摘 要 本文簡(jiǎn)述了PPP的定義，以環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP為視角，介紹了它的內(nèi)涵與具體類(lèi)型。同時(shí)簡(jiǎn)述了它的法律性質(zhì)。通過(guò)對(duì)國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)法、環(huán)境法學(xué)等法學(xué)領(lǐng)域的分析，論證了建立我國(guó)環(huán)保PPP財(cái)稅激勵(lì)制度的必要性及可行性。

關(guān)鍵詞 PPP 政府 環(huán)保 財(cái)稅激勵(lì)

作者簡(jiǎn)介：黃超弘，廣西師范大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法2014級(jí)碩士。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.155

一、環(huán)保產(chǎn)業(yè)政府與社會(huì)資本合作（PPP）

PPP是英語(yǔ) Public-Private Partnership 的縮寫(xiě)，中文可譯為“公私合作伙伴關(guān)系”。也有翻譯者把它譯為“公共民營(yíng)合作制”、“公私合營(yíng)”和“公營(yíng)部門(mén)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作”等。財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》里，把PPP定義為“政府與社會(huì)資本合作模式”。

觀察我國(guó)的PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀，與國(guó)外以大型建筑、路橋工程、供水供電項(xiàng)目為主的情況不同，五分之二均為環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，因此本文將從環(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP項(xiàng)目出發(fā)進(jìn)行論證。環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP的數(shù)量體現(xiàn)了政府對(duì)環(huán)保事業(yè)的重視。這些項(xiàng)目按照內(nèi)容的不同，主要可以分為三個(gè)類(lèi)別：

（一）垃圾處理項(xiàng)目

垃圾處理屬于市政工程的一種，在國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期由事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)進(jìn)行收集處理。但在國(guó)外，則存在由私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行收集處理的情況。根據(jù)需處理垃圾的類(lèi)型，該P(yáng)PP項(xiàng)目在環(huán)境保護(hù)與促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面將遇到不同的情況。

（二）污水處理項(xiàng)目

污水處理也屬于市政工程的一種，國(guó)內(nèi)外均長(zhǎng)期由國(guó)有企業(yè)進(jìn)行處理。污水處理的PPP項(xiàng)目在我國(guó)歷史悠久，早在上世紀(jì)90年代，一些城市進(jìn)行的污水處理企業(yè)TOT，ROOT改革，便是眾多PPP中的范例。但由于PPP概念在當(dāng)時(shí)并未引入我國(guó)，因此國(guó)內(nèi)只以TOT、BOT概念來(lái)指代這類(lèi)項(xiàng)目。

（三）循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目

這領(lǐng)域在國(guó)內(nèi)外均為新生事物，主要指廢物資源化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、自然環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目。在我國(guó)的PPP國(guó)家示范性項(xiàng)目中，此類(lèi)別早已出現(xiàn)。在2016年11月的第三批示范項(xiàng)目中，循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目迅猛增加，更該引起我們的重視。

二、環(huán)保產(chǎn)業(yè)政府與社會(huì)資本合作（PPP）的財(cái)稅激勵(lì)制度

在環(huán)保PPP的財(cái)稅激勵(lì)制度中，主要的激勵(lì)方式為政府贊助、政府擔(dān)保、稅收優(yōu)惠、政府協(xié)助融資、政府補(bǔ)貼五種。但需要注意的是，由于相關(guān)項(xiàng)目的對(duì)象不同，環(huán)保PPP的財(cái)稅激勵(lì)制度，不僅具有普通PPP財(cái)稅激勵(lì)的主要特征，同時(shí)具有對(duì)環(huán)境保護(hù)與資源利用的獨(dú)特追求。促進(jìn)廢物資源化市場(chǎng)的發(fā)展與完善，是環(huán)保PPP財(cái)稅激勵(lì)的最終目的。因此，為解決廢物資源化產(chǎn)業(yè)中面臨的困難，克服現(xiàn)存阻礙，環(huán)保PPP的財(cái)稅激勵(lì)制度必不可少。

