摘要：建立健全生態(tài)旅游資源義務(wù)分擔(dān)與利益分享機(jī)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法治理、生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)利用、合理平衡等原則；明確旅游經(jīng)營者、旅游者和旅游監(jiān)管者各方主體的義務(wù)，以及違反義務(wù)的法律責(zé)任；合理地分配和保障原住民、旅游經(jīng)營者、生態(tài)旅游資源所有權(quán)人各方的利益。

關(guān)鍵詞：生態(tài)旅游資源；可持續(xù)利用；義務(wù)分擔(dān)；利益分享

中圖分類號：F592

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）04-0095-06

基金項(xiàng)目：海南省高等學(xué)?？茖W(xué)研究項(xiàng)目重點(diǎn)項(xiàng)目“海南建設(shè)生態(tài)特區(qū)法律機(jī)制研究”（Hnky2015ZD-5）。

作者簡介： 寧清同（1963-），男，湖南攸縣人，海南大學(xué)法學(xué)院教授，主要從事民法學(xué)和環(huán)境資源法學(xué)研究。

旅游業(yè)是通過利用各種旅游資源、設(shè)施，向旅游者提供游覽、度假等服務(wù)的行業(yè)，又稱無煙產(chǎn)業(yè)、朝陽產(chǎn)業(yè)，其在國民經(jīng)濟(jì)中的地位不斷攀升、如日中天，生態(tài)旅游（ecological tourism，ecotourism）更是以其獨(dú)特的魅力獲得了游客的青睞。世界自然保護(hù)聯(lián)盟（UCN）特別顧問、墨西哥生態(tài)學(xué)家謝貝洛斯·拉斯喀瑞（H·Ceballs lascurain）1983年首先提出了生態(tài)旅游的概念，即在相對未被侵?jǐn)_或破壞的自然區(qū)域旅行的一種旅游方式，且具有特定的目標(biāo)，如學(xué)習(xí)、贊美自然、欣賞自然景色及野生動植物，同時(shí)也欣賞在特定區(qū)域所發(fā)現(xiàn)的任何存在的文化現(xiàn)象（包括過去的和現(xiàn)在的）。[1]生態(tài)旅游之極致就是原生態(tài)旅游，即在未經(jīng)人為開發(fā)、沒有被污染和破壞，甚至近乎原始狀態(tài)的自然區(qū)域進(jìn)行的旅游活動。原生態(tài)旅游與其說是一種旅游形式，不如說是一種觀念與價(jià)值，即讓人們有機(jī)會參與到最原始（無論與自然、物種、文化、習(xí)俗等各個(gè)方面）的接觸與交流。[1]因此，生態(tài)旅游須以原始或半原始狀態(tài)的自然旅游資源為基礎(chǔ)和前提，如原始地形地貌、天然瀑布、原始水流湖泊、原始濕地、原始生態(tài)系統(tǒng)等，全面、有效、持續(xù)地保護(hù)生態(tài)旅游資源是實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游健康、永續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。本文試圖對生態(tài)旅游資源可待續(xù)利用的法律機(jī)制進(jìn)行一些探討，以期對我國生態(tài)旅游業(yè)健康發(fā)展有所裨益。

一、生態(tài)旅游資源義務(wù)分擔(dān)與利益分享機(jī)制的基本原則

生態(tài)旅游資源的原始性和天然性決定了它必然具有高度的脆弱性，即很容易受到破壞和污染，如果保護(hù)措施不完善、管理不嚴(yán)格、開發(fā)不科學(xué)，就可能釀成滅頂之災(zāi)，產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的負(fù)面影響。為保證生態(tài)旅游資源不僅造福當(dāng)代，也能惠及子孫，必須堅(jiān)持依法治理、生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)利用、利益平衡等原則，并使之在生態(tài)旅游資源保護(hù)與開發(fā)利用的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面得到切實(shí)有效的貫徹落實(shí)。

1.依法治理原則。為了有效化解生態(tài)旅游資源開發(fā)利用過程中可能的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，以及生態(tài)旅游資源保護(hù)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)困境，理應(yīng)從根本上大力增加法治供給，健全生態(tài)旅游資源可持續(xù)利用的法治體系。因?yàn)?，“?shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展”，[2]144生態(tài)旅游的實(shí)踐呼喚著生態(tài)旅游資源法治的完善。面對生態(tài)旅游蓬勃發(fā)展所產(chǎn)生的生態(tài)旅游資源保護(hù)的緊迫需要，我們必須堅(jiān)決依靠和運(yùn)用法治的力量?！爸挥袑?shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”，[3]129也只有如此，才能緩解生態(tài)旅游的發(fā)展需求與生態(tài)旅游資源法治供給之間的矛盾，適應(yīng)和滿足社會的客觀需求。

然而，目前我國規(guī)范生態(tài)旅游資源開發(fā)與保護(hù)的立法及相關(guān)法律機(jī)制還很不完善。迄今為止，我國雖然出臺了相關(guān)行政法規(guī)50多項(xiàng)、部門規(guī)章800余項(xiàng)，但全國人大常委會尚未頒布《自然保護(hù)區(qū)法》《風(fēng)景名勝區(qū)法》等保護(hù)生態(tài)旅游資源的專門法律。2013年十二屆全國人大常委會第二次會議通過的綜合性旅游立法《旅游法》雖然共有10章112條，但其中關(guān)于生態(tài)旅游及其資源保護(hù)的內(nèi)容寥寥無幾。與生態(tài)旅游密切相關(guān)的法律和行政法規(guī)等立法，包括《森林法》（1998年修正）、《野生動物保護(hù)法》（2009年第二次修正）以及《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2016年修正）、《自然保護(hù)區(qū)條例》（2011年修正）、《野生植物保護(hù)條例》（1996年發(fā)布）等，涉及生態(tài)旅游及其資源保護(hù)的內(nèi)容也非常之少?？梢姡覈P(guān)于生態(tài)旅游資源的法治供給根本不能適應(yīng)生態(tài)旅游的發(fā)展趨勢和生態(tài)旅游資源保護(hù)的客觀需要，長此以往將對生態(tài)旅游資源甚至更大范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

