【摘要】“三權(quán)分置”農(nóng)地制度改革，有助于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村多種經(jīng)營(yíng)，一定程度上可以減輕農(nóng)地對(duì)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的牽絆。但是，這種改革針對(duì)的只是農(nóng)村中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。我國(guó)農(nóng)村宅基地制度應(yīng)該成為下一輪改革的關(guān)注點(diǎn)，類似于“三權(quán)分置”的辦法或許可以作為下一步研究和試點(diǎn)的備選方案。

【關(guān)鍵詞】三權(quán)分置 城鎮(zhèn)化 宅基地 【中圖分類號(hào)】F321.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”為高效利用農(nóng)地提供具有可操作性的制度指南

在新中國(guó)成立至改革開(kāi)放以前較長(zhǎng)時(shí)期里，我國(guó)農(nóng)地制度采用“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”模式。在這種農(nóng)地制度下，農(nóng)業(yè)土地由農(nóng)村集體所有和經(jīng)營(yíng)。在農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)中，由于勞動(dòng)投入與勞動(dòng)所得的關(guān)系難以直接對(duì)應(yīng)起來(lái)，勞動(dòng)積極性受到了很大影響。最近四十年里，我國(guó)農(nóng)地制度的第一次重大改革，是將原來(lái)的集體所有和經(jīng)營(yíng)模式，創(chuàng)造性地改變?yōu)檗r(nóng)村集體擁有農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)村家庭擁有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這種農(nóng)地制度表現(xiàn)為“二權(quán)分離”。由于在家庭生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)中，勞動(dòng)投入與勞動(dòng)所得是直接對(duì)應(yīng)起來(lái)的，這種改革也就激發(fā)了農(nóng)戶勞動(dòng)積極性，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面目隨之大為改觀。

但是，我國(guó)農(nóng)村人地關(guān)系比較緊張。在“二權(quán)分離”的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，即使充分利用了農(nóng)地資源，如果所有農(nóng)民的收入僅來(lái)自于農(nóng)業(yè)這條途徑，農(nóng)民生活也仍然只能處于勉強(qiáng)維持溫飽的水平，農(nóng)村發(fā)展將處于產(chǎn)業(yè)單一而收入受限的狀態(tài)。因此，在第一次農(nóng)地制度改革之后不久，我國(guó)陸續(xù)放開(kāi)政策，允許農(nóng)民從事非農(nóng)工作，以便打破這種并不令人滿意的均衡。在相關(guān)制度和政策背景下，跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流動(dòng)，便形成了形態(tài)特殊的勞動(dòng)力大遷移。這種遷移雖然未曾改變農(nóng)民的社會(huì)（戶籍）身份，但職業(yè)和生活方式等發(fā)生了根本性的改變。這種改變顯著提高了農(nóng)民收入，促進(jìn)了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

不過(guò)，這種改變對(duì)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展也產(chǎn)生了多方面的沖擊。其中最重要的，一是農(nóng)地利用方式和利用程度發(fā)生了某些不利的變化；二是農(nóng)村住宅占地和住房空置導(dǎo)致了資源的錯(cuò)配。就第一個(gè)方面的沖擊而言，需要解決的問(wèn)題主要是針對(duì)農(nóng)業(yè)用地如何進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新，以便在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)的新形勢(shì)下，仍然能夠高效利用我國(guó)本來(lái)就很稀缺的農(nóng)地資源?，F(xiàn)在所講的“三權(quán)分置”農(nóng)地制度，主要是針對(duì)這個(gè)問(wèn)題而提出的解決方案；當(dāng)然，推出這種農(nóng)地制度改革還有促進(jìn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化等方面的考慮。對(duì)于“三權(quán)分置”，可以理解為是將“二權(quán)分離”農(nóng)地制度當(dāng)中的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再做出分解，將農(nóng)地制度進(jìn)一步明確為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。其中，農(nóng)地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)村集體，農(nóng)地承包權(quán)仍然穩(wěn)定于農(nóng)民家庭，而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)卻可以按照市場(chǎng)方式依法依規(guī)進(jìn)行流轉(zhuǎn)?！叭龣?quán)分置”的要義，是通過(guò)進(jìn)一步分解農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)，為建立靈活高效的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，進(jìn)而高效利用農(nóng)地而提供具有可操作性的制度指南；并且，與這個(gè)制度指南相配套，自然還要出臺(tái)一系列規(guī)范及鼓勵(lì)和支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策。