財(cái)政法的調(diào)整對(duì)象，是在國(guó)家取得、使用和管理資材的過(guò)程中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系。亦即在財(cái)政收入、財(cái)政支出和財(cái)政管理的過(guò)程中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系。 在財(cái)政法對(duì)這些社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整后，產(chǎn)生了財(cái)政法律關(guān)系。然而，由于財(cái)政法律關(guān)系的多部門(mén)法屬性，本節(jié)將先對(duì)PPP涉及的財(cái)政法律關(guān)系進(jìn)行法律分析，辨析其不同屬性，闡明本文將要論述的主題。對(duì)于以稅收方式進(jìn)行宏觀調(diào)控所形成的稅收法律關(guān)系，它不同于財(cái)政法律關(guān)系的性質(zhì)與特征在哪些地方，下文也將展開(kāi)論述。

按法律部門(mén)的分析方法，辨析某個(gè)法律關(guān)系應(yīng)屬于哪個(gè)法律部門(mén)，首先要看法律所調(diào)整的不同社會(huì)關(guān)系，即先看法律調(diào)整對(duì)象。其次要看法律的調(diào)整方法。調(diào)整不同領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系的法律，會(huì)形成不同的法律部門(mén)。當(dāng)僅依據(jù)法律的調(diào)整對(duì)象，無(wú)法辨別某個(gè)法律關(guān)系屬于哪個(gè)法律部門(mén)時(shí)，應(yīng)考慮法律的調(diào)整方法。

在環(huán)保PPP的財(cái)稅激勵(lì)制度中，按法律主體間是否平等來(lái)分類(lèi)，主要包括以下幾種法律關(guān)系：1.法律關(guān)系主體不平等，非基于等價(jià)有償原則而形成的財(cái)政激勵(lì)法律關(guān)系與宏觀調(diào)控法律關(guān)系。具體地說(shuō)，指財(cái)政劃撥、固定回報(bào)率財(cái)政支出等法律關(guān)系。在這些法律關(guān)系中，共有的特征是，國(guó)家作為財(cái)政權(quán)力的實(shí)施者，單方而非等價(jià)地行使財(cái)政支出權(quán)力，將財(cái)政資金從國(guó)庫(kù)移轉(zhuǎn)到社會(huì)資本的財(cái)產(chǎn)中，通過(guò)對(duì)財(cái)政資金的運(yùn)用行使宏觀調(diào)控的職責(zé)。2.法律關(guān)系主體平等，基于等價(jià)有償原則作出的財(cái)政激勵(lì)法律關(guān)系。也就是國(guó)家在進(jìn)行政府采購(gòu)等行為時(shí)，依據(jù)政府采購(gòu)法等法律，以民事主體的身份，進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)所形成的民事法律行為。國(guó)家通過(guò)民事法律行為的方式，與其他民事主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其性質(zhì)在本質(zhì)上屬于宏觀調(diào)控法的范疇。

三、建立環(huán)保PPP財(cái)稅激勵(lì)制度的必要性與可行性

（一）建立環(huán)保PPP財(cái)稅激勵(lì)制度的必要性

一國(guó)的法律制度，應(yīng)當(dāng)與社會(huì)發(fā)展情況相適應(yīng)。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，其調(diào)整對(duì)象是社會(huì)關(guān)系。當(dāng)社會(huì)上出現(xiàn)新事物，形成新的社會(huì)關(guān)系時(shí)，如果該社會(huì)關(guān)系并不受現(xiàn)有的任何法律調(diào)整，就需要建立對(duì)應(yīng)的法律制度。在PPP中，由于缺乏對(duì)財(cái)稅激勵(lì)行為的明確規(guī)定，政府違反財(cái)政法定原則，只根據(jù)部門(mén)規(guī)章或地方性法規(guī)實(shí)行財(cái)政支出、作出稅收優(yōu)惠的事件屢有發(fā)生。為了保護(hù)納稅人的稅權(quán)，就必須建立PPP的財(cái)稅激勵(lì)制度。

1.促進(jìn)國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)法的發(fā)展：建立PPP財(cái)稅激勵(lì)制度，是完善國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)法的必然要求。我國(guó)的國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，長(zhǎng)期存在執(zhí)法不嚴(yán)、經(jīng)營(yíng)效率低的情況。國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)理論長(zhǎng)期滯后于國(guó)內(nèi)外實(shí)踐的發(fā)展。具體表現(xiàn)為，直接投資與間接投資的適用范圍不明確，對(duì)不同投資類(lèi)型的運(yùn)用時(shí)機(jī)不明確，對(duì)需要國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)事務(wù)不了解等。其中已被PPP實(shí)踐證明的不足之處有：在直接投資方面，輕視國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)與私營(yíng)企業(yè)的區(qū)別，對(duì)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)、含國(guó)有資本的私營(yíng)控股企業(yè)的運(yùn)用方法欠成熟。在間接投資方面，對(duì)政府采購(gòu)、政府贊助等財(cái)政支出手段的運(yùn)用極度混亂。對(duì)不同財(cái)稅調(diào)控手段的使用效率低下。