為實(shí)現(xiàn)對生態(tài)旅游資源的依法治理，應(yīng)當(dāng)盡快制定《風(fēng)景名勝區(qū)法》《自然保護(hù)區(qū)法》《生物多樣性保護(hù)法》《濕地保護(hù)法》《野生植物保護(hù)法》《生態(tài)旅游管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)；修改《旅游法》《森林法》《野生動物保護(hù)法》《旅行社管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)。主要目的在于增加和完善規(guī)范生態(tài)旅游、保障原生態(tài)旅游資源可持續(xù)利用的內(nèi)容。也有人提出應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的《旅游資源法》，以規(guī)范“對旅游資源的開發(fā)、利用、保護(hù)”。[4]但旅游資源包含了人文、歷史資源，其與生態(tài)旅游資源在開發(fā)、利用和保護(hù)上存在較大差異，若以同一部法律統(tǒng)一規(guī)定，存在較大難度。

保障生態(tài)旅游資源可持續(xù)利用的法治體系至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：生態(tài)旅游資源開發(fā)利用的基本原則與規(guī)劃制度；開發(fā)利用的申請、審批與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評估制度；開發(fā)方的主要權(quán)利與義務(wù)；游客的主要權(quán)利與義務(wù)；監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其權(quán)力、職責(zé)，生態(tài)旅游的調(diào)控制度；生態(tài)損害的法律責(zé)任等。生態(tài)損害是指“對受保護(hù)物種和自然棲息地的損害，此種損害對受保護(hù)棲息地或者物種的順利保育狀況的延續(xù)或者保護(hù)產(chǎn)生了重大不利影響”，[5]保障生態(tài)旅游資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵是如何在生態(tài)旅游的開發(fā)利用中盡可能減少甚至避免由此造成的生態(tài)損害，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須建立完善的生態(tài)損害法律責(zé)任制度。

2.生態(tài)優(yōu)先原則。自然人對具有游覽價(jià)值的生態(tài)資源享有游覽權(quán)，因此生態(tài)旅游資源原則上應(yīng)當(dāng)允許開發(fā)利用，以保障人們的游覽權(quán)。但是，由于生態(tài)旅游資源所屬生態(tài)系統(tǒng)多數(shù)都極為脆弱，甚至不少動植物已經(jīng)處于珍稀甚至瀕危狀態(tài)，一旦受到破壞或污染，其生態(tài)系統(tǒng)很可能發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的損害，包括物種滅絕、生態(tài)資源的原始性不復(fù)存在、自然性大為降低等。一旦產(chǎn)生此種后果，將會嚴(yán)重減損生態(tài)資源的生態(tài)價(jià)值以及由此衍生的旅游價(jià)值，從而在根本上妨礙生態(tài)旅游的發(fā)展。所以，在承認(rèn)人們的游覽權(quán)、允許對生態(tài)旅游資源進(jìn)行開發(fā)利用的同時(shí)，必須始終堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則。

所謂生態(tài)優(yōu)先，是指生態(tài)旅游開發(fā)須以保護(hù)生態(tài)旅游資源、實(shí)現(xiàn)其保值甚至增值為前提，即不得超出生態(tài)旅游資源的生態(tài)負(fù)荷，不得減損生態(tài)旅游資源的生態(tài)價(jià)值和旅游價(jià)值。通俗地說，就是獲取生態(tài)旅游的收益不得以犧牲生態(tài)資源為代價(jià)。生態(tài)資源是生態(tài)旅游的基礎(chǔ)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先雖然在短期內(nèi)可能會對生態(tài)旅游的發(fā)展規(guī)模和速度有所影響，但它卻是保障瀏覽權(quán)得以可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)、生態(tài)旅游資源得以可持續(xù)地利用的前提。如果說，因?yàn)楹ε驴赡軒淼纳鷳B(tài)破壞而完全拒絕旅游開發(fā)過于保守，那么，為了追求暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益而不惜破壞甚至毀滅生態(tài)環(huán)境就是竭澤而漁，甚至是犯罪。因此，開發(fā)利用生態(tài)旅游資源必須堅(jiān)決采取切實(shí)有效的措施預(yù)防破壞與污染，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，避免發(fā)生較大的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)有《旅游法》第四條規(guī)定：“旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則”， 雖然該條也規(guī)定了：“國家鼓勵各類市場主體在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源”，但畢竟與新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“生態(tài)優(yōu)先”原則存在明顯的不一致、不協(xié)調(diào)。究其原因可能是《旅游法》頒布在新《環(huán)境保護(hù)法》之前，故應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候修改《旅游法》的此一規(guī)定。

3.科學(xué)利用原則。所謂科學(xué)利用，是指對生態(tài)旅游資源的開發(fā)、游覽、保護(hù)等必須嚴(yán)格遵守生態(tài)規(guī)律，既要保證開發(fā)利用生態(tài)旅游資源的適度性和合理性，更要實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)旅游資源的可行性和高效性。只有堅(jiān)持科學(xué)利用，才能真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害的最小化、開發(fā)游覽的生態(tài)化、旅游收益的永續(xù)化，即生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

