殷志剛，曾祥華

(1.江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無錫 214122； 2.江南大學(xué) 行政法學(xué)研究中心，江蘇 無錫 214122)

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食品安全信息強(qiáng)制公開制度之檢討

殷志剛1，2，曾祥華1，2

(1.江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無錫 214122； 2.江南大學(xué) 行政法學(xué)研究中心，江蘇 無錫 214122)

食品生產(chǎn)經(jīng)營者的敗德行為和消費(fèi)者的不當(dāng)飲食行為是引發(fā)食品安全問題的原因。食品安全信息強(qiáng)制公開制度因食品有毒有害物質(zhì)含量等食品安全信息的生產(chǎn)成本較高，不是抑制食品生產(chǎn)經(jīng)營者敗德行為的最佳工具。但其可以通過向消費(fèi)者傳遞食品中的營養(yǎng)成分信息等食品安全信息，以便消費(fèi)者選擇健康飲食，預(yù)防因消費(fèi)者不當(dāng)飲食行為引發(fā)的食品安全問題。在向消費(fèi)者傳遞食品安全信息方面，我國食品安全信息強(qiáng)制公開制度尚存不足需要完善。因?yàn)橄M(fèi)者健康飲食責(zé)任意識(shí)和食品安全知識(shí)缺乏，目前我國食品安全信息強(qiáng)制公開制度未能充分發(fā)揮其指引消費(fèi)者健康飲食決策的功能。為此，應(yīng)通過立法培養(yǎng)消費(fèi)者健康飲食責(zé)任意識(shí)，并完善我國食品安全教育制度。

食品安全；食品安全信息；強(qiáng)制信息公開；消費(fèi)者責(zé)任；食品安全教育

食品安全問題是我國當(dāng)前面臨的一個(gè)突出的社會(huì)問題，如何通過法律規(guī)制保證食品安全已成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。就規(guī)制來說，規(guī)制工具的選擇至關(guān)重要，因其直接關(guān)系到規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于食品安全問題的成因，大多認(rèn)為其是由信息不對(duì)稱引發(fā)的[1]17-21。而信息不對(duì)稱的規(guī)制，國內(nèi)外普遍認(rèn)為應(yīng)優(yōu)先選用干預(yù)程度較低的強(qiáng)制信息公開這種工具[2]116-131。但當(dāng)前我國食品安全規(guī)制更偏重于諸如食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)等干預(yù)程度更高的工具。對(duì)此有學(xué)者提出批評(píng)，認(rèn)為“對(duì)于實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)而言，溫和自由式監(jiān)管工具即強(qiáng)制性信息公開制度是比強(qiáng)硬家長(zhǎng)制式監(jiān)管工具更佳的方法?！盵3]3-12面對(duì)當(dāng)前較為嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)，如何優(yōu)化規(guī)制工具以增強(qiáng)規(guī)制效果是一個(gè)緊迫問題。基于上述主張的存在，本文擬就強(qiáng)制信息公開在我國食品安全規(guī)制中的應(yīng)用做一番檢討。

一、食品安全信息強(qiáng)制公開制度的功能

食品安全問題的產(chǎn)生是因?yàn)槭称钒踩L(fēng)險(xiǎn)的存在。食品中包含各類食品安全危害因素，即各種可能導(dǎo)致食源性疾病的有毒有害物質(zhì)，包括天然毒素、藥品殘留、污染物等，以及食品生產(chǎn)經(jīng)營者摻雜摻假混入的有毒有害物質(zhì)[4]9。這些安全危害因素使食品安全風(fēng)險(xiǎn)成為一種客觀存在，其不可能消除，但可通過控制危害因素來管理。從危害因素發(fā)生來看，其分布于食品供應(yīng)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)，涉及種植、養(yǎng)殖、收獲、加工、包裝、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、銷售整個(gè)過程，受控于食品生產(chǎn)經(jīng)營者。也因此食品生產(chǎn)經(jīng)營者成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制第一責(zé)任人。

處于食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制地位的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，基于誠實(shí)信用的交易倫理有責(zé)任保證食品安全。但專業(yè)化分工導(dǎo)致的食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者之間的食品安全信息不對(duì)稱，外加食品安全屬性的隱蔽性[5]87-108，可能引發(fā)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的敗德行為[6]70，即其為謀取不正當(dāng)利益不遵守食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制要求或在食品中摻雜摻假，將不符合安全要求的食品銷售給消費(fèi)者。此外，食品安全信息不對(duì)稱還可能在食品市場(chǎng)上形成檸檬效應(yīng)[7]212-213，使得安全性高的食品不能獲得應(yīng)有的價(jià)格回報(bào)，由此導(dǎo)致食品生產(chǎn)經(jīng)營者不愿意生產(chǎn)經(jīng)營安全性高的食品，市場(chǎng)上最終只留下安全性低的食品。就此而言，食品安全問題是食品安全信息不對(duì)稱的結(jié)果。

理論上，食品安全信息不對(duì)稱引發(fā)的食品安全問題可通過信息工具來應(yīng)對(duì)。針對(duì)敗德行為可通過強(qiáng)制信息公開，即強(qiáng)制食品生產(chǎn)經(jīng)營者向消費(fèi)者公開食品安全信息來應(yīng)對(duì)。由于食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)必須公開其食品的真實(shí)安全信息的義務(wù)，將會(huì)使得其利用消費(fèi)者不了解食品安全信息進(jìn)行欺詐的意圖落空，其敗德行為也就得到了抑制。針對(duì)檸檬效應(yīng)則可通過食品生產(chǎn)經(jīng)營者以廣告等方式進(jìn)行的自愿信息公開，或通過認(rèn)證機(jī)構(gòu)以認(rèn)證方式進(jìn)行的第三方信息公開來消除。對(duì)此，政府僅需對(duì)自愿信息公開和第三方信息公開中可能出現(xiàn)的虛假陳述和誤導(dǎo)宣傳進(jìn)行規(guī)制*從成因上看，敗德行為是因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱消費(fèi)者無法了解產(chǎn)品壞的信息引發(fā)的，檸檬效應(yīng)是因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱消費(fèi)者無法了解產(chǎn)品好的信息造成的。因此，強(qiáng)制信息公開旨在抑制經(jīng)營者隱瞞產(chǎn)品壞的信息，自愿公開和第三方認(rèn)證旨在傳遞產(chǎn)品好的信息，兩者因目的不同功能上不能互相替代。。