“三權(quán)分置”助力開(kāi)拓我國(guó)農(nóng)村發(fā)展新境界，為農(nóng)村發(fā)展注入新動(dòng)力

“三權(quán)分置”為實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)奠定了農(nóng)地制度基礎(chǔ)。首先，我國(guó)農(nóng)地資源在宏觀層面上一直處于緊張狀態(tài)，如何高效利用農(nóng)地，是關(guān)乎我國(guó)農(nóng)業(yè)特別是糧食安全等的重大問(wèn)題。以“三權(quán)分置”為指南，誘導(dǎo)那些已經(jīng)無(wú)意于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民主動(dòng)放棄或者轉(zhuǎn)手其農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村多種經(jīng)營(yíng)等創(chuàng)造條件，而這樣的經(jīng)營(yíng)可以改善農(nóng)地利用效率。其次，要達(dá)成這個(gè)目標(biāo)又是有條件的，其中一個(gè)重要方面，是要建立起靈活高效的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使那些愿意放棄或者轉(zhuǎn)手其農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶借此獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益，即以收益為誘導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和高效利用。最后，不應(yīng)該忽視的是，由于農(nóng)戶從農(nóng)村集體獲得農(nóng)地承包權(quán)時(shí)，其實(shí)還附加了合理利用農(nóng)地的義務(wù)，因此對(duì)于那些已經(jīng)無(wú)意于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而又承包了農(nóng)地的農(nóng)戶，要設(shè)立一種適當(dāng)?shù)膽土P機(jī)制，即當(dāng)其承包的農(nóng)地沒(méi)有達(dá)到起碼的利用程度時(shí)，要承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。設(shè)立這樣的懲罰機(jī)制的好處，是使這樣的農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上不至于故意地要價(jià)太高，從而一方面由于控制了流轉(zhuǎn)價(jià)格而促進(jìn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，另一方面可以杜絕諸如農(nóng)地拋荒等嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力的行為。

“三權(quán)分置”以及配套政策的另一項(xiàng)重要意義，是可以進(jìn)一步將一部分農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的約束中解脫出來(lái)，安心從事非農(nóng)工作以便取得具有比較優(yōu)勢(shì)的非農(nóng)收入；并且，在條件成熟的時(shí)候，這部分農(nóng)民不僅實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化，而且最終實(shí)現(xiàn)戶籍人口城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)有研究表明，在“二權(quán)分離”制度下，由于承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)未做進(jìn)一步分解，農(nóng)地對(duì)農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化會(huì)產(chǎn)生一定的牽絆。但是，在“三權(quán)分置”制度下，這種牽絆將因權(quán)能的分解和明確以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以獲得一定的收益，而得到減弱；并且，由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)并不以喪失農(nóng)地承包權(quán)為前提，已經(jīng)從事非農(nóng)工作的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，在必要的時(shí)候退回農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的路子并沒(méi)有被堵死，這相當(dāng)于給農(nóng)民以選擇權(quán)。這種選擇權(quán)的實(shí)質(zhì)是提供了一種保障，使農(nóng)民從事其他職業(yè)失利之后的風(fēng)險(xiǎn)降低了。還需要指出的是，“三權(quán)分置”從促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流動(dòng)這個(gè)方面帶來(lái)的好處，與農(nóng)地的高效利用又是互為支持的。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村多種經(jīng)營(yíng)等提供了廣闊的前景。通過(guò)流轉(zhuǎn)而獲得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，由于對(duì)農(nóng)地可以做出長(zhǎng)期安排，那么獲得更好經(jīng)濟(jì)效益將成為普遍預(yù)期。