科學(xué)利用的基本要求應(yīng)當(dāng)包括：第一，生態(tài)旅游開發(fā)的規(guī)模、數(shù)量等是適度的，即必須保證因開發(fā)造成的污染或破壞嚴(yán)格控制在生態(tài)系統(tǒng)自我凈化能力能夠承受的范圍之內(nèi)，不得超過生態(tài)資源的生態(tài)負(fù)荷。這是實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源保值增值的必要條件。第二，開發(fā)利用是合理的、適當(dāng)?shù)?，包括景點(diǎn)的設(shè)置和布局、交通和游覽道路的建設(shè)、酒店賓館的選址等，一律遵守生態(tài)損害最小化的要求，如不得在核心景區(qū)建設(shè)賓館酒店等。

4.合理平衡原則。合理平衡主要是強(qiáng)調(diào)，在生態(tài)旅游資源的開發(fā)、利用和保護(hù)過程中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧旅游經(jīng)營者、旅游者、生態(tài)資源所有者及其他權(quán)益享有者的權(quán)利和利益，也應(yīng)當(dāng)公平分配保護(hù)生態(tài)資源的義務(wù)和責(zé)任，不能有失偏頗。如果有一方的權(quán)益得不到必要的保護(hù)，或者相關(guān)義務(wù)的設(shè)計(jì)不公平，就難以調(diào)動相關(guān)主體的積極性，也會妨礙可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。筆者以為，生態(tài)旅游資源可持續(xù)利用機(jī)制主要應(yīng)平衡以下幾方面的關(guān)系。

第一，生態(tài)游覽權(quán)的依法保障與合理限制。俄生態(tài)法學(xué)者布林丘克認(rèn)為，“人的生態(tài)權(quán)利是指在立法中確認(rèn)并固定下來的，保證在人與自然的交互作用過程中滿足人的各種需要的個(gè)人權(quán)利。”[6]79筆者曾提出，“生態(tài)權(quán)是指人們依法享用、開發(fā)、保護(hù)和改善生態(tài)系統(tǒng)，以滿足自身生存和發(fā)展需要的權(quán)利”，包括人們享用生態(tài)系統(tǒng)的權(quán)利。[7]因此生態(tài)游覽權(quán)是生態(tài)權(quán)的內(nèi)容之一，據(jù)此人們有權(quán)游覽各種原生態(tài)旅游資源，包括受法律保護(hù)的特定區(qū)域，如自然保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)等各類保護(hù)區(qū)。然而生態(tài)游覽權(quán)的實(shí)現(xiàn)總會造成一定的生態(tài)代價(jià)，包括游客產(chǎn)生的垃圾、生活污水等，當(dāng)游客數(shù)量超過一定限度時(shí)會讓當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游資源承受過多的負(fù)荷，甚至導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的惡性循環(huán)。因此，生態(tài)游覽權(quán)必須受到合理的限制和約束，且應(yīng)依法行使，總體上以不損害和威脅生態(tài)旅游資源可持續(xù)利用為要件。

第二，原住民的生存權(quán)與生態(tài)旅游資源的適度開發(fā)權(quán)。生存是發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，生存權(quán)是人的首要權(quán)利。我國生態(tài)旅游資源所在地大多地理位置偏僻，居民生活水平較低，甚至屬于貧困地區(qū)，對原住民來說生存權(quán)是頭等大事。維持生存最直接的途徑就是開發(fā)利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源，包括生態(tài)旅游資源。但是如果生態(tài)旅游開發(fā)無法保障原住民的生存權(quán)，那么他們就會繼續(xù)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源采取低水平的、沒有科技含量的開發(fā)利用，如刀耕火種、燒山開荒、伐木架屋、砍柴為薪進(jìn)而對生態(tài)資源造成較大的破壞和損害。這反過來也會妨礙生態(tài)旅游的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，生態(tài)旅游資源的開發(fā)利用不僅應(yīng)當(dāng)將其對生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響降到最低，還必須切實(shí)增加原住民的收益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與脫貧致富的有機(jī)統(tǒng)一。

第三，當(dāng)?shù)禺?dāng)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)與整體、后代的生態(tài)權(quán)?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)被公認(rèn)為發(fā)展權(quán)的核心，是其他發(fā)展權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)被認(rèn)為是“國家、民族要求建立公正合理的經(jīng)濟(jì)秩序，決定并調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展政策的權(quán)利”。[8]我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)生態(tài)旅游資源所屬地有權(quán)依法開發(fā)利用當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源，以提高居民生活水平，但與此同時(shí)也必須適當(dāng)規(guī)范當(dāng)?shù)禺?dāng)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，以顧及整個(gè)地域及后代對生態(tài)旅游資源的權(quán)利。

第四，生態(tài)旅游資源的公共性與私益性。生態(tài)旅游資源依其權(quán)屬當(dāng)為公共資源，而此種公共性就極易使其陷入“公地”悲劇，旅游企業(yè)和游客都想以最少成本最大化地利用生態(tài)旅游資源。即旅游企業(yè)追求利潤最大化，游客希望能夠無限地享用資源，但同時(shí)又盡可能少履行或不履行保護(hù)生態(tài)旅游資源的義務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)依靠健全的法治，明確相關(guān)主體的生態(tài)權(quán)益、生態(tài)義務(wù)，以及不履行義務(wù)的法律責(zé)任，通過適當(dāng)?shù)乃綑?quán)分解，有效地防止“公地悲劇”的發(fā)生。

二、生態(tài)旅游資源保護(hù)的義務(wù)分擔(dān)機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游資源可持續(xù)利用的目標(biāo)，必須建立合理、充分的義務(wù)分擔(dān)機(jī)制。這包括兩個(gè)基本要求：一是保護(hù)生態(tài)旅游資源的義務(wù)須具體化，具備可操作性和有效性；二是凡對生態(tài)旅游資源享有利益或具有職責(zé)的主體，都必須承擔(dān)適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)義務(wù)，且保證各主體分擔(dān)之義務(wù)相對均衡，也都具備最大的履行可能和履行效率。這主要涉及旅游經(jīng)營者、旅游者和旅游監(jiān)管者三方主體。