上述分析表明，從對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的規(guī)制角度來看，食品安全信息強(qiáng)制公開制度的功能在于抑制其敗德行為。但抑制敗德行為的工具并非強(qiáng)制信息公開一種，在《食品安全法》中諸如明令禁止生產(chǎn)經(jīng)營包含各種危害因素的食品和食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)等，都是用來抑制食品生產(chǎn)經(jīng)營者敗德行為的。只不過相比之下，食品安全信息強(qiáng)制公開具有對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者經(jīng)營自由限制較少、干預(yù)較弱和執(zhí)法成本更少的特點(diǎn)，因而被認(rèn)為是比其他規(guī)制工具能產(chǎn)生更高社會(huì)總體凈收益的更佳方法[3]3-12。但何以《食品安全法》在其之外還選用了其他工具，且更偏重于其他工具呢？這乃是因?yàn)槭称钒踩畔?qiáng)制公開制度存在一個(gè)根本局限，即出于抑制敗德行為的需要，強(qiáng)制信息公開制度應(yīng)要求凡影響食品安全的信息都應(yīng)公開[8]137，但這在實(shí)踐上面臨一定障礙。

如前所述，食品安全風(fēng)險(xiǎn)源于食品中包含的各種危害物，如污染物、藥物殘留、真菌毒素、放射性物質(zhì)等。因此，上述各種危害物含量是判斷食品是否安全的重要信息。但食品中各種危害物種類繁多*僅以食品污染物和農(nóng)藥殘留為例，我國頒布的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)《食品中污染物限量》(GB2762-2012)中就規(guī)定了谷物、蔬菜、水果、肉類、水產(chǎn)品、調(diào)味品、飲料、酒類等20余大類食品中鉛、鎘、汞、砷、苯并[a]芘、N-二甲基亞硝胺等13種污染物的限量，而食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)《食品中農(nóng)藥最大殘留限量》(GB2763-2014)中所規(guī)定的農(nóng)藥最大殘留限量涉及的農(nóng)藥有387種3 650項(xiàng)。，因此從成本收益分析來看，強(qiáng)制食品生產(chǎn)經(jīng)營者公開危害物含量信息極不可欲。首先，這要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)食品中各項(xiàng)污染物和殘留物等危害物進(jìn)行檢測(cè)以獲得含量數(shù)據(jù)，而由此產(chǎn)生的信息生產(chǎn)成本將極為高昂；其次，因上述信息量太大不能以簡(jiǎn)單明了的如食品標(biāo)簽的方式來公開，而只能采取其他諸如說明書等形式來公開，由此將帶來消費(fèi)者信息獲取不便，增加消費(fèi)者信息搜尋成本，影響到消費(fèi)者接收信息。強(qiáng)制信息公開低成本高收益的優(yōu)勢(shì)在此不復(fù)存在。

因此，強(qiáng)制信息公開制度作為應(yīng)對(duì)信息不對(duì)稱的工具其優(yōu)先性應(yīng)是相對(duì)的。在應(yīng)對(duì)信息不對(duì)稱引發(fā)的敗德行為時(shí)，當(dāng)所有必要的信息都能低成本生產(chǎn)且能通過簡(jiǎn)單明了的方式有效傳遞時(shí)，相對(duì)其他干預(yù)度高的規(guī)制工具，強(qiáng)制信息公開確實(shí)提供了一個(gè)能帶來更少限制、成本更低的實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的進(jìn)路[9]241。但在消費(fèi)者決策所需信息不能低成本生產(chǎn)且以簡(jiǎn)單明了方式傳遞時(shí)，其他規(guī)制工具將是成本更低的方式[8]154。由于危害物含量這一重要食品安全信息無法低成本生產(chǎn)并以簡(jiǎn)單明了方式公開，因此從抑制食品生產(chǎn)經(jīng)營者敗德行為來說，最佳工具不是食品安全信息強(qiáng)制公開，而是強(qiáng)制質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)等其他工具。

那么，這是否就意味著強(qiáng)制信息公開這一工具在食品安全規(guī)制中沒有太大作用余地呢？對(duì)此答案應(yīng)是否定的。雖然不是規(guī)制食品生產(chǎn)經(jīng)營者敗德行為的有效工具，但其在食品安全規(guī)制中仍能發(fā)揮其他重要作用。如前所述，食品安全問題是由食品中有毒有害物質(zhì)引發(fā)的，但食品中有毒有害物質(zhì)并非引發(fā)食品安全問題的唯一原因?，F(xiàn)代營養(yǎng)科學(xué)已證明，營養(yǎng)攝入不足、過剩乃至不均衡同樣會(huì)引發(fā)食源性疾病。此外，食物中過敏物也會(huì)導(dǎo)致過敏體質(zhì)人群過敏性疾病*2012年中國居民慢性病死亡率為533/10萬，占總死亡人數(shù)的86.6%。參見：《中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報(bào)告(2015)》，http://www.nhfpc.gov.cn/xcs/s3574/201506/6b4c0f873c174ace9f57f11fd4f6f8d9.shtml，2016年9月12日訪問。而我國食物過敏一般人群發(fā)病率為1%—2%，在兒童為8%，且其種類和范圍有增加的趨勢(shì)。參見趙晨野、趙振林：《食物過敏研究現(xiàn)狀和進(jìn)展》，載《醫(yī)藥前沿》2011年第21期。由此可見，因食物營養(yǎng)因素和食物過敏引起的疾病給我國人群健康帶來了極大威脅。。而營養(yǎng)因素和過敏物對(duì)消費(fèi)者健康的影響，乃是消費(fèi)者自己消費(fèi)選擇的結(jié)果。正是消費(fèi)者自己的不當(dāng)飲食方式，導(dǎo)致了營養(yǎng)過剩、不足或失衡的疾病，也正是消費(fèi)者自己忽略了食品中過敏物危害，才導(dǎo)致食物過敏性疾病的發(fā)生。從這個(gè)意義上說，消費(fèi)者同樣是食品安全責(zé)任人。