“三權(quán)分置”對(duì)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。一是從農(nóng)村中的農(nóng)業(yè)發(fā)展來(lái)看，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)將帶來(lái)農(nóng)地利用和生產(chǎn)方式的變化：既使得農(nóng)地利用效率得到提高，農(nóng)地拋荒現(xiàn)象得到較好控制；也使得新的生產(chǎn)方式將逐漸在農(nóng)村推廣開(kāi)來(lái)，除了規(guī)模經(jīng)營(yíng)和多種經(jīng)營(yíng)等之外，某些具有更大拉動(dòng)作用的經(jīng)營(yíng)方式將得到發(fā)展，等等。這些方面勢(shì)必提升農(nóng)地及相應(yīng)投資的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。二是我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也將隨之發(fā)生一些積極的變化。農(nóng)村中那些不再適合于外出從事非農(nóng)工作而又具有一定勞動(dòng)能力的人口，以及由于種種原因而一時(shí)不宜外出從事非農(nóng)工作的勞動(dòng)人口，當(dāng)中一部分將加入農(nóng)業(yè)商業(yè)發(fā)展模式，從而改變?cè)械纳a(chǎn)和生活方式；并且，這種改變會(huì)被下一代所感知，產(chǎn)生具有累積性的積極效果。三是這些改變對(duì)農(nóng)村治理也會(huì)提出新的要求?？梢灶A(yù)期，隨著“三權(quán)分置”制度的完善和持之以恒地執(zhí)行，農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)將日趨專業(yè)化和多元化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)將為農(nóng)民福利的改善等提供更大的可能，農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)型人才將在農(nóng)村治理當(dāng)中發(fā)揮更大的作用。四是農(nóng)村中將產(chǎn)生一些創(chuàng)新型生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)主體（如專業(yè)社、股份合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)甚至農(nóng)業(yè)公司等），這些主體當(dāng)中的管理者將以企業(yè)家的面目出現(xiàn)，他（她）們或者是農(nóng)村當(dāng)中的生產(chǎn)和商業(yè)精英，或者是來(lái)自于外地或者城鎮(zhèn)的經(jīng)營(yíng)者。不管這些主體來(lái)自哪里，都會(huì)為農(nóng)村注入新的商業(yè)與管理模式和精神，并且產(chǎn)生一定的示范效應(yīng)；同時(shí)，農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識(shí)也將發(fā)生相應(yīng)改變，諸如通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地等，將成為農(nóng)民根據(jù)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)利益的手段。

“三權(quán)分置”在善待農(nóng)民這一點(diǎn)上體現(xiàn)了多方面的關(guān)照，同時(shí)也預(yù)示：在實(shí)際工作中落實(shí)“三權(quán)分置”精神時(shí)，一定要堅(jiān)持以制度為基礎(chǔ)，以自愿為原則，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，打造那些能夠自我實(shí)施的體制機(jī)制。對(duì)于“三權(quán)分置”精神和工作指南而言，其中最要緊之處應(yīng)該是“始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”、“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)”和“加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。前面兩點(diǎn)體現(xiàn)了對(duì)原有的農(nóng)地制度的合理繼承，而最后一點(diǎn)體現(xiàn)的是其拓展性含義。正是這種合理繼承和含義拓展，才會(huì)產(chǎn)生期待的效果：既有利于資本下鄉(xiāng)，開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)新機(jī)會(huì)和新模式；又有利于農(nóng)民進(jìn)城，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展?？傊@種農(nóng)地制度改革，體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記提出的重要精神，即“給農(nóng)村發(fā)展注入新的動(dòng)力，讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進(jìn)程、共同享受改革發(fā)展成果”。

“三權(quán)分置”或許還可作為宅基地改革的參照

除農(nóng)地利用之外，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展中還存在另一個(gè)牽涉面更廣并且更難解決的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題的一個(gè)方面是大量農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口幾乎經(jīng)年工作或者生活于外地或城鎮(zhèn)；另一個(gè)方面是農(nóng)戶積累的財(cái)富，大部分轉(zhuǎn)化為農(nóng)村住房，并且其利用效率比較低下。這就是前面已經(jīng)提到的“農(nóng)村住宅占地和住房空置導(dǎo)致了資源的錯(cuò)配”。