1.旅游經(jīng)營者保護(hù)生態(tài)旅游資源的義務(wù)與責(zé)任。本文所稱旅游經(jīng)營者，主要是指旅游景區(qū)的開發(fā)與經(jīng)營者，提供導(dǎo)游等游覽服務(wù)的旅行社，以及提供飲食、住宿等服務(wù)的企業(yè)或個(gè)體戶等。上述主體是生態(tài)旅游資源的獲益者，也是可能對生態(tài)旅游資源造成直接污染或破壞的行為人，因此，這些主體承擔(dān)的相關(guān)義務(wù)和責(zé)任是生態(tài)旅游資源可持續(xù)利用機(jī)制的主要內(nèi)容。

現(xiàn)行《旅游法》對旅游經(jīng)營者保護(hù)生態(tài)資源之義務(wù)也進(jìn)行了一些規(guī)定。如：導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)“應(yīng)當(dāng)向旅游者告知和解釋旅游文明行為規(guī)范，引導(dǎo)旅游者健康、文明旅游，勸阻旅游者違反社會公德的行為”（第41條）；景區(qū)開放應(yīng)當(dāng)具備“必要的環(huán)境保護(hù)設(shè)施和生態(tài)保護(hù)措施”（第42條）；“景區(qū)接待旅游者不得超過景區(qū)主管部門核定的最大承載量”，且應(yīng)當(dāng)公布“景區(qū)主管部門核定的最大承載量”（第45條）。

但是，《旅游法》關(guān)于旅游經(jīng)營者生態(tài)義務(wù)之規(guī)定存在明顯不足。這主要表面在兩個(gè)方面：一是生態(tài)義務(wù)的內(nèi)容很不完整、不明確，遺漏了旅游經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的很多其他義務(wù)。二是義務(wù)保障機(jī)制很不完善，該法“第九章法律責(zé)任”并未規(guī)定旅游經(jīng)營者違反生態(tài)保護(hù)義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，這使得即使已經(jīng)規(guī)定的生態(tài)義務(wù)也會因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督義務(wù)人履行義務(wù)的保障機(jī)制而流于形式，至少大打折扣。

筆者以為，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)、詳細(xì)、具體、可行地規(guī)定生態(tài)旅游資源開發(fā)利用者的生態(tài)義務(wù)，并通過各種手段、環(huán)節(jié)監(jiān)督相關(guān)主體積極履行，即生態(tài)旅游資源可持續(xù)利用機(jī)制必須保證旅游資源開發(fā)與經(jīng)營的生態(tài)化。首先，在生態(tài)景區(qū)內(nèi)，核心區(qū)域不得建設(shè)賓館、飯店等項(xiàng)目；嚴(yán)格控制水泥道路、攬車及其他游樂設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量及標(biāo)準(zhǔn)，施工結(jié)束后應(yīng)在最短時(shí)間內(nèi)按照項(xiàng)目審批核定的方案、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施生態(tài)修復(fù)。其次，所有旅游設(shè)施如飯店、賓館、停車場、廁所、道路等項(xiàng)目的建設(shè)及裝修，應(yīng)當(dāng)盡可能使用生態(tài)環(huán)保材料；景區(qū)應(yīng)當(dāng)按照游客數(shù)量和景區(qū)面積配備環(huán)保人員，生活垃圾嚴(yán)格實(shí)行分類回收、統(tǒng)一在景區(qū)外處理。再次，景區(qū)應(yīng)當(dāng)積極推廣應(yīng)用清潔能源，因此增加的費(fèi)用由政府提供補(bǔ)貼；諸如此類?？偠灾?，生態(tài)景區(qū)應(yīng)當(dāng)最大限度地減少對原生態(tài)環(huán)境的污染或破壞，減少污染物的排放和能源消耗，盡可能使用清潔能源和環(huán)保材料，盡量避免或減少各類建設(shè)項(xiàng)目。

《旅游法》還應(yīng)當(dāng)針對旅游經(jīng)營者違反義務(wù)的各類行為，合理設(shè)置違反義務(wù)時(shí)的法律責(zé)任?！皩δ切┎活櫳鷳B(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追責(zé)。”[9]210并且在責(zé)任形式上應(yīng)大膽創(chuàng)新，除傳統(tǒng)的行政處罰，如罰款、停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照等責(zé)任外，須規(guī)定生態(tài)旅游資源的生態(tài)損害賠償、生態(tài)修復(fù)等能夠直接恢復(fù)生態(tài)效益的責(zé)任形式。原則上，經(jīng)營者只要對生態(tài)旅游資源的生態(tài)價(jià)值造成損失，即應(yīng)支付生態(tài)損害賠償金，且此款只能用于生態(tài)建設(shè)。若經(jīng)營者對生態(tài)旅游資源的損害可以在生態(tài)價(jià)值上實(shí)施修復(fù)，則要求其按照生態(tài)監(jiān)管部門核定的標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行修復(fù)；經(jīng)營者不修復(fù)的，監(jiān)管部門委托專業(yè)組織實(shí)施修復(fù)，所需費(fèi)用由經(jīng)營者承擔(dān)；代為修復(fù)的，還應(yīng)對經(jīng)營者處以一定罰款，不能一代了事，否則會鼓勵經(jīng)營者消極對待生態(tài)修復(fù)責(zé)任。