將消費(fèi)者也列為食品安全責(zé)任人符合《食品安全法》所確立的食品安全“社會(huì)共治”的立法導(dǎo)向*食品安全社會(huì)共治是2015年《食品安全法》修訂思路之一，目的是充分發(fā)揮消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體等的監(jiān)督作用，引導(dǎo)各方參與食品安全治理，形成社會(huì)共治格局。參見張勇：《關(guān)于<中華人民共和國食品安全法(修訂草案)>的說明》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-07/03/content_1942887.htm，2016年9月10日訪問。從修訂結(jié)果來看，消費(fèi)者參與食品安全社會(huì)共治的方式主要是通過食品安全舉報(bào)制度發(fā)揮監(jiān)督作用。但基于食品安全與消費(fèi)者行為的關(guān)聯(lián)性，消費(fèi)者承擔(dān)預(yù)防由不當(dāng)飲食行為引發(fā)的食源性疾病的食品安全責(zé)任，應(yīng)該也成為消費(fèi)者參與食品安全共治的一個(gè)方面。，也符合上世紀(jì)90年代以來世界范圍內(nèi)消費(fèi)者保護(hù)中確立消費(fèi)者責(zé)任的趨勢(shì)*傳統(tǒng)消費(fèi)者保護(hù)法，從消費(fèi)者和經(jīng)營者雙方經(jīng)濟(jì)實(shí)力不對(duì)等，交易結(jié)果對(duì)消費(fèi)者實(shí)質(zhì)上不平等出發(fā)，對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行傾斜保護(hù)。處于這種立法理念下的消費(fèi)者是一個(gè)“弱而愚”的形象，其是受保護(hù)者，享有權(quán)利但不承擔(dān)義務(wù)。20世紀(jì)90年代以后，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家消費(fèi)者保護(hù)政策發(fā)生了轉(zhuǎn)變，在保護(hù)消費(fèi)者同時(shí)強(qiáng)調(diào)促進(jìn)消費(fèi)者自主自立和合理消費(fèi)，由此形成了消費(fèi)者責(zé)任理念。立法和司法上對(duì)消費(fèi)者形象的設(shè)定相應(yīng)發(fā)生了改變，傳統(tǒng)上“弱而愚”的弱勢(shì)消費(fèi)者轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛型ǔＰ畔?、注意力及理解力的普通消費(fèi)者。消費(fèi)者法律地位也隨之發(fā)生變化，在享受權(quán)利同時(shí)也需承擔(dān)義務(wù)。參見邢會(huì)強(qiáng)：《論消費(fèi)者的責(zé)任》，《北方法學(xué)》，2013年第5期。。在食品安全治理中將消費(fèi)者列為食品安全責(zé)任人的正當(dāng)性在于，與有害有毒物質(zhì)造成的食源性疾病不同，營養(yǎng)因素(含過敏物)導(dǎo)致的食源性疾病是由消費(fèi)者自身不良飲食方式引發(fā)的。前者是由消費(fèi)者食用了食品生產(chǎn)經(jīng)營者提供的不安全食品引發(fā)的，因此可歸責(zé)于食品生產(chǎn)經(jīng)營者。而后者不是因?yàn)橄M(fèi)者食用了不安全食品，而是因?yàn)橄M(fèi)者飲食方式不當(dāng)造成的，因此不可歸責(zé)于食品生產(chǎn)經(jīng)營者。相反，其是消費(fèi)者選擇的結(jié)果，可經(jīng)由消費(fèi)者正確選擇而避免，因此應(yīng)歸責(zé)于消費(fèi)者自身。上述分析表明，消費(fèi)者承擔(dān)預(yù)防由不當(dāng)飲食行為引發(fā)的食源性疾病的食品安全責(zé)任有其充分根據(jù)。

消費(fèi)者作為食品安全責(zé)任人，其義務(wù)就是遵守健康飲食理念做出健康飲食選擇。但其前提是，消費(fèi)者必須擁有做出正確選擇所需的營養(yǎng)信息等食品安全信息，唯其如此，消費(fèi)者正確選擇才能實(shí)現(xiàn)。在這里，食品安全信息不對(duì)稱再次成為障礙。所以，確立消費(fèi)者食品安全責(zé)任人地位首先應(yīng)在制度上保障消費(fèi)者能獲得決策必要的信息，而強(qiáng)制信息公開恰恰能提供這樣的制度保障。因此，食品安全信息強(qiáng)制公開制度在食品安全治理中具有了另一重作用。其通過發(fā)揮向消費(fèi)者傳遞食品安全信息的功能，幫助消費(fèi)者獲得決策所需信息，進(jìn)而做出正確選擇，使得消費(fèi)者在食品安全治理中也得以承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任。而食品安全信息強(qiáng)制公開制度也因此在食品安全治理中成為落實(shí)消費(fèi)者食品安全責(zé)任人地位的工具。

二、我國食品安全信息強(qiáng)制公開制度實(shí)證分析

應(yīng)用強(qiáng)制信息公開工具必須設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)以明確哪些信息應(yīng)通過何種方式被公開[9]239。因此食品安全信息強(qiáng)制公開制度的建立需解決兩個(gè)基本問題：首先是食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)用什么方式公開食品安全信息；其次是食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)公開什么內(nèi)容的食品安全信息。對(duì)這兩個(gè)問題的回答，構(gòu)成了食品安全信息強(qiáng)制公開制度的內(nèi)涵[3]3-12。在消費(fèi)品市場(chǎng)上，從商標(biāo)及商標(biāo)注冊(cè)發(fā)展出來的產(chǎn)品標(biāo)志——標(biāo)簽，一直發(fā)揮著傳遞商品質(zhì)量信息的功能[10]1-3，產(chǎn)品標(biāo)簽因而成為經(jīng)營者公開其產(chǎn)品質(zhì)量信息的主要方式。食品標(biāo)簽因此也就成為食品質(zhì)量信息，尤其是食品安全信息公開的主要方式。在內(nèi)容上，最初食品標(biāo)簽上標(biāo)注的信息主要是食品成分，其目的是防止生產(chǎn)商摻假或加入有害物。此后食品科技的發(fā)展使得食品種類更為豐富，而人們口味也更為多元化，食品標(biāo)簽上標(biāo)注的信息擴(kuò)張到營養(yǎng)信息和食品加工信息，其目的變成滿足消費(fèi)者選擇需要[8]137。食品標(biāo)簽內(nèi)容上述演化恰恰反映了食品安全信息強(qiáng)制公開制度從應(yīng)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者敗德行為的工具到指引消費(fèi)者健康飲食的功能演化。

由聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織共同建立的食品法典委員會(huì)(CAC)，旨在制定食品標(biāo)準(zhǔn)及加工規(guī)范，協(xié)調(diào)各國食品標(biāo)準(zhǔn)立法，指導(dǎo)其建立食品安全體系。其中食品標(biāo)簽分委會(huì)負(fù)責(zé)制定食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)，目前其發(fā)布的食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)共9個(gè)，其中《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》CODEX STAN 1-1985(Amendment．7-2010)和《營養(yǎng)標(biāo)簽指南》CAC/GL2-1985(Rev．1-2011)規(guī)定了食品標(biāo)簽應(yīng)予標(biāo)示的內(nèi)容，大致可分為產(chǎn)品屬性信息、營養(yǎng)信息和產(chǎn)品加工處理信息三類[11]348-352。

食品產(chǎn)品屬性信息是食品標(biāo)簽中最早被強(qiáng)制要求標(biāo)注的食品安全信息，CAC《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)其作了具體列舉，主要包括食品成分信息、時(shí)效信息和食用指導(dǎo)信息。借助這些信息，消費(fèi)者得以了解食品的食用性，以此為基礎(chǔ)做出購買和食用決定。營養(yǎng)信息的標(biāo)注是營養(yǎng)科學(xué)發(fā)展的結(jié)果。營養(yǎng)科學(xué)使人們?cè)絹碓疥P(guān)注營養(yǎng)與健康的關(guān)系，起初是關(guān)注營養(yǎng)缺乏病，后來重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移到促進(jìn)健康和減少因飲食失衡帶來的慢性疾病。營養(yǎng)科學(xué)成果對(duì)消費(fèi)者科學(xué)、合理安排飲食具指導(dǎo)意義，而消費(fèi)者了解食品營養(yǎng)信息則是其根據(jù)營養(yǎng)科學(xué)指導(dǎo)做出明智消費(fèi)選擇的前提，因此有必要在食品標(biāo)簽中增加營養(yǎng)標(biāo)識(shí)的內(nèi)容。為此，CAC制定了《營養(yǎng)標(biāo)簽指南》，對(duì)營養(yǎng)聲明應(yīng)包含的內(nèi)容做出規(guī)定。隨著食品科技的發(fā)展，食品生產(chǎn)加工越來越多地應(yīng)用新的加工處理方法，開始出現(xiàn)“輻照食品”“轉(zhuǎn)基因食品”等以加工方法命名的食品。應(yīng)用新的生產(chǎn)技術(shù)生產(chǎn)的食品可能存在不確定風(fēng)險(xiǎn)，由此帶來了食品安全的新問題。為保障消費(fèi)者知情權(quán)，在食品標(biāo)簽中增加產(chǎn)品加工處理方法標(biāo)示的問題被提了出來。近年來，CAC多次就輻照食品、轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品等的標(biāo)簽管理進(jìn)行研討，并取得了部分成果，如輻照食品標(biāo)識(shí)要求已列入CAC《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》。