通過(guò)對(duì)湖南農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化的長(zhǎng)期觀察，筆者發(fā)現(xiàn)：近20多年來(lái)，農(nóng)戶大多在家鄉(xiāng)新建了住房，極少數(shù)尚未新建住房的，大抵不是經(jīng)濟(jì)實(shí)在困難的家庭（比如說(shuō)“五保戶”和“低保戶”等），就是子女通過(guò)升學(xué)等途徑已經(jīng)定居城鎮(zhèn)，并且早已無(wú)意再回農(nóng)村生活的家庭。初看起來(lái)，這是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展得到極大改善的一個(gè)顯著標(biāo)志。但是，進(jìn)一步觀察可以發(fā)現(xiàn)，這當(dāng)中存在大量問(wèn)題。一是新建住房往往圍繞交通要道而鋪開(kāi)，占用了大量良田，并且原來(lái)的宅基地又未同步改造成具有農(nóng)業(yè)價(jià)值的耕地，從而導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量絕對(duì)減少。二是新建住房耗去了農(nóng)民家庭的（大部分）財(cái)富（主要來(lái)自于非農(nóng)收入），擠占了農(nóng)民家庭可用于子女教育等的發(fā)展性支出，一定程度上導(dǎo)致代際階層固化。三是農(nóng)村住房利用率極低。一方面，外出打工的農(nóng)民工省吃儉用，通過(guò)壓抑在外地或城鎮(zhèn)的消費(fèi)，積累起了可以在農(nóng)村建設(shè)住宅的財(cái)富；另一方面，出于財(cái)務(wù)壓力，在農(nóng)村建好住房之后，農(nóng)民工又不得不繼續(xù)外出打工，以致于其農(nóng)村住房空置時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，或者只供家庭少部分人口使用。而且，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)較少得到農(nóng)民工的青睞，不利于去庫(kù)存。經(jīng)濟(jì)條件好的農(nóng)戶，往往既在農(nóng)村新建了住房，又在城鎮(zhèn)購(gòu)買了商品房，從而同時(shí)產(chǎn)生了城鎮(zhèn)當(dāng)中的不平等（城鎮(zhèn)戶籍者不能在農(nóng)村購(gòu)買住房）和農(nóng)村當(dāng)中的不平等。由于農(nóng)業(yè)流動(dòng)勞動(dòng)力（及相關(guān)人口）規(guī)模龐大，上述問(wèn)題勢(shì)必導(dǎo)致我國(guó)消費(fèi)這駕馬車對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用偏低，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在某種程度上也將呈現(xiàn)出畸形發(fā)展。

上述諸多方面既事關(guān)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展，也牽涉我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，它們與農(nóng)村宅基地制度都存在緊密的關(guān)聯(lián)。其中，“一戶多宅”、“單宅超標(biāo)”和“棄宅未改”等成為亟需治理的重要問(wèn)題。就我國(guó)農(nóng)村宅基地改革而言，由于它具有高度復(fù)雜性和廣泛關(guān)聯(lián)性，盡管相關(guān)研究比較多，但迄今為止在實(shí)踐層面上仍然是一個(gè)相對(duì)滯后的領(lǐng)域。現(xiàn)在，針對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地改革問(wèn)題，或許可以參照針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的“三權(quán)分置”模式，作出有效的和可操作的設(shè)計(jì)，并且輔之以配套措施，引領(lǐng)其朝著有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康和可持續(xù)發(fā)展、有利于農(nóng)民福利長(zhǎng)期改善、有利于耕地規(guī)模確保紅線等我國(guó)力圖追求的方向發(fā)展。這里所說(shuō)的宅基地的“三權(quán)分置”，大抵是指農(nóng)村宅基地“所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)的三權(quán)分置”。對(duì)此，需要積累大量試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，才能謹(jǐn)慎予以推廣。

（作者為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平：讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果》，《新京報(bào)》，2015年5月2日。

②伍山林：《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2016年第2期。

③肖衛(wèi)東、梁春梅：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵、基本要義及權(quán)利關(guān)系》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2016年第11期。

④董祚繼：《以“三權(quán)分置”為農(nóng)村宅基地改革突破口》，《財(cái)經(jīng)》，2016年12月1日。

責(zé)編/賈娜 美編/于珊