2.旅游者保護(hù)生態(tài)旅游資源的義務(wù)與責(zé)任。旅游者是直接實(shí)施旅游行為的主體，違背生態(tài)文明的旅游行為可能導(dǎo)致景區(qū)污染物數(shù)量增加或者污染地點(diǎn)不確定，如亂扔垃圾，從而不必要地加大監(jiān)管的難度甚至加重污染；也可能對景區(qū)生態(tài)系統(tǒng)造成直接的破壞，如損害野生植物等?？梢?，旅游行為是否符合生態(tài)文明的要求直接影響著生態(tài)旅游資源的保護(hù)狀況，因此對旅游行為的規(guī)范即如何設(shè)計(jì)旅游者的具體生態(tài)義務(wù)和責(zé)任，同樣是建立健全生態(tài)旅游資源可持續(xù)利用機(jī)制的重要任務(wù)。

現(xiàn)行《旅游法》對旅游者之生態(tài)義務(wù)也有若干規(guī)定。如：“國家倡導(dǎo)健康、文明、環(huán)保的旅游方式”（第五條）；“旅游者在旅游活動中應(yīng)當(dāng)遵守社會公共秩序和社會公德，尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)和宗教信仰，愛護(hù)旅游資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，遵守旅游文明行為規(guī)范”（第13條）。但是不難發(fā)現(xiàn)，在權(quán)利與義務(wù)的天平中，《旅游法》明顯側(cè)重于前者，第二章關(guān)于旅游者的規(guī)定主要就是關(guān)于旅游者的基本權(quán)利，對義務(wù)尤其是保護(hù)旅游資源的義務(wù)、責(zé)任，只是蜻蜓點(diǎn)水、一筆帶過。此為缺陷之一。其二，義務(wù)性規(guī)范只是原則性的宣示，內(nèi)容籠統(tǒng)、抽象，可操作性極低，如上述第13條。其三，關(guān)于書面旅游合同的條款（第58條），只是規(guī)定應(yīng)當(dāng)載明旅游行程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、旅游項(xiàng)目、旅游費(fèi)用、糾紛解決機(jī)制等內(nèi)容，卻沒有要求列明旅游者應(yīng)當(dāng)履行的生態(tài)保護(hù)義務(wù)。最后，在第九章法律責(zé)任部分，對旅游者違反生態(tài)保護(hù)義務(wù)的責(zé)任未有任何規(guī)定。

因此，筆者主張，生態(tài)旅游資源可持續(xù)利用機(jī)制在保證旅游資源開發(fā)與經(jīng)營生態(tài)化的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)旅游行為的生態(tài)化，尤其需要為此建立健全相應(yīng)的引導(dǎo)、扶持、鼓勵機(jī)制，以及必要的責(zé)任機(jī)制。主要是以下兩個(gè)方面：第一，鼓勵景區(qū)建設(shè)無污染或少污染游覽方式，并引導(dǎo)游客使用的機(jī)制。生態(tài)化的游覽方式能使人與自然最大限度地融為一體，游客既能欣賞美麗的自然景觀，又有益身體健康，從而最大化地實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游之目的和價(jià)值。但在旅游實(shí)踐中，我國不少旅游企業(yè)為追逐經(jīng)濟(jì)利益濫建景區(qū)攬車、交通車輛等，很多游客因?yàn)楹ε聞诶坌量鄷焕硇缘剡x擇坐攬車或交通工具，而不是徒步。美國黃石國家公園、新西蘭峽灣國家公園、加拿大班夫國家公園等開辟了很多生態(tài)化的游覽方式，如初級護(hù)林員、探險(xiǎn)、野生生物教育、野營和野餐、釣魚和劃船、徒步和登山、騎自行車和騎馬等等。[10]這些措施很值得我們反思和借鑒。建議改進(jìn)審批、稅收、信貸等相關(guān)制度，嚴(yán)格控制景區(qū)攬車或其他交通工具，鼓勵開發(fā)生態(tài)游覽。第二，針對游客違背生態(tài)文明要求的旅游行為的責(zé)任機(jī)制。違背生態(tài)文明要求的旅游行為是指損害、破壞景區(qū)生態(tài)資源或污染景區(qū)生態(tài)環(huán)境的行為，常見的此類行為主要包括：違規(guī)扔放垃圾的行為，污染景區(qū)自然水質(zhì)的行為，損害景區(qū)野生動物、野生植物或其他損害生態(tài)資源的行為。但目前的處罰機(jī)制很不完善，一方面，景區(qū)的經(jīng)營者沒有相應(yīng)的權(quán)力，如處罰權(quán)；另一方面，監(jiān)管部門也缺乏相應(yīng)的處罰依據(jù)，立法并未對上述生態(tài)違法行為制定具體的罰則，即便行為機(jī)關(guān)也執(zhí)法無據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對游客生態(tài)違法行為的處罰規(guī)則、執(zhí)行機(jī)關(guān)；小額罰款似可委托給旅游經(jīng)營者代為執(zhí)行，以方便實(shí)施、節(jié)約成本。

3.政府保護(hù)生態(tài)旅游資源的義務(wù)和責(zé)任。在世界各國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，政府機(jī)關(guān)都具有特別重要的地位和作用，生態(tài)旅游資源保護(hù)也不例外。如果政府不能真正重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，僅憑民間的力量，通常很難有大的作為，也很難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的效果。這不僅取決于政府機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職責(zé)，也是因?yàn)樯鷳B(tài)旅游資源的公共屬性。

政府機(jī)關(guān)在生態(tài)旅游資源保護(hù)中的特殊性可以分別從兩個(gè)方面理解。首先，政府掌握著強(qiáng)大的公權(quán)力，尤其是行政執(zhí)法權(quán)和各種公共資源的分配權(quán)等，因而政府機(jī)關(guān)具有最大限度地利用公權(quán)力保護(hù)生態(tài)旅游資源的條件和可能，如嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的法律規(guī)定，尤其是審批、處罰等，運(yùn)用公共財(cái)政包括預(yù)算撥款、稅收杠桿等，進(jìn)行必要的調(diào)控。其次，政府既是公共管理機(jī)關(guān)，更是公共服務(wù)機(jī)關(guān)，天然地負(fù)有保護(hù)公共資源的職責(zé)即義務(wù)，另一方面生態(tài)旅游資源在我國就是一種公共資源，極其需要公權(quán)力的眷顧，因此對其實(shí)施有效的保護(hù)乃政府機(jī)關(guān)職責(zé)所在，不可推卸。