在我國，食品安全信息強(qiáng)制公開也是通過食品標(biāo)簽來進(jìn)行的。根據(jù)《食品安全法》第34條和第67條規(guī)定，預(yù)包裝食品包裝上應(yīng)當(dāng)有標(biāo)簽，禁止生產(chǎn)經(jīng)營無標(biāo)簽的預(yù)包裝食品。上述規(guī)定表明，食品生產(chǎn)經(jīng)營者以食品標(biāo)簽公開食品安全信息是其必須承擔(dān)的強(qiáng)制性義務(wù)。按照第26條、第27條規(guī)定，食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)作為強(qiáng)制執(zhí)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容之一，由國務(wù)院衛(wèi)生行政管理部門會(huì)同國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門制定、公布。我國現(xiàn)行食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)主要包括2012年4月20日開始施行的《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》(GB7718-2011)、2015年7月1日開始施行的《預(yù)包裝特殊膳食用食品標(biāo)簽通則》(GB13432-2013)、2013年1月1日起實(shí)施的《預(yù)包裝食品營養(yǎng)標(biāo)簽通則》(GB28050-2011)等。這些標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)CAC所制定的食品標(biāo)簽國際標(biāo)準(zhǔn)制定的，強(qiáng)制公開的信息同樣包括了食品產(chǎn)品屬性信息、營養(yǎng)信息和加工處理信息三大類。從指引消費(fèi)者健康飲食來說，其尚存局限需要完善。

在食品產(chǎn)品屬性信息方面，依據(jù)《食品安全法》第67條和《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》(GB7718-2011)規(guī)定，強(qiáng)制性標(biāo)注的內(nèi)容與CAC規(guī)定大體一致，主要包括食品成分信息、時(shí)效信息和食用指導(dǎo)信息。但存在一個(gè)重大不足，即對(duì)食品或原料中的過敏源未規(guī)定強(qiáng)制性標(biāo)注要求。目前，對(duì)于預(yù)防食物過敏性疾病，最有效措施就是避免敏感人群食用含過敏源的食物。因此在食品標(biāo)簽中對(duì)食品和配料中含有的過敏源進(jìn)行標(biāo)注，以便于過敏人群辨識(shí)含有過敏源的食品，是預(yù)防和解決食物過敏問題的主要手段。根據(jù)CAC《預(yù)包裝食品標(biāo)識(shí)通用標(biāo)準(zhǔn)》(CODEXSTAN 1-1985，Rev.1991)規(guī)定，8種會(huì)引起過敏反應(yīng)的食品和配料應(yīng)在食品標(biāo)簽中予以標(biāo)明。而我國直到2012年4月20日開始施行的《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》(GB7718-2011)才第一次對(duì)食品和配料中的過敏源提出標(biāo)注要求。該標(biāo)準(zhǔn)列舉了易引起過敏的8類食物及其制品，但僅將其作為推薦標(biāo)注內(nèi)容。這對(duì)過敏人群保護(hù)不利，需要將其由推薦標(biāo)注內(nèi)容改為強(qiáng)制標(biāo)注內(nèi)容。

在食品營養(yǎng)信息方面，按照《食品安全法》第67條規(guī)定，只有專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品，也即預(yù)包裝特殊膳食用食品，才有營養(yǎng)信息強(qiáng)制公開的要求?！额A(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》(GB7718-2011)也將強(qiáng)制標(biāo)注營養(yǎng)信息的食品限于特殊膳食類食品和專供嬰幼兒的主輔類食品。從指引消費(fèi)者健康飲食預(yù)防營養(yǎng)因素造成的食源性疾病來說，上述規(guī)定無疑是不完善的。對(duì)此，《預(yù)包裝食品營養(yǎng)標(biāo)簽通則》(GB28050-2011)予以了彌補(bǔ)。依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，營養(yǎng)標(biāo)簽應(yīng)是預(yù)包裝食品標(biāo)簽的一部分。該規(guī)定將營養(yǎng)信息強(qiáng)制公開的食品的范圍由預(yù)包裝特殊膳食用食品擴(kuò)展到預(yù)包裝特殊膳食用食品以外的所有預(yù)包裝食品，起到了完善《食品安全法》和《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》(GB7718-2011)對(duì)營養(yǎng)信息強(qiáng)制公開規(guī)定不足的作用。

在食品加工處理信息方面，《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》(GB7718-2011)規(guī)定，食品如經(jīng)過電離輻射線或電離能量處理過，應(yīng)在食品名稱附近標(biāo)示“輻照食品”；配料如經(jīng)電離輻射線或電離能量處理過的應(yīng)在配料表中標(biāo)明。這一規(guī)定較好地滿足了消費(fèi)者知情權(quán)。對(duì)轉(zhuǎn)基因食品，則要求其標(biāo)示應(yīng)符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。2001年國務(wù)院頒布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》，規(guī)定了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度。但轉(zhuǎn)基因生物與轉(zhuǎn)基因食品是兩個(gè)不同的概念，只有轉(zhuǎn)基因生物可食用或其被加工成食品時(shí)轉(zhuǎn)基因生物才成為轉(zhuǎn)基因食品。從這個(gè)意義上說，該條例并非關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的規(guī)定，目前我國還沒有專門針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽的規(guī)定[12]105-112，不能滿足保障消費(fèi)者知情權(quán)需要。從目前世界各國關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)規(guī)定來看，歐盟管理最為嚴(yán)格，其從保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)出發(fā)，規(guī)定食品中包含的轉(zhuǎn)基因成分含量超過0.9%的必須標(biāo)注[13]277-281。考慮到目前關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品安全性科學(xué)研究，尚不能確定其可能引起的不利后果以及這種后果發(fā)生的概率，我國有必要借鑒歐盟做法對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)規(guī)定進(jìn)行完善，以充分保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)及其自由選擇權(quán)。

