。針對以上的問題及形成原因，建議嚴格財務(wù)制度，提高部門預(yù)決算的質(zhì)量以及財政資金的使用效率。加強預(yù)決算審查監(jiān)督制度，加大對審查出問題的整改力度，提高整改實效。

1.針對預(yù)算編制的不規(guī)范，一方面要強化責任主體意識，如湖北省2016年推出的省級部門預(yù)算在對外報出的文本扉頁上需有單位法人（或一把手）對其完整性和真實性簽字確認；同時各部門要加強對下屬單位的財務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管，二是各級財政部門要加大對各部門和單位的指導(dǎo)和監(jiān)督，把好預(yù)算編制和審核監(jiān)管關(guān)口，同時加大對分管領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)算編制人的培訓(xùn)，增強他們的整體素質(zhì)和責任心，提高預(yù)算編制的質(zhì)量。

2.針對項目支出預(yù)算編制中存在的問題，一是建議建立項目庫制度，按照中長期規(guī)劃來制定年度投資規(guī)劃，項目充分論證后，拿項目與錢匹配，有多少錢干多少事，同時也要考慮到輕重緩急來安排資金；二是深化預(yù)算精細化管理，完善項目支出的編報方式方法，盡可能做到同類項目支出內(nèi)容、標準和測試方式的統(tǒng)一；三是進一步嚴格預(yù)算執(zhí)行，堅持先有預(yù)算后有支出，嚴禁無預(yù)算支出，要按照預(yù)算績效管理的要求，確定科學合理的評價目標，加強項目支出績效評價和績效審計工作，努力提高資金使用效益。

3.針對會計人才缺乏和素質(zhì)不高的問題，一是加大對現(xiàn)有行政事業(yè)單位會計人員的培訓(xùn)，結(jié)合會計證年檢培訓(xùn)新制度和準則、培訓(xùn)新的預(yù)算法，加大信息化手段的應(yīng)用，加大年度考核的力度，二是通過公開的招考引進一部分高素質(zhì)的財會專業(yè)的大學生，充實行政事業(yè)單位的會計人才隊伍，提升整體素質(zhì)；三是對于人數(shù)不多、業(yè)務(wù)量不大的行政事業(yè)單位及參公管理的單位嘗試通過政府購買會計公共服務(wù)，通過公開的招投標委托社會上的會計師事務(wù)所及社會中介代理記賬公司進行代理記賬，一方面可以降低費用（專職會計人員需要至少 3 000元，而代理記賬只需1 000元左右），另一方面可以利用專業(yè)優(yōu)勢提高核算水平和質(zhì)量，當然定期的監(jiān)管和考核必不可少?，F(xiàn)階段有很多地方已在嘗試，也有一些成功的經(jīng)驗，需要不斷的總結(jié)、完善和推廣。

4.加強監(jiān)管，規(guī)范會計核算。一是財政部門應(yīng)進一步清理各預(yù)算單位的銀行賬戶和往來資金賬戶，該撤的撤，該收的收。二是每年預(yù)決算編制的時候要加大培訓(xùn)的時間，注重實效；三是會計核算不規(guī)范、票據(jù)不合規(guī)的問題建議國家出臺相關(guān)的政策，推行行政事業(yè)單位會計賬目實行注冊會計師定期審計制度，這樣有助于發(fā)揮會計專業(yè)人才的優(yōu)勢，借助社會力量，為看好、用好老百姓的錢袋子提供專業(yè)服務(wù)、保駕護航，同時也可以擴展到將每年的決算也委托給社會審計，這樣可以減輕政府審計的壓力，也可以為人大審議預(yù)決算報告提供一道保險。

5.針對決算工作中存在的問題：一是建議通過頂層設(shè)計，在預(yù)決算編報口徑和科目上趨于一致，尤其是預(yù)算支出編報口徑和科目盡量細化；二是加強對下屬單位預(yù)算執(zhí)行力的指導(dǎo)、監(jiān)控，有針對性的開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面科學的統(tǒng)籌管理好預(yù)決算工作；三是避免或減少預(yù)決算差異，加強制度管理的科學化是解決差異的根本辦法，制定合理支出范圍，改進各項定額標準。

6.創(chuàng)新工作思路，健全監(jiān)控機制，認真分析和研究預(yù)決算差異形成的深層次原因，積極構(gòu)建有效控制預(yù)決算差異的制度平臺。例如湖北省人大開發(fā)和實施的“人大預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中心”與財政國庫系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)能夠適時的監(jiān)控每一筆財政資金的收支情況，并有預(yù)警系統(tǒng)對超支或異常提示。這種工作機制為人大審查預(yù)決算提供過程控制和保障，將事后審查提前到過程中，有利發(fā)揮了監(jiān)控的職能。

預(yù)算是龍頭，會計核算工作是龍身，決算是龍尾，只有龍身牢固穩(wěn)健，沒有破綻，龍頭龍尾相互銜接，首尾呼應(yīng)，才能真正發(fā)揮“巨龍”的全部能量。為了使每一條龍都能正常起舞，作為權(quán)力機關(guān)的人大、政府的財政、審計等部門都應(yīng)盡職盡責，加強審查和監(jiān)管，看好老百姓的錢袋子。各預(yù)算部門和單位的領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員都應(yīng)當殫精竭力，用好納稅人的錢，履行好部門職責，不辜負人民期望，為祖國的建設(shè)服好務(wù)。

Abstract： After the official implementation of the newly revised Budget Law，the Department of Finance and all budget units achieve obvious effects in deepening the reform of department budget，improving the management system of budget and final accounts，constantly optimizing the structure of budget expenditure and strict control of “the three public expenses”. However，after the field scrutiny，its found that there exists a series of problems in urgent need of improvement such as the big differences of budget and final accounts，non-standard budget establishment，the cheating of final accounts compilation， the mismatch between the budget and final accounts and the accounts，no accountants in the grassroots budget units and the lack of standardization in accounting. To this end，the review and supervision of National Peoples Congress，the government and the financial，auditing and other departments at all levels still has a long way to go.

Key words： department；budget；final accounts；problems；measures