現(xiàn)行《旅游法》對政府機(jī)關(guān)的相關(guān)義務(wù)亦有規(guī)定。如第21條：“對自然資源和文物等人文資源進(jìn)行旅游利用，必須嚴(yán)格遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，符合資源、生態(tài)保護(hù)和文物安全的要求，尊重和維護(hù)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化和習(xí)俗，維護(hù)資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性，并考慮軍事設(shè)施保護(hù)的需要。有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對資源保護(hù)和旅游利用狀況的監(jiān)督檢查”；第83條第二款：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織旅游主管部門、有關(guān)主管部門和工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、交通等執(zhí)法部門對相關(guān)旅游經(jīng)營行為實(shí)施監(jiān)督檢查”；第85條列明了旅游主管部門有權(quán)實(shí)施監(jiān)督檢查的事項(xiàng)，如旅行社、導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)等是否取得經(jīng)營、執(zhí)業(yè)許可，旅行社經(jīng)營行為及導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)等旅游服務(wù)行為，其他法定事項(xiàng)等。

但是上述規(guī)定存在以下不足：一是第80條規(guī)定之對旅游經(jīng)營行為實(shí)施監(jiān)督檢查的機(jī)關(guān)主要是維護(hù)旅游市場秩序和消費(fèi)者權(quán)益的旅游、工商等主管部門，未明確列入環(huán)境資源主管部門，且只是規(guī)定了旅游主管部門監(jiān)督檢查的事項(xiàng)，對其他主管部門實(shí)施監(jiān)督檢查的權(quán)力范圍未予涉及，而旅游主管部門檢查監(jiān)督的事項(xiàng)又不包括損害生態(tài)旅游資源的行為?？梢?，立法者對生態(tài)旅游資源保護(hù)沒有給予應(yīng)有的重視，監(jiān)管體制存在明顯的真空。二是關(guān)于旅游監(jiān)管部門的法律責(zé)任，僅在第109條有概括性規(guī)定：“旅游主管部門和有關(guān)部門的工作人員在履行監(jiān)督管理職責(zé)中，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分?！边@似乎可以適用于任何政府主管部門的違法行為，缺乏針對性和可操作性。三是對政府相關(guān)主管部門缺乏應(yīng)有的考核評價(jià)機(jī)制，包括考核的部門、指標(biāo)、程序及后果等。

法律監(jiān)督“是使法治在法律調(diào)整各個(gè)階段得到有力保證的重要法律措施。一個(gè)國家如果沒有嚴(yán)格、有力的法律監(jiān)督，也就沒有法治”。[11]為了建立健全生態(tài)旅游資源的監(jiān)管體制，堵塞監(jiān)管漏洞，筆者建議：

第一，明確將環(huán)境資源主管部門列為有權(quán)對旅游經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)督檢查的監(jiān)管機(jī)關(guān)之一，其監(jiān)管事項(xiàng)主要是各種對生態(tài)資源造成損害、破壞或污染的違法行為。因?yàn)樯鷳B(tài)旅游資源是不僅是旅游業(yè)發(fā)展的重要資本，而且與整個(gè)國家的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)密切相關(guān)，保護(hù)生態(tài)旅游資源的重要性和必要性不言而喻，環(huán)境資源行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一主管全國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，自然應(yīng)承擔(dān)對生態(tài)旅游資源的監(jiān)管職責(zé)，即是生態(tài)旅游資源的主管部門；旅游主管部門雖不宜主擔(dān)此責(zé)，但有配合之義務(wù)。

第二，應(yīng)盡可能詳細(xì)地規(guī)定生態(tài)旅游資源主管部門的監(jiān)管義務(wù)，如：定期或隨機(jī)檢查景區(qū)內(nèi)包括景點(diǎn)、賓館、飯店等的垃圾回收、污水排放等情況，景區(qū)生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)游覽等措施的實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決?？傊?，監(jiān)管部門必須深入基層和一線，主動尋找和發(fā)現(xiàn)可能存在的問題，而不能坐在辦公室享清閑、消極等待和應(yīng)付。根據(jù)生態(tài)旅游資源保護(hù)的實(shí)際情況，分類規(guī)定主管部門的法律責(zé)任，不能一而統(tǒng)之。

第三，應(yīng)當(dāng)建立健全對監(jiān)管部門的監(jiān)督機(jī)制。立法在明確了監(jiān)管部門的義務(wù)后，還須構(gòu)建合理的考核評價(jià)機(jī)制和法律責(zé)任機(jī)制，這是促使和保證監(jiān)管部門積極履行其義務(wù)的必要手段。環(huán)境資源主管部門對本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)旅游資源進(jìn)行檢查監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)及處理問題，以及生態(tài)旅游資源的保值增值等情況，都應(yīng)納入考核范圍?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)與干部的任免、獎懲等直接相關(guān)。在法律責(zé)任上，應(yīng)當(dāng)明確在哪些情形下，監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人須引咎辭職、免職；其他工作人員接受各種行政處分的情形有哪些。必須大力增強(qiáng)罰則的具體性和可操作性，壓縮其彈性、模糊的空間。