三、當(dāng)前我國食品安全信息強(qiáng)制公開制度實(shí)效評(píng)估

如前所述，食品安全信息強(qiáng)制公開制度具有指引消費(fèi)者健康飲食的功能，其可以引導(dǎo)消費(fèi)者以食品營養(yǎng)信息為依據(jù)合理安排飲食，防范不當(dāng)飲食方式引發(fā)的食源性疾??；也可以引導(dǎo)過敏體質(zhì)人群以食品過敏信息為指引，避免食用含過敏物的食品，預(yù)防過敏性疾??；還可以引導(dǎo)消費(fèi)者以轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)為參考，自行選擇和決定是否食用轉(zhuǎn)基因食品，等等。通過上述指引作用，食品安全信息強(qiáng)制公開制度使得消費(fèi)者在食品安全治理中也可以承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任。

那么，在目前我國食品安全規(guī)制中，食品安全信息強(qiáng)制公開制度有沒有發(fā)揮其指引消費(fèi)者的預(yù)期作用呢？從強(qiáng)制信息公開制度的作用機(jī)制來看，其作用過程為：經(jīng)營者公開信息——消費(fèi)者接受信息——消費(fèi)者理解信息——消費(fèi)者決策。因此，強(qiáng)制信息公開制度發(fā)揮其作用是有條件的，這就是消費(fèi)者必須關(guān)注所公開的信息，且對(duì)接收的信息能做出正確理解，并能以所理解的信息為依據(jù)做出正確決策，只有這樣強(qiáng)制信息公開制度才能發(fā)揮其指引消費(fèi)者的預(yù)期作用[9]242。因此，要評(píng)估食品安全信息強(qiáng)制公開制度的實(shí)效，首先應(yīng)探究消費(fèi)者對(duì)強(qiáng)制公開的食品安全信息的認(rèn)知情況，即消費(fèi)者是否關(guān)注和理解食品標(biāo)簽上的信息。其次需要考察消費(fèi)者決策情況，即消費(fèi)者能否根據(jù)食品標(biāo)簽上信息做出正確選擇。這又涉及兩個(gè)方面情況，一是消費(fèi)者是否具有健康飲食知識(shí)。因?yàn)橹挥邢M(fèi)者掌握了健康飲食知識(shí)，知道什么樣的選擇是正確選擇其才可能做出正確選擇。二是消費(fèi)者是否會(huì)在健康飲食知識(shí)指導(dǎo)下做出正確選擇。由于人的行為會(huì)偏離認(rèn)知，擁有健康飲食知識(shí)的消費(fèi)者也未必就會(huì)做出正確選擇，只有當(dāng)其知行合一時(shí)，其做出來的選擇才是正確選擇。

出于評(píng)估現(xiàn)階段食品安全信息強(qiáng)制公開制度實(shí)效的目的，本文收集整理了近年來我國一些有關(guān)消費(fèi)者食品安全信息認(rèn)知情況和能反映消費(fèi)者決策情況的調(diào)查，其結(jié)果如下。

首先在消費(fèi)者食品安全信息認(rèn)知方面，調(diào)查顯示消費(fèi)者對(duì)食品安全信息關(guān)注度不高，且存在理解障礙。關(guān)于消費(fèi)者使用食品標(biāo)簽的一般情況，《全國食品安全調(diào)查報(bào)告》提供了一個(gè)基本概況*該調(diào)查報(bào)告是2015年10月1日修訂后的《食品安全法》正式實(shí)施后，北京等40省市消協(xié)(消委會(huì)、消保委)與中國消費(fèi)者報(bào)社、中國消費(fèi)網(wǎng)等共計(jì)42家消費(fèi)維權(quán)單位一起共同開展的“全國食品安全大調(diào)查”活動(dòng)的成果報(bào)告，于2016年3月14日發(fā)布。。該調(diào)查報(bào)告顯示，僅有54.07%的消費(fèi)者在購買食品之前會(huì)仔細(xì)查看食品標(biāo)簽。從查看的信息看，關(guān)注食品生產(chǎn)日期和保質(zhì)期信息的消費(fèi)者為92.42%，關(guān)注食品成分信息的不到六成，關(guān)注食品添加劑、貯存條件、食品安全標(biāo)識(shí)等信息的不到四成[14]。

關(guān)于食品標(biāo)簽上營養(yǎng)信息的消費(fèi)者認(rèn)知，表1是對(duì)近年來我國部分城市有關(guān)消費(fèi)者營養(yǎng)標(biāo)簽認(rèn)知調(diào)查結(jié)果所做整理。從中可以看出，在接受調(diào)查的每個(gè)城市都有不小比例的消費(fèi)者不關(guān)注食品營養(yǎng)信息，且絕大多數(shù)消費(fèi)者不理解食品營養(yǎng)標(biāo)簽內(nèi)容，或存在理解上的困難。

表1 我國部分城市消費(fèi)者營養(yǎng)標(biāo)簽認(rèn)知狀況

此外，消費(fèi)者對(duì)一些食品安全信息存在認(rèn)知錯(cuò)誤。如在一項(xiàng)關(guān)于食品添加劑消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)感知調(diào)查中，受訪者97.9%認(rèn)為食品添加劑可能對(duì)其健康造成傷害。但事實(shí)上按照法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)使用食品添加劑并不會(huì)對(duì)人體健康造成傷害，并且我國至今也未發(fā)生過因合法使用食品添加造成的食品安全事件[22]287-290。在這里，消費(fèi)者關(guān)于食品添加劑的認(rèn)識(shí)存在錯(cuò)誤。

其次在影響消費(fèi)者決策因素方面，調(diào)查顯示我國消費(fèi)者缺少健康飲食知識(shí)是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。《中國居民膳食指南》*由中國營養(yǎng)學(xué)會(huì)頒布的《中國居民膳食指南》以倡導(dǎo)平衡膳食和合理營養(yǎng)以達(dá)到促進(jìn)健康的目的，其最早頒布于1989年，并經(jīng)過1997年、2007年和2016年三次修訂。提供了我國居民最基本的科學(xué)健康的膳食結(jié)構(gòu)平衡和營養(yǎng)知識(shí)，消費(fèi)者對(duì)指南中知識(shí)的了解可作為衡量其掌握健康飲食知識(shí)的指標(biāo)。根據(jù)中國“健康與營養(yǎng)調(diào)查”項(xiàng)目對(duì)我國9省區(qū)成年居民的調(diào)查，《中國居民膳食指南》中的知識(shí)知曉率在2004、2006、2009、2011年分別為7.8%、11.9%、14.6%和24.4%，雖然呈現(xiàn)為逐年增加的趨勢(shì)，但整體上仍處于較低的水平[23]325-329。而在這之后的其他調(diào)查顯示情況雖有改觀，但總體上消費(fèi)者健康飲食知識(shí)知曉率處于較低水平的狀況沒有根本改變*如河南省漯河市郾城區(qū)居民膳食指南相關(guān)營養(yǎng)知識(shí)總體及格率為60.5%，參見閆曉軍、趙新濤：《河南省漯河市郾城區(qū)居民膳食指南相關(guān)營養(yǎng)知識(shí)知曉調(diào)查》，《預(yù)防醫(yī)學(xué)情報(bào)雜志》2016年第4期；江蘇蘇州市居民對(duì)膳食指南知識(shí)總體知曉率為52.3%，參見趙學(xué)芳等：《蘇州市居民膳食營養(yǎng)知識(shí)知曉率調(diào)查》，《環(huán)境與職業(yè)醫(yī)學(xué)》2014年第3期；廣西桂林七星區(qū)居民對(duì)膳食指南知識(shí)知曉率為40.8%，參見杜密英：《桂林七星區(qū)社區(qū)居民營養(yǎng)知識(shí)、態(tài)度及行為調(diào)查分析》，《四川旅游學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。。

