文/崔建甫 河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師

借勢京津冀協(xié)同發(fā)展構(gòu)建現(xiàn)代城鎮(zhèn)空間體系

文/崔建甫 河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師

京津冀協(xié)同發(fā)展是習(xí)近平總書記站在全局角度、戰(zhàn)略層面，面向新的發(fā)展時(shí)期提出的重大國家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極。2015年中共中央政治局審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，對河北來講是千年機(jī)遇，是河北破解難題、補(bǔ)齊短板的最佳機(jī)遇，是河北轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效、又好又快發(fā)展的最佳機(jī)遇。河北作為京津冀世界級城市群重要組成部分，城鎮(zhèn)空間布局從規(guī)劃到實(shí)施，一要落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展綱要的要求，落實(shí)綱要提出的目標(biāo)要求、定位布局、重大任務(wù)等；二要在優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)中貫徹五大發(fā)展理念，調(diào)整優(yōu)化河北經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)，處理好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)內(nèi)涵集約發(fā)展、資源環(huán)境優(yōu)化開發(fā)。

一、河北推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)展情況

京津冀協(xié)同發(fā)展實(shí)施以來，各項(xiàng)工作扎實(shí)推進(jìn)。中央領(lǐng)導(dǎo)召開相關(guān)會議，多次強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展的重大和長遠(yuǎn)意義。我個(gè)人理解，京津冀協(xié)同發(fā)展是解決首都大城市病問題，疏解非首都功能；探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化發(fā)展模式，形成新增長極，帶動(dòng)我國北方地區(qū)加快發(fā)展。一是我省成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和專家咨詢

委員會，領(lǐng)導(dǎo)決策和咨詢協(xié)同發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域的重大問題，依據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》確定的原則、任務(wù)、目標(biāo)、措施等，出臺了《河北省推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》。二是京津冀三地主要黨政領(lǐng)導(dǎo)互訪，簽署了區(qū)域環(huán)保、交通一體化、文化領(lǐng)域、協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、人才隊(duì)伍建設(shè)、商務(wù)協(xié)同發(fā)展、稅收合作、疾病防控、高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)、民政事業(yè)、環(huán)境資源、市場供應(yīng)等一系列框架協(xié)議。三是河北的京津冀協(xié)同發(fā)展工作已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)“新常態(tài)”，就落實(shí)《綱要》對河北省定位進(jìn)行了專題規(guī)劃研究，依據(jù)《綱要》對河北省的“三區(qū)一基地”定位，我省相繼編制了并印發(fā)了《建設(shè)京津冀生態(tài)環(huán)境建設(shè)支撐區(qū)規(guī)劃》、《建設(shè)全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地規(guī)劃》、《新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃》，此外，在編制的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中，把京津冀協(xié)同發(fā)展作為重要章節(jié)。在河北省編制的各項(xiàng)“十三五規(guī)劃”中都對京津冀協(xié)同發(fā)展作為重要規(guī)劃內(nèi)容。四是河北省九次黨代會提出，積極承接北京非首都功能疏解，按照中央部署和要求，抓好重大工程和戰(zhàn)略平臺建設(shè)。推進(jìn)集中承載地建設(shè)，堅(jiān)持世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、中國特色、高點(diǎn)定位，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，著力打造落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。依托新區(qū)建設(shè)，打造戰(zhàn)略支點(diǎn)。推動(dòng)交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)更大突破。切實(shí)完善現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，著眼建設(shè)京津冀世界級城市群和新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)，大力推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。著力構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新共同體，大力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)、沿海經(jīng)濟(jì)，加快補(bǔ)齊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展短板。五是協(xié)同發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)展順利。交通方面，打通省際間“斷頭路”500公里，津保鐵路通車，打通了京昆、京臺等多條高速公路及一批省內(nèi)干線、保津、張?zhí)畦F路通車，北京新機(jī)場開工建設(shè)。產(chǎn)業(yè)方面，2015年省以上開發(fā)區(qū)承接京津轉(zhuǎn)移項(xiàng)目443個(gè)，其中承接北京378個(gè)。20多家北京企業(yè)到曹妃甸落戶發(fā)展；北京現(xiàn)代第四工廠落戶河北滄州等，生態(tài)環(huán)境方面，京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃及實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)了霧霾預(yù)警、管控一體化等，其他方面，取消京津冀間漫游費(fèi)和長途費(fèi)，秦皇島、保定、石家莊等市與中關(guān)村共建園區(qū)和創(chuàng)新平臺，北京支持張家口、承德、保定的16縣（區(qū)）、天津?qū)Τ械?縣區(qū)對口幫扶，重大工程如北京副中心建設(shè)、新機(jī)場、冬奧會項(xiàng)目與河北周邊地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展。