三、生態(tài)旅游資源開發(fā)的利益分享機(jī)制

生態(tài)旅游資源的開發(fā)利用是獲取收益的基本前提，保護(hù)生態(tài)旅游資源則是保障收益常態(tài)化、永續(xù)化的根本手段。2013年4月習(xí)近平在視察海南時(shí)指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！盵12]為實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游資源可持續(xù)利用之目標(biāo)，必須調(diào)動各方主體的積極性，切實(shí)有效地保護(hù)和改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游資源。為此，應(yīng)當(dāng)建立健全公平、合理的利益分享機(jī)制，保障原住民、生態(tài)旅游經(jīng)營者、生態(tài)旅游資源權(quán)屬方等主體都能從生態(tài)旅游及其資源保護(hù)中獲得適當(dāng)?shù)氖找?。從廣義上看，還包括當(dāng)代人與后代人的利益分享，在此不予述及。

1.原住民的利益保障機(jī)制。所謂原住民，是指生態(tài)旅游資源所在地的居民。生態(tài)旅游資源所在地大多生產(chǎn)力水平較低，原住民之生存主要依賴于對當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的初級利用，即“靠山吃山，靠水吃水”，但因原住民以半原始方式獲取自然資源之行為對生態(tài)系統(tǒng)影響較大，出于保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游資源之需要，不得不加以限制，而這又會對原住民的生存造成直接的負(fù)面影響。另一方面，限制原住民獲取當(dāng)?shù)刭Y源所增加的生態(tài)效益卻是“全民和國家在享受”，尤其當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游的經(jīng)營者受益最大。因此，如果對原住民為了生態(tài)保護(hù)而承受的損失不聞不問，那顯然“是不公平的”，基于公平的價(jià)值目標(biāo)也應(yīng)對原住民的犧牲“提出合理的補(bǔ)償措施，盡可能做到權(quán)利、責(zé)任的均衡”。[13]

從生態(tài)旅游資源可持續(xù)利用的視角看，如果原住民保護(hù)生態(tài)環(huán)境只有損失、犧牲，卻得不到應(yīng)有的收益，其積極性必須很難調(diào)動和發(fā)揮，而當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護(hù)如果脫離了原住民的配合，勢難順利成功。如果發(fā)生類似問題，最終必然妨礙生態(tài)旅游的整體發(fā)展。因?yàn)?，“?dāng)?shù)鼐用駸o法從旅游業(yè)的發(fā)展中改善其生存狀況，客觀上促使他們把自己的生存壓力轉(zhuǎn)嫁給周圍的資源，保護(hù)環(huán)境因缺少當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c而毫無生機(jī)，這又反過來直接威脅到旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展”。[14]可以肯定，原住民參與生態(tài)保護(hù)的熱忱和力度直接取決于他們可能從生態(tài)旅游資源開發(fā)與保護(hù)中獲取利益的大小。原住民的收益保障主要通過兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)：首先，應(yīng)當(dāng)建立針對原住民的生態(tài)補(bǔ)償制度。主要包括補(bǔ)償對象、補(bǔ)償資金來源、補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等內(nèi)容。受補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)是因保護(hù)生態(tài)旅游資源承受一定損失或做出一定貢獻(xiàn)的原住民，如因生態(tài)保護(hù)之需要而被限制或禁止依其習(xí)慣傳統(tǒng)獲取自然資源。補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)來源于受益人，也接受社會捐贈，而受益人主要包括生態(tài)旅游經(jīng)營者，可按其受益程度支付補(bǔ)償金；此外國家和其他地區(qū)居民也是生態(tài)效益的受益者，但其性質(zhì)應(yīng)為公益，宜由政府承擔(dān)。補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)須綜合考慮當(dāng)?shù)鼐用竦钠骄杖胨?、物價(jià)、生態(tài)貢獻(xiàn)大小、收益受影響程度等因素，再適當(dāng)參照當(dāng)?shù)鼐用竦淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，具體規(guī)則宜由省級人民代表大會或政府以法規(guī)或規(guī)章形式?jīng)Q定。補(bǔ)償程序可設(shè)置以下環(huán)節(jié)：本人或基層自治組織統(tǒng)一申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)查核實(shí)，縣政府主管部門依法核準(zhǔn)?？缧姓^(qū)域的，由其共同上一級人民政府調(diào)核準(zhǔn)。其次，應(yīng)當(dāng)建立原住民參與生態(tài)旅游收益分配的機(jī)制。由于原住民通常處于弱勢地位，故其分享旅游收益之權(quán)利須在立法上明確加以規(guī)定和保護(hù)。原住民分享生態(tài)旅游收益的方式應(yīng)當(dāng)多樣化，如：以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，獲得分紅；集體組織向旅游經(jīng)營者收取土地使用費(fèi)，原住民以集體成員的身份獲得集體收益的分配；旅游經(jīng)營者優(yōu)先錄用原住民，即以就業(yè)的形式分享收益；國家向旅游經(jīng)營者征收資源稅，再以其他形式返還給原住民；以稅收減免、無息或貼息貸款等措施支持原住民參與生態(tài)旅游服務(wù)。

2.旅游經(jīng)營者的權(quán)益保護(hù)機(jī)制。旅游經(jīng)營者是以一定方式使用生態(tài)旅游資源，直接或間接地為游客提供旅游服務(wù)的社會組織。通常，景區(qū)經(jīng)營者是生態(tài)旅游資源的直接占有和使用者，即使用權(quán)人；旅行社是與游客簽訂旅游合同，并組織游客欣賞生態(tài)旅游資源的服務(wù)者；其他經(jīng)營者主要是從某一方面為游客提供飲食、住宿等供應(yīng)的間接服務(wù)者。旅游經(jīng)營者的共同特點(diǎn)是：都以某種方式為游客提供服務(wù)，都能從生態(tài)旅游中直接獲取收益。