此外，消費(fèi)者在消費(fèi)決策方面還存在知行不一的現(xiàn)象。以低鹽飲食認(rèn)知和行為偏離為例。在我國消費(fèi)者飲食中超標(biāo)準(zhǔn)攝入鹽是一個(gè)普遍現(xiàn)象，其結(jié)果造成高血壓發(fā)病率居高不下。因此，采用低鹽飲食方式成為預(yù)防高血壓的一種重要措施。但一些調(diào)查顯示，盡管消費(fèi)者認(rèn)同低鹽飲食的比例很高，但采用低鹽飲食方式的比例較低*如調(diào)查顯示，廣州消費(fèi)者認(rèn)同低鹽飲食的比例為89.50%，但實(shí)際采取低鹽飲食行為的僅56.28%。參見廖啟彬等：《廣州市預(yù)包裝食品鈉含量現(xiàn)狀及消費(fèi)者低鹽飲食認(rèn)知調(diào)查》，《現(xiàn)代預(yù)防醫(yī)學(xué)》2015第21期。煙臺(tái)居民中贊同低鹽飲食的有90.65%，但采取主動(dòng)減鹽行為的僅34.02%。參見陳云銀等：《煙臺(tái)市居民減鹽防控高血壓知識(shí)、態(tài)度、行為及影響因素》，《中國慢性病預(yù)防與控制》2014年第5期。。

如前所述，強(qiáng)制信息公開制度發(fā)揮作用的前提是消費(fèi)者關(guān)注且能理解所公開的食品安全信息，以及消費(fèi)者具有做出正確選擇所需要的健康飲食知識(shí)。但是上述調(diào)查結(jié)果表明，一方面并非所有的消費(fèi)者都關(guān)注食品安全信息，且存在一定數(shù)量的消費(fèi)者對(duì)強(qiáng)制公開的食品安全信息存在理解上的困難。另一方面我國消費(fèi)者現(xiàn)階段缺少健康飲食知識(shí)，以及存在知行不一的情況。上述兩方面情況的存在，勢(shì)必會(huì)影響消費(fèi)者做出正確選擇，最終限制食品安全信息強(qiáng)制公開制度的功能發(fā)揮。因此目前在我國，食品安全信息強(qiáng)制公開制度指引消費(fèi)者健康飲食的功能沒能完全實(shí)現(xiàn)，某種程度上其處于失靈狀態(tài)。

四、我國食品安全信息強(qiáng)制公開制度失靈之克服

如上所述，食品安全信息強(qiáng)制公開制度目前某種程度上處于失靈狀態(tài)，究其根源是因?yàn)楫?dāng)前消費(fèi)者對(duì)其在食品安全治理中也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任缺少意識(shí)。由于在消費(fèi)者保護(hù)立法和實(shí)踐中過去我們一直適用“弱而愚”的消費(fèi)者標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)，忽略消費(fèi)者責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)，結(jié)果造成了消費(fèi)者責(zé)任的廣泛“無意識(shí)”狀態(tài)[24]55-60。反映在食品消費(fèi)領(lǐng)域，就是消費(fèi)者對(duì)自己應(yīng)承擔(dān)健康飲食責(zé)任普遍缺少認(rèn)識(shí)，也因此導(dǎo)致消費(fèi)者很少主動(dòng)去掌握健康飲食所需食品安全知識(shí)，以致其食品安全知識(shí)貧乏，信息處理能力低下，其結(jié)果自然限制了食品安全信息強(qiáng)制公開制度作用的發(fā)揮。所以，解決問題的根本之道首先在于促進(jìn)消費(fèi)者責(zé)任意識(shí)的養(yǎng)成，鼓勵(lì)其由不負(fù)責(zé)任的消費(fèi)者向負(fù)責(zé)任的消費(fèi)者轉(zhuǎn)變。對(duì)此，可在食品安全治理中通過相關(guān)立法明確消費(fèi)者責(zé)任，規(guī)定消費(fèi)者有培養(yǎng)健康飲食責(zé)任意識(shí)、獲取食品安全知識(shí)的義務(wù)，促使消費(fèi)者認(rèn)識(shí)到在食品安全治理中自己也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，從而幫助其形成健康飲食自覺性，增強(qiáng)其獲取食品安全知識(shí)的積極性，提高其預(yù)防不當(dāng)飲食方式引發(fā)的食源性疾病的主動(dòng)性。

應(yīng)指出的是，確立消費(fèi)者責(zé)任不是要放棄對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)，而是要達(dá)到促進(jìn)其健康消費(fèi)的目的，因此政府仍應(yīng)承擔(dān)其對(duì)消費(fèi)者應(yīng)盡的照顧義務(wù)。為此，政府應(yīng)對(duì)消費(fèi)者責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)提供有效支援?；谙M(fèi)者在食品安全知識(shí)方面的不足，政府在培養(yǎng)消費(fèi)者健康飲食責(zé)任意識(shí)時(shí)應(yīng)為其提供相關(guān)支持。而建立完善的消費(fèi)者教育體系就是其中一部分。消費(fèi)者教育能塑造消費(fèi)者態(tài)度，使其意識(shí)到自身權(quán)利與責(zé)任，促使其做出有利于自身和社會(huì)的選擇，還能幫助消費(fèi)者成為有辨別力的消費(fèi)者，增強(qiáng)其信息的篩選和處理能力，提升其利用信息做出最佳決策的能力[25]36-48。我國現(xiàn)行立法雖未規(guī)定一般性的消費(fèi)者教育制度，但建立了食品安全教育制度。根據(jù)《食品安全法》第9條、第10條規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)食品安全宣傳教育，普及食品安全知識(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)組織、基層群眾性自治組織、食品生產(chǎn)經(jīng)營者開展食品安全法律法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的普及工作。新聞媒體應(yīng)開展食品安全法律法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳，食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)宣傳、普及食品安全知識(shí)。在實(shí)施方面，2011年5月國務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室發(fā)布了《食品安全宣傳教育工作綱要(2011—2015年)》(以下簡(jiǎn)稱《教育綱要》)，對(duì)開展食品安全宣傳教育作了具體部署。上述情況表明，我國建立了食品安全教育制度，且開展食品安全教育已有一段時(shí)間。但從消費(fèi)者食品安全知識(shí)掌握來看，效果并不理想。其原因何在？這固然與食品安全教育是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，效果很難在短期內(nèi)顯現(xiàn)有關(guān)[25]36-48，但《食品安全法》規(guī)定本身及實(shí)施中存在問題，也是導(dǎo)致其效果不彰的很重要原因。