二、河北省城鎮(zhèn)發(fā)展存在的主要問題

河北省作為京畿重地長達(dá)幾百年的歷史，歷史角色決定了河北服務(wù)首都的功能要求，明清時(shí)期，京津冀區(qū)域作為獨(dú)立的行政單元拱衛(wèi)京城。解放后，京津冀作為三個(gè)行政單元，特殊的體制大大削弱了河北省內(nèi)空間聯(lián)系的整體性，服務(wù)首都的職能一直未變。河北自然條件類型齊全（山地、丘陵、平原、沿海），地貌齊全的地理構(gòu)造產(chǎn)生差異化的城鎮(zhèn)布局、人口分布、經(jīng)濟(jì)動(dòng)力、生態(tài)格局，豐富多樣的自然生態(tài)條件與發(fā)展特點(diǎn)，產(chǎn)生了多樣化發(fā)展格局和差異化空間治理戰(zhàn)略。河北空間資源遼闊，發(fā)展?jié)摿薮?，京津冀協(xié)同發(fā)展使得河北面臨重大的發(fā)展空間布局調(diào)整機(jī)遇，中央大力推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，特別是從國家層面布局展開一批重大歷史性工程，將給我省帶來不可估量的發(fā)展勢能。北京非首都功能集中承載地建設(shè)，將對河北構(gòu)筑創(chuàng)新發(fā)展高地、提升經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平產(chǎn)生重大影響；北京城市副中心建設(shè)，將使我省與之相鄰區(qū)域率先同北京融合發(fā)展，形成河北新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)；北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，將加速高端臨空產(chǎn)業(yè)集聚，拉動(dòng)我省臨近區(qū)域加快發(fā)展；北京攜手張家口承辦冬奧會，有望在冀北大地打造新的發(fā)展高地；國家推動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展，將加速河北沿海開放發(fā)展步伐。

我省城鎮(zhèn)建設(shè)面臨著京津冀協(xié)同發(fā)展和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的雙重任務(wù)，就目前城鎮(zhèn)發(fā)展?fàn)顩r來看，還遠(yuǎn)不適應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略的要求，主要存在以下問題：

（一）城鎮(zhèn)布局失衡。京津冀城鎮(zhèn)體系規(guī)模等級結(jié)構(gòu)不合理，京津兩個(gè)特大城市過于“肥胖”，河北城市過于“瘦弱”，城鎮(zhèn)體系失衡，區(qū)域中心城市發(fā)展和服務(wù)能力不足，重要節(jié)點(diǎn)城市聚集水平低，縣城規(guī)模偏小等，不但制約了河北經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，也影響了非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（二）區(qū)域發(fā)展“斷崖”。經(jīng)濟(jì)水平落差大，河北人均GDP僅為北京的40%和天津的38%。人均財(cái)政收入僅為北京、天津的1/6和1/5。 河北在京津冀GDP占比從2004年的48%下降到2014年的44.2%。公共服務(wù)差距大，河北每百萬人擁有三甲醫(yī)院數(shù)量僅為北京、天津的1/4左右；每千人擁有醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)和執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)分別為北京的1/3和2/3。環(huán)首都貧困帶凸顯，省貧困縣62個(gè)，國家級貧困縣數(shù)量（39個(gè)）列全國第5位，占全國貧困縣總數(shù)的6.6%。 貧困人口485.5萬人，占全省總?cè)丝诘?.6%，占全國貧困人口的5.9%。