PPP就是國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)行為的其中一種形式。通過(guò)建立PPP的財(cái)稅激勵(lì)制度，可以拓展國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)法的適用范圍，明確其效力范圍不限定于國(guó)家的直接經(jīng)營(yíng)，可以延伸到間接投資領(lǐng)域。具體的投資方式，包括但不限于國(guó)家贊助、建立國(guó)家基金、財(cái)稅調(diào)控行為等。在國(guó)企管理領(lǐng)域，間接投資包括購(gòu)買(mǎi)私營(yíng)企業(yè)的股份，改革國(guó)有企業(yè)的股份結(jié)構(gòu)等。在運(yùn)作方法上，確立環(huán)保PPP財(cái)稅激勵(lì)制度，可以明確國(guó)家投資的運(yùn)用是為了糾正市場(chǎng)失靈，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

2. 完善環(huán)境法學(xué)的理論：我國(guó)的環(huán)境法學(xué)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法研究，長(zhǎng)期存在重視治污、控制排污與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制，重視與自然科學(xué)相關(guān)的制度，相對(duì)地輕視治污的融資、財(cái)稅支持，輕視環(huán)境保護(hù)行為在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域相關(guān)制度的情況。我們并沒(méi)真正弄清楚環(huán)境法學(xué)的性質(zhì)，廣義上的環(huán)境法學(xué)的概念，是研究協(xié)調(diào)人與自然環(huán)境的關(guān)系，調(diào)整與環(huán)境有關(guān)的人與人的關(guān)系及其相關(guān)問(wèn)題的一門(mén)新興邊緣學(xué)科。 因此，調(diào)整與環(huán)境有關(guān)的人與人的關(guān)系，必然需要調(diào)整管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等社會(huì)科學(xué)中人與人之間的行為，必然要涉及到多個(gè)社會(huì)科學(xué)中的制度。通過(guò)建立環(huán)保PPP的財(cái)稅激勵(lì)制度，可以明確對(duì)環(huán)保建設(shè)的財(cái)稅法律保障，促進(jìn)與環(huán)境相關(guān)的融資、財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度的建立，把環(huán)境法學(xué)的研究重點(diǎn)拓展到運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)中與生態(tài)和諧相關(guān)的制度。這有助于我國(guó)環(huán)境法學(xué)的完善。

3. 保障相關(guān)法律的實(shí)施：在我國(guó)，已制定的許多法律并未得到貫徹實(shí)施。其原因主要有：一是欠缺配套制度。二是法律規(guī)定過(guò)于抽象，不具體，執(zhí)法人員難以實(shí)施。三是全社會(huì)法律觀念的落后，導(dǎo)致怠于依法辦事，甚至拒絕依法辦事。在環(huán)保PPP相關(guān)法律的執(zhí)行中，是原因一導(dǎo)致了目前的問(wèn)題。由于我國(guó)對(duì)PPP財(cái)稅激勵(lì)制度的不明確，政府部門(mén)無(wú)法確定在什么時(shí)間點(diǎn)、什么情況下進(jìn)行財(cái)稅激勵(lì)，也無(wú)法確定使用哪一種財(cái)稅激勵(lì)方式，只有通過(guò)建立PPP財(cái)稅激勵(lì)制度，才能解決上述問(wèn)題。又由于我國(guó)的環(huán)境保護(hù)制度、廢物資源化制度中，對(duì)環(huán)境建設(shè)與廢物處理的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性不了解，并未出臺(tái)培育環(huán)保市場(chǎng)的制度，因此環(huán)保產(chǎn)業(yè)的建設(shè)才在籌集資金時(shí)遇到困難。只有建立環(huán)保PPP的財(cái)稅激勵(lì)制度，才能培育環(huán)保市場(chǎng)，減輕環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中籌集資金的困難。