首先，政府在食品安全教育中的責(zé)任不明確。修訂前的《食品安全法》未就政府食品安全教育責(zé)任作規(guī)定，修訂后的《食品安全法》雖規(guī)定了“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品安全的宣傳教育，普及食品安全知識(shí)”，但未規(guī)定承擔(dān)食品安全教育責(zé)任的專門機(jī)構(gòu)及其具體職責(zé)。從政府開展食品安全教育實(shí)踐來看，其模式為各級(jí)食品安全協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，議事機(jī)構(gòu)各成員單位共同參與。具體方式為國務(wù)院食品安全委員會(huì)通過《教育綱要》提出食品安全教育的任務(wù)和要求，各地區(qū)食品安全議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和各成員單位依據(jù)《教育綱要》結(jié)合本地區(qū)、本部門實(shí)際，制定食品安全宣傳教育綱要或年度工作計(jì)劃并開展食品安全教育活動(dòng)?！督逃V要》對(duì)工作任務(wù)的規(guī)定，主要是諸如開展“食品安全宣傳周”主題宣傳活動(dòng)等一些活動(dòng)形式要求，缺少對(duì)各部門具體任務(wù)的規(guī)定。這種模式的主要缺陷在于沒有承擔(dān)食品安全教育責(zé)任的專門機(jī)構(gòu)，而是眾多政府部門共同參與。盡管參與廣泛，但因?qū)Ω鲄⑴c部門未規(guī)定具體任務(wù)，而由其自行制定宣傳教育綱要或計(jì)劃，造成無法對(duì)其食品安全教育工作實(shí)效進(jìn)行考評(píng)，而只能以其是否組織開展了某種形式的食品安全教育活動(dòng)作為考評(píng)依據(jù)，容易使各參與部門的食品安全教育工作流于形式，雖然耗費(fèi)大量人財(cái)物但不能保障效果。

其次，對(duì)學(xué)校在食品安全教育中的作用認(rèn)識(shí)不夠。相比其他消費(fèi)者教育途徑，作為正規(guī)教育的學(xué)校教育具有專門性、計(jì)劃性、系統(tǒng)性和針對(duì)性的特點(diǎn)，對(duì)消費(fèi)者教育也更有成效，因此充分發(fā)揮學(xué)校在食品安全教育中的作用無疑極為必要。也正因此，聯(lián)合國《消費(fèi)者保護(hù)準(zhǔn)則》要求各國應(yīng)在適當(dāng)情形下使消費(fèi)者教育成為學(xué)校教育中基本課程的組成部分，最好是成為現(xiàn)有科目的一部分[25]36-48。很多國家都將該項(xiàng)規(guī)定予以落實(shí)，將食品安全教育納入學(xué)校教育體系，在中小學(xué)及其他教育階段引入了食品安全教育。但我國《食品安全法》卻未對(duì)學(xué)校承擔(dān)食品安全教育的責(zé)任作規(guī)定，盡管在法律解釋上可以將學(xué)校包括在受鼓勵(lì)開展食品安全教育的社會(huì)組織中[26]29，但將其列入受鼓勵(lì)參與食品安全教育的社會(huì)組織，淡化了其本應(yīng)在消費(fèi)者學(xué)齡階段作為食品安全教育主要承擔(dān)者的地位?！督逃V要》雖也將“食品安全進(jìn)校園”列為工作任務(wù)，但未制定統(tǒng)一教育規(guī)劃和計(jì)劃，僅要求各級(jí)教育行政部門將食品安全宣傳教育列入工作計(jì)劃，導(dǎo)致了實(shí)踐中各個(gè)地區(qū)的學(xué)校在食品安全教育方面各行其是，從教育形式到內(nèi)容都存在極大差異，教育效果也差別很大[27]106-111。

再次，未能有效發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等擁有專業(yè)性知識(shí)的社會(huì)組織的作用?！妒称钒踩ā芬?guī)定食品行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體都應(yīng)開展食品安全教育工作，并鼓勵(lì)社會(huì)組織、基層群眾性自治組織、食品生產(chǎn)經(jīng)營者開展食品安全教育。《教育綱要》在工作要求中，雖也提出要“動(dòng)員社會(huì)各界積極參與”，“形成政府、媒體、企業(yè)、行業(yè)組織、專家、消費(fèi)者共同參與的食品安全宣傳教育工作格局”，但其關(guān)于社會(huì)科普也即消費(fèi)者教育的工作任務(wù)的規(guī)定，除動(dòng)員學(xué)校參與外，主要就是利用新聞媒體和基層群眾性自治組織的力量，活動(dòng)內(nèi)容主要是開展一般性宣傳活動(dòng)，缺少有針對(duì)性的食品安全教育活動(dòng)。而食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等擁有專業(yè)性知識(shí)的社會(huì)組織的作用則未能得到充分利用。

上述問題的存在，暴露了我國食品安全教育制度的不足。從提高消費(fèi)者健康飲食責(zé)任意識(shí)和食品安全知識(shí)水平，增強(qiáng)其食品安全信息利用能力出發(fā)，亟須對(duì)我國食品安全教育制度進(jìn)行完善。由于單靠政府力量無法實(shí)現(xiàn)食品安全治理的目標(biāo)，修訂后的《食品安全法》從提高食品安全治理效果出發(fā)，確立了食品安全社會(huì)共治的指導(dǎo)思想，作為食品安全法律制度組成部分的食品安全教育制度也應(yīng)遵從這一指導(dǎo)思想。因此，完善我國食品安全教育制度的關(guān)鍵在于如何在政府和政府之外的社會(huì)力量之間開展合作，形成政府和政府之外的社會(huì)力量之間既有分工又有協(xié)作的合作局面，借助各方參與主體的合力作用提高食品安全教育的效果。

首先政府應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)性責(zé)任。所謂主導(dǎo)性責(zé)任，是指政府應(yīng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，負(fù)責(zé)食品安全教育規(guī)劃、組織實(shí)施，并為其他主體參與食品安全教育提供支持。這是由政府應(yīng)承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)職能所決定的。為發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，需設(shè)立專門負(fù)責(zé)食品安全教育的機(jī)構(gòu)。對(duì)此，應(yīng)根據(jù)《食品安全法》關(guān)于食品安全監(jiān)管體制的規(guī)定，在食品藥品監(jiān)督管理部門內(nèi)設(shè)負(fù)責(zé)食品安全教育的專門機(jī)構(gòu)，而衛(wèi)生行政部門和農(nóng)業(yè)行政部門各自在其食品安全監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)輔助責(zé)任。為保障食品安全教育責(zé)任的落實(shí)，將對(duì)開展食品安全教育的財(cái)政保障和評(píng)議考核納入《食品安全法》第7條、第8條的適用范圍。同時(shí)明確食品藥品監(jiān)督管理部門承擔(dān)食品安全教育的具體職責(zé)：1.規(guī)劃指導(dǎo)。制定食品安全教育規(guī)劃，明確食品安全教育目標(biāo)、任務(wù)、計(jì)劃和措施，為開展食品安全教育提供指導(dǎo)；2.組織實(shí)施。通過建設(shè)食品安全教育網(wǎng)站、開展“食品安全宣傳教育月”等形式直接參與食品安全教育，采用行政合作、行政激勵(lì)等方式引導(dǎo)各種社會(huì)力量參與食品安全教育；3.支持參與。通過對(duì)從事食品安全教育工作的人員提供培訓(xùn)等形式，對(duì)其他主體參與食品安全教育提供支持。