（三）環(huán)境約束“嚴(yán)峻”。 水資源嚴(yán)重短缺，人均水資源量307立方米，僅為全國平均水平1/7，典型資源性缺水省份。 地下水超采嚴(yán)重，全省地下水位降落漏斗26個(gè)，其中漏斗面積超1000平方公里的7個(gè)。水污染問題突出。七大水系Ⅴ類及劣Ⅴ類水質(zhì)比例為37.4%。全省河流水質(zhì)總體為中度污染，白洋淀水質(zhì)劣Ⅴ類。大氣污染呈面域擴(kuò)展態(tài)勢。 以PM2.5為核心的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染嚴(yán)重， 2015年全國空氣綜合質(zhì)量相對較差10個(gè)城市，河北占7個(gè)。燃煤、工業(yè)廢氣為主的多種污染物共生，亟需能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

（四）發(fā)展模式“粗放”。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重化工依賴特征突出， 重工業(yè)占工業(yè)增加值的80%，鋼鐵、石化、裝備、建材四個(gè)行業(yè)占工業(yè)增加值比重為68.6%。土地利用粗放，能源利用低效，地均非農(nóng)產(chǎn)出僅為蘇浙的70%，廣東省的45%。9個(gè)國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)平均土地產(chǎn)出58億元/平方公里，僅為全國341個(gè)國家級開發(fā)區(qū)平均水平的45%。 2014年單位GDP能耗為0.99萬標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，比全國高出49%。

三、構(gòu)建河北省城鎮(zhèn)空間體系發(fā)展思路

根據(jù)現(xiàn)有基礎(chǔ)和存在問題，河北省城鎮(zhèn)發(fā)展要堅(jiān)持“五大發(fā)展理念”，切實(shí)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型提升，打造生態(tài)宜居可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)空間體系。

（一）落實(shí)創(chuàng)新發(fā)展理念，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。一是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)筑一體化發(fā)展格局。借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)群空間演化規(guī)律，在落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要基礎(chǔ)上，積極承接非首都功能疏解，構(gòu)筑我省“兩翼、四區(qū)、五帶、多點(diǎn)”的城鎮(zhèn)空間布局結(jié)構(gòu)，促進(jìn)京津冀城市群多城聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)展。二是按照省九次黨代會提出的推進(jìn)集中承載地建設(shè)，堅(jiān)持世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、中國特色、高點(diǎn)定位，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，著力打造落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，建設(shè)非首都功能集中承載地，成為京津冀地區(qū)新的增長極。三是發(fā)揮石家莊、保定、唐山、邯鄲等區(qū)域中心城市的引領(lǐng)作用，拓展發(fā)展空間，提升要素聚集、科技創(chuàng)新、高端服務(wù)能力。加快發(fā)展中小城市，增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)功能，發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè)。有重點(diǎn)地培育特色小城鎮(zhèn)，創(chuàng)新小城鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)制。四是創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化的機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。五是緊緊抓住區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新點(diǎn)，培育城市創(chuàng)新空間，構(gòu)建增長極。加強(qiáng)環(huán)首都、北京新機(jī)場、曹妃甸、冬奧會、通州-北三縣等協(xié)同發(fā)展的熱點(diǎn)地區(qū)協(xié)同創(chuàng)新，創(chuàng)新合作共贏的新機(jī)制，為京津冀協(xié)同發(fā)展起到示范作用。

（二）落實(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展理念，促進(jìn)城鎮(zhèn)健康發(fā)展。一是統(tǒng)籌安排好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，創(chuàng)新規(guī)劃理念，優(yōu)化城市內(nèi)部空間布局，著力改善城市建設(shè)模式，在合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界和開發(fā)強(qiáng)度基礎(chǔ)上，處理好住宅、辦公、文化、商業(yè)、產(chǎn)業(yè)等不同功能區(qū)的有機(jī)組合關(guān)系，推動(dòng)商業(yè)、住宅、工業(yè)用地混合布局和復(fù)合開發(fā)建設(shè)。二是加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，堅(jiān)持新城老城整體設(shè)計(jì)，既要延續(xù)城市歷史文脈，又要體現(xiàn)時(shí)代特征，堅(jiān)持“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”的建筑方針，精心打造標(biāo)志性建筑精品。把城市設(shè)計(jì)指標(biāo)納入城市控規(guī)管理指標(biāo)體系中，突出對城市的空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性的規(guī)劃和管控，三是圍繞提升城市功能，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)海綿城市、地下綜合管廊建設(shè)等，著力解決“交通擁堵”、“逢雨必澇”、“馬路拉鏈”等突出矛盾。