4. 保護(hù)公共利益與遏制腐敗：在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP中，政府的職責(zé)范圍主要限于通過(guò)行使權(quán)力，防止與糾正市場(chǎng)失靈、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，保護(hù)公共利益等。但由于在環(huán)保PPP中不確定的巨大商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、信息不對(duì)稱等情況，而人為了追求個(gè)人利益而活動(dòng)的本性，可能促使政府人員利用信息不對(duì)稱進(jìn)行權(quán)力尋租，令政府行使權(quán)力的過(guò)程發(fā)生意外。而在現(xiàn)代法治社會(huì)，我們必須通過(guò)法律制度來(lái)達(dá)到維持公共管理質(zhì)量這個(gè)目的。我們必須把國(guó)家權(quán)力的行使范圍通過(guò)法律制度的形式確定下來(lái)。在促進(jìn)資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)、提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品方面，這體現(xiàn)為對(duì)環(huán)保項(xiàng)目的財(cái)稅激勵(lì)制度，例如環(huán)保PPP的財(cái)稅激勵(lì)制度。只有建立環(huán)保PPP財(cái)稅激勵(lì)制度，才能限制行政權(quán)力，減少權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，遏制腐敗的發(fā)生。

（二）建立環(huán)保PPP財(cái)稅激勵(lì)制度的可行性

1.經(jīng)濟(jì)總量大，國(guó)力充足：經(jīng)過(guò)近四十年的改革開(kāi)放，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力穩(wěn)步增強(qiáng)，國(guó)民生產(chǎn)總值有了大幅度的提高。根據(jù)庫(kù)茲涅茨曲線的假設(shè)，一國(guó)的環(huán)境質(zhì)量在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的初期出現(xiàn)惡化，而后將進(jìn)入穩(wěn)步改善的階段。截止到2015年，我國(guó)的人均GDP早已超越四千美元的界限，從國(guó)力上說(shuō)，已經(jīng)具備了建立與完善環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度，促進(jìn)生態(tài)友好的條件。

2. 污水處理、垃圾處理產(chǎn)業(yè)的先進(jìn)技術(shù)：在我國(guó)，污水處理、垃圾處理產(chǎn)業(yè)受到了工程學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)與環(huán)境科學(xué)等多學(xué)科學(xué)者的重視，對(duì)以垃圾資源化為代表的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)，它所需要的科學(xué)理論及其技術(shù)均得到了深入研究。在中國(guó)知網(wǎng)文獻(xiàn)總庫(kù)，輸入關(guān)鍵詞“垃圾”并含“資源化”，或“污水”并含“資源化”，搜出的近十年文獻(xiàn)數(shù)量均超四千篇，學(xué)科領(lǐng)域涵蓋項(xiàng)目管理、管理科學(xué)與工程、環(huán)境科學(xué)、土木工程等。充足的資源化理論技術(shù)研究為我國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了技術(shù)基礎(chǔ)，在推行環(huán)保PPP的過(guò)程中，不會(huì)因技術(shù)落后使資金無(wú)法發(fā)揮作用，我國(guó)發(fā)展廢物資源化等環(huán)保產(chǎn)業(yè)的技術(shù)條件已經(jīng)成熟。

3. 在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)友好及PPP的政策法律支持：中央政府近年大力推動(dòng)了PPP及環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。在財(cái)政部2014年76號(hào)文等文件中，各部委通過(guò)制定部委規(guī)章或行政通知，為PPP的合作程序、基本權(quán)利義務(wù)、融資方法、財(cái)稅優(yōu)惠方式等，均作了全面的規(guī)定。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律制度，也在近年逐漸完善?！董h(huán)境保護(hù)法》經(jīng)修改后已經(jīng)實(shí)施，《固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)境法律也在近年經(jīng)過(guò)修改，從政策到法律，大環(huán)境均有利于環(huán)保PPP財(cái)稅激勵(lì)制度的建立與完善。

四、結(jié)語(yǔ)

PPP在國(guó)內(nèi)經(jīng)歷了多年的實(shí)踐，已經(jīng)取得了不少經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。為克服環(huán)保PPP在我國(guó)遇到的許多問(wèn)題，建立PPP財(cái)稅激勵(lì)制度是必由之路。它有利于促進(jìn)我國(guó)環(huán)境法學(xué)及國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)法的發(fā)展，憑借我國(guó)變強(qiáng)了的綜合國(guó)力，它的建立已經(jīng)可以進(jìn)行。

注釋：

張守文.財(cái)稅法學(xué).北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.2011.22.

陳泉生.環(huán)境法學(xué).廈門(mén)：廈門(mén)大學(xué)出版社. 2008.161.

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