第二，學(xué)校應(yīng)承擔(dān)基礎(chǔ)教育功能。所謂基礎(chǔ)教育功能，指學(xué)校應(yīng)承擔(dān)培養(yǎng)學(xué)生掌握基本的食品安全知識(shí)的任務(wù)。這是由學(xué)校教育所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)功能決定的。學(xué)校教育的功能是進(jìn)行國民教育，通過德育、智育和體育培養(yǎng)具有合格素質(zhì)的國民。食品安全知識(shí)與國民身體健康息息相關(guān)，其理應(yīng)作為學(xué)生應(yīng)掌握的基本科學(xué)知識(shí)的一部分納入智育范圍。從提高教育效果來看，最有效方式就是如聯(lián)合國《消費(fèi)者保護(hù)準(zhǔn)則》所倡導(dǎo)的將包括食品安全教育在內(nèi)的消費(fèi)者教育融入到基本課程中去，或者是列為基本科目之一。目前浙江、湖北、上海等地學(xué)校在將食品安全教育融入相關(guān)課程方面已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索[28]223-224。對(duì)此，教育行政部門應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定食品安全教育規(guī)劃，明確學(xué)校教育各階段的教育目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容和融入的課程，力求保證學(xué)校食品安全教育的計(jì)劃性和內(nèi)容安排的階段性、銜接性和完整性。

第三，社會(huì)組織應(yīng)承擔(dān)繼續(xù)教育功能。所謂繼續(xù)教育功能，指社會(huì)組織應(yīng)在學(xué)?；A(chǔ)教育之后繼續(xù)為消費(fèi)者提供食品安全教育，使食品安全教育成為終身教育。在目前學(xué)校食品安全教育前期開展不好的背景下，這種繼續(xù)教育還具有補(bǔ)課的功能。就承擔(dān)食品安全教育的社會(huì)組織來說，主要應(yīng)包括基層群眾自治組織，食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)和社區(qū)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，以及新聞媒體?；鶎尤罕娮灾谓M織承擔(dān)食品安全教育責(zé)任的根據(jù)源于其是承擔(dān)自我管理功能的自治組織，食品安全教育作為保障群眾自身健康的一個(gè)措施，理應(yīng)成為其自我管理職責(zé)的一個(gè)方面。而食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)和社區(qū)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及新聞媒體承擔(dān)食品安全教育責(zé)任，則源于其應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。在上述社會(huì)組織中，基層群眾自治組織雖有貼近居民和村民的優(yōu)勢(shì)，但其非專業(yè)性組織的特點(diǎn)決定了其只能承擔(dān)一般性的宣傳工作。而食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及社區(qū)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，是擁有專業(yè)性知識(shí)的社會(huì)組織，在承擔(dān)食品安全教育方面具有專業(yè)性優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，在它們之間開展分工，各自承擔(dān)不同主題內(nèi)容的食品安全教育工作*2012年6月中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)和國務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室共同制定了《食品安全科普宣傳大綱》，用于指導(dǎo)各級(jí)科協(xié)、食品安全辦、相關(guān)職能部門及有關(guān)社會(huì)團(tuán)體和宣傳媒體組織實(shí)施食品安全科普和新聞宣傳工作。該宣傳大綱提出了現(xiàn)階段我國食品安全科普宣傳的基本內(nèi)容，主要包括食品安全基本知識(shí)(含健康飲食知識(shí))、食品產(chǎn)業(yè)鏈與食品安全知識(shí)，食品安全監(jiān)管知識(shí)。從內(nèi)容上說，該大綱所規(guī)定的當(dāng)前階段我國消費(fèi)者食品安全教育的內(nèi)容是極其全面和完善的。。即食品行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)食品產(chǎn)業(yè)鏈與食品安全知識(shí)教育，消費(fèi)者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)食品安全基本知識(shí)和食品安全監(jiān)管知識(shí)教育，社區(qū)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)健康飲食知識(shí)教育。此外，新聞媒體由于掌握有強(qiáng)大的傳播工具，擁有大量的受眾，在食品安全教育中具有其他教育途徑所不可替代的作用，根據(jù)調(diào)查目前消費(fèi)者掌握食品安全知識(shí)的主渠道就是新聞媒體[28]108。因此各類新聞媒體應(yīng)利用自身優(yōu)勢(shì)，以消費(fèi)者樂于接受的方式傳播食品安全知識(shí)。

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[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

Reviewing on Mandatory Disclosure System of Food Safety Information

YIN Zhi-Gang1，2，ZENG Xiang-hua1，2

(1.The School of Law，Jiangnan University，Wuxi 214122，China； 2.Administrative Law Research Center，Jiangnan University，Wuxi 214122，China)

The food production operators’ immoral behaviors caused by information asymmetry and the consumers’ unreasonable dietary behaviors lead to food safety problems. Mandatory disclosure of food safety information is not the optimal instrument in regulating food production operators’ immoral behaviors，for the high costs of producing the information about food poisonous and harmful factors. But it could lead consumers to eat healthily by passing them the food safety information about nutritional ingredient etc，so that the food safety problems caused by the consumers’ unreasonable dietary behaviors could be prevented. In passing food safety information on to consumers，the current mandatory disclosure system of food safety information in Chinese food safety law is imperfect，so it should be improved. At present，the mandatory disclosure system of food safety information in Chinese food safety law could not achieve the goal of leading consumers to eat healthily，for the consumers’ lack of awareness of eating healthily and food safety knowledge. Therefore，it is necessary to build consumers awareness of eating healthily by legislation，and to perfect the food safety education system.

Food Safety；Food Safety Information；Mandatory Disclosure of Information；Consumer Responsibility；Food Safety Education

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.03.006

2016-10-24

江蘇省社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(13JDB025)； 中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(2015JDZD016)。

殷志剛(1968-)，男，安徽繁昌人，江南大學(xué)法學(xué)院講師，江南大學(xué)行政法學(xué)研究中心研究人員；曾祥華(1966-)，男，河南商城人，江南大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)，教授，江南大學(xué)行政法學(xué)研究中心研究人員，法學(xué)博士。

DF36

A

1001-6201(2017)03-0023-09