（三）落實(shí)綠色發(fā)展理念，保護(hù)城鎮(zhèn)生態(tài)底線。一是嚴(yán)格落實(shí)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入約束性指標(biāo)。二是加強(qiáng)資源環(huán)境保護(hù)，協(xié)調(diào)好水資源承載力、環(huán)境承載力、人口承載力和產(chǎn)業(yè)支撐力的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境本底與人口、城鎮(zhèn)布局的有效耦合。三是嚴(yán)格劃定生態(tài)紅線和城市增長邊界，嚴(yán)格劃定河湖水系、濕地、草原、生態(tài)林地、水源地、農(nóng)田等生態(tài)控制線，強(qiáng)化水源涵養(yǎng)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等空間控制線；根據(jù)城市發(fā)展定位和發(fā)展?jié)摿?，科學(xué)劃定城市增長邊界，轉(zhuǎn)變攤大餅的粗放發(fā)展模式，挖掘利用城市存量資源，推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“精明增長”。四是加強(qiáng)京津冀大氣污染、水體治理聯(lián)防聯(lián)控，加強(qiáng)燕山-太行山綠色生態(tài)屏障建設(shè)。五是建立健全區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度，按照誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確各方責(zé)任和義務(wù)，確定合理的補(bǔ)償規(guī)模和比例，形成長效機(jī)制。

（四）落實(shí)開放發(fā)展理念，打造開放新高地。一是解放思想，自覺打破“一畝三分地”的思維定式和保守思想，緊緊抓住國家實(shí)施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)遇，構(gòu)筑全方位、多層次的開放格局。二是積極搭建對外開放通道，推進(jìn)港口腹地一體化。依托我省秦皇島、唐山、滄州港口，構(gòu)建向西北、華北、東北以及中亞國家腹地延伸的鐵路大通道，開辟國際綜合物流通道，打造中國北方融入“一帶一路”互聯(lián)互通大格局的重要出?？?。三是依托北京新機(jī)場、石家莊機(jī)場，增多加密國內(nèi)國際航線，建設(shè)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，建設(shè)聯(lián)通國際、輻射全國的人員、商貿(mào)物流樞紐。四是加快開放平臺建設(shè)，加快曹妃甸區(qū)、渤海新區(qū)、北戴河新區(qū)、正定新區(qū)、冀南新區(qū)、白洋淀科技城的發(fā)展，建設(shè)成為全省重要的開放發(fā)展新平臺和人口聚集新城區(qū)。

（五）落實(shí)共享發(fā)展理念，構(gòu)建和諧幸福城鎮(zhèn)。堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的理念，不斷提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套水平，打造和諧幸福的城鎮(zhèn)。一是結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，大力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)，以環(huán)首都貧困帶、燕山-太行山和黑龍港流域集中連片貧困地區(qū)為主戰(zhàn)場，全面實(shí)施“五個(gè)一批”行動(dòng)計(jì)劃，解決區(qū)域性整體貧困，到2020年實(shí)現(xiàn)小康。二是彌補(bǔ)城鎮(zhèn)公共服務(wù)短板，優(yōu)化學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老、公園等服務(wù)設(shè)施布局和建設(shè)規(guī)模，并在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃中作為強(qiáng)制性內(nèi)容予以控制，按照標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)留足夠布局空間，方便居民生活。。三是加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，加大路網(wǎng)密度，加快發(fā)展公共交通，方便居民出行；全面推進(jìn)海綿城市、綜合管廊、垃圾處理設(shè)施建設(shè)，解決城市建設(shè)的突出問題；加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障水資源供給。讓老百姓在城鎮(zhèn)生活的有幸福感、自豪感，真正實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展成果更多、更公平、更實(shí)在地惠及廣大人民群眾。 ▲