旅游經(jīng)營者在生態(tài)旅游中直接為游客提供各種服務(wù)，為生態(tài)旅游收益所做的貢獻(xiàn)應(yīng)該是最大的，故其收益也應(yīng)當(dāng)最大。但是，由于旅游經(jīng)營者直接從游客獲取收入，如景區(qū)收取門票、旅行社憑借旅游合同收取價(jià)款、賓館酒店收取服務(wù)費(fèi)等，故其是生態(tài)旅游收益的第一次分配者，直接支配著旅游收益?；诖耍糜谓?jīng)營者之收益權(quán)是比較容易實(shí)現(xiàn)的，通常不需要采取特殊的保障措施。

3.生態(tài)旅游資源所有權(quán)人的權(quán)益分享機(jī)制。生態(tài)旅游資源在我國系公共資源，其所有權(quán)屬于國家或農(nóng)村集體組織。作為所有權(quán)人，理應(yīng)參與生態(tài)旅游收益的分配，即獲取一定的收益。依目前之體制，生態(tài)旅游資源所有權(quán)人集體組織只能通過土地使用費(fèi)的形式獲取收益，國家則還可使用稅收或其他費(fèi)用的形式。如果僅從理論上分析，國家和集體組織參與收益分配的正當(dāng)性不容置疑，且國家憑借其掌握的公權(quán)力，維護(hù)自己和集體之收益權(quán)自然不在話下。

然而正因?yàn)槠錇楣操Y源，發(fā)生“公地悲劇”的機(jī)會就很高，實(shí)踐中由于各種原因國家和集體組織對生態(tài)旅游資源的收益權(quán)得不到有效保障的現(xiàn)象普遍存在。其主要表現(xiàn)就是旅游經(jīng)營者從所有權(quán)人獲得生態(tài)旅游資源使用權(quán)的成本普遍較低。究其原因主要是：第一，我國旅游法律制度不太健全，“極有可能出現(xiàn)‘設(shè)租，‘尋租現(xiàn)象，導(dǎo)致市場配置資源的基礎(chǔ)作用被削弱，使企業(yè)或部門獲得資源的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于資源的真正價(jià)值”。[15]第二，自然資源有償使用制度很不完善，經(jīng)營者獲得生態(tài)旅游資源使用權(quán)的成本基本上只相當(dāng)于土地使用費(fèi)，但生態(tài)旅游資源的真正價(jià)值在于依賴于土地而存在的野生動植物及其整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的品質(zhì)，即生態(tài)價(jià)值，真正具有生態(tài)旅游開發(fā)價(jià)值的資源也非土地，而是優(yōu)良的生態(tài)系統(tǒng)。旅游經(jīng)營者之所以能夠獲得一定的收益，本質(zhì)上源于生態(tài)旅游資源的生態(tài)價(jià)值，而恰恰是生態(tài)價(jià)值之使用成本，經(jīng)營者基本上沒有支付。

所以筆者建議，旅游經(jīng)營者都應(yīng)當(dāng)為因使用生態(tài)價(jià)值而向生態(tài)旅游資源所有權(quán)人支付合理的價(jià)款，即生態(tài)使用費(fèi)。征收生態(tài)使用費(fèi)是在生態(tài)旅游資源領(lǐng)域?qū)嵤┳匀毁Y源有償使用制度的必然結(jié)果，它既可以切實(shí)保障生態(tài)資源所有權(quán)人之正當(dāng)權(quán)益，也能夠適當(dāng)提高經(jīng)營者使用生態(tài)資源的成本，從而增強(qiáng)其保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，與此同時(shí)也就使得發(fā)生“公地悲劇”的可能性大大降低。

為此，首先必須改革生態(tài)旅游資源的使用權(quán)出讓制度。使用權(quán)出讓制度改革的基礎(chǔ)是建立健全生態(tài)旅游資源的生態(tài)價(jià)值評估制度，這是合理確定生態(tài)使用費(fèi)的前提；改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是原則上實(shí)行競價(jià)出讓，即通過競爭的方式?jīng)Q定取得使用權(quán)的人，盡可能避免采用協(xié)商、申請審批等極易滋生權(quán)錢交易的方式；此外也應(yīng)適當(dāng)延長旅游用地的使用權(quán)出讓期限，目前規(guī)定之40年有過短之嫌，容易助長旅游經(jīng)營者的短期行為；還可嘗試期限屆滿后進(jìn)行生態(tài)價(jià)值驗(yàn)收，即經(jīng)評估核實(shí)后，如果景區(qū)生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)增值，國家對增植部分以合理價(jià)格回購；如果減值，則應(yīng)由使用權(quán)人補(bǔ)償相關(guān)的生態(tài)損失，這可以在根本上促使經(jīng)營者積極保護(hù)生態(tài)旅游資源，實(shí)現(xiàn)永續(xù)利用。

對于未直接取得生態(tài)旅游資源使用權(quán)的生態(tài)旅游經(jīng)營者，如旅行社、景區(qū)外賓館酒店等，也應(yīng)當(dāng)收取一定的生態(tài)使用費(fèi)。理由如上所述，這些經(jīng)營者的收益很大程度上同樣源于生態(tài)旅游資源的使用，即間接地通過消耗生態(tài)價(jià)值而獲益。但是收取的數(shù)額須經(jīng)審慎、合理的評估，特別是初期以少收為宜。

結(jié)語

綜上所述，保護(hù)和開發(fā)利用生態(tài)旅游資源，必須嚴(yán)格遵守依法治理、生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)利用、合理平衡等原則，通過建立健全旅游經(jīng)營者、旅游者和生態(tài)旅游資源所有者等共同參與的義務(wù)分擔(dān)機(jī)制和利益分享，公平合理地界定各方義務(wù)、分配各方收益，從而最大限度地調(diào)動各方保護(hù)生態(tài)旅游資源的積極性和主動性。唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)和維持生態(tài)旅游資源的永續(xù)利用，既惠及當(dāng)代，也造福子孫。

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