張金亮

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政管理體制的基礎(chǔ)層級，是各項(xiàng)改革政策落實(shí)的前沿哨所，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和服務(wù)“三農(nóng)”建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。自改革開放以來，中央省市結(jié)合基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，已多次推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，特別是2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作，在基層初步構(gòu)建起了統(tǒng)一規(guī)范、高效便民的管理體制，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

一、主要做法

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計，明確職責(zé)定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國五級管理體制中地位特殊，概括來講，它具備服務(wù)前沿、管理首站和執(zhí)法一線的特征。圍繞上述職責(zé)定位，東營市在深化改革中加強(qiáng)頂層設(shè)計，明確工作重點(diǎn)。一是突出“便民性”。在推動試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制改革中，要求大王鎮(zhèn)及其他9個市級試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)整合優(yōu)化服務(wù)資源，將審批窗口統(tǒng)一入駐便民服務(wù)大廳，實(shí)現(xiàn)了“一站式”服務(wù)。二是體現(xiàn)“規(guī)范化”。結(jié)合行政審批制度改革，在全省較早編制完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“權(quán)責(zé)清單”，進(jìn)一步規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行，厘清縣鄉(xiāng)職責(zé)邊界，初步轉(zhuǎn)變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)責(zé)不對等”“有責(zé)無權(quán)”的現(xiàn)狀。三是強(qiáng)化“管控力”。根據(jù)新形勢下基層安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的需要，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，重點(diǎn)加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管和執(zhí)法力量，推進(jìn)綜合執(zhí)法平臺建設(shè)，有力提高了基層安全監(jiān)管水平。

（二）理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，形成管理合力。一是下放縣級管理權(quán)限。根據(jù)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制改革有關(guān)要求，組織縣區(qū)通過委托、授權(quán)和服務(wù)前移等方式，集中下放了一批基層建設(shè)發(fā)展亟需的管理權(quán)限。截至目前，東營市5個縣區(qū)共下放試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)縣級管理權(quán)限1100多項(xiàng)。二是加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)管理。按照2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革精神，進(jìn)一步完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與派駐機(jī)構(gòu)相互支持、協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制。對派駐機(jī)構(gòu)的考核實(shí)行條塊結(jié)合、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，其主要負(fù)責(zé)人的任免需事先征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同意。三是完善一線執(zhí)法配合。結(jié)合綜合行政執(zhí)法體制改革，各縣區(qū)在組建綜合性執(zhí)法隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐了執(zhí)法中隊(duì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室作為基層執(zhí)法平臺，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度區(qū)域內(nèi)執(zhí)法力量，與派駐執(zhí)法中隊(duì)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，切實(shí)加強(qiáng)了基層管控合力。

（三）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高運(yùn)行效率。一是規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革有關(guān)要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政工作機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位設(shè)置進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，有效改變了“七站八所”的混亂格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置更為精干高效。根據(jù)基層管理服務(wù)實(shí)際，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合設(shè)置，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)實(shí)行“鎮(zhèn)區(qū)一體”管理模式，切實(shí)減少了管理層級，提高了服務(wù)效率。二是科學(xué)核定編制。按照省定標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝凇⒇斦偸杖?、行政區(qū)域面積等因素，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，科學(xué)核定了人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。三是完善職能配置。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，進(jìn)一步加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政協(xié)工作力量，完善了建設(shè)工程質(zhì)量、道路交通安全等監(jiān)管職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置更為科學(xué)合理。

二、存在問題

通過上述改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)定位更為清晰，機(jī)構(gòu)設(shè)置更為科學(xué)，管理服務(wù)更為高效。但改革成效并不能掩蓋基層存在的矛盾和問題，通過近幾年的改革實(shí)踐，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制主要存在以下幾方面問題：

（一）職責(zé)定位與功能發(fā)揮不相符。一是服務(wù)型“小政府”定位與基層發(fā)展實(shí)際存在偏差。從管理理念上來講，打造服務(wù)型小政府，符合基層行政管理體制的改革方向。但目前對東營市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，人口分布、社會結(jié)構(gòu)以及城鎮(zhèn)化水平暫未發(fā)展到一定水平，農(nóng)村人口遷移、社會結(jié)構(gòu)變化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)帶來的矛盾和問題，與基層加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維持社會穩(wěn)定等任務(wù)交織在一起，構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府面對的普遍格局。在此情況下，如果忽略基層對“管控力”的需要，簡單用先進(jìn)國家或地區(qū)的“扁平化”“小政府”模式設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)，難免會出現(xiàn)“小馬拉大車”的現(xiàn)象。二是街道辦事處職責(zé)定位不清晰。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處同處社會管理服務(wù)的基礎(chǔ)層級，但從本質(zhì)上來講，兩者應(yīng)有不同的職責(zé)定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)側(cè)重于服務(wù)“三農(nóng)”建設(shè)和推進(jìn)區(qū)域化小城市發(fā)展，街道辦事處則更應(yīng)側(cè)重于城市生活環(huán)境管理和社區(qū)公共服務(wù)提供；與之相對，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的管理機(jī)構(gòu)就應(yīng)該體現(xiàn)出各自的職能特色。當(dāng)然，有些剛剛由鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整為街道的地區(qū)，其管理機(jī)構(gòu)可暫參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行職責(zé)定位。但從長遠(yuǎn)來看，根據(jù)管理服務(wù)的環(huán)境和對象不同，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處職責(zé)、機(jī)構(gòu)進(jìn)行區(qū)別定位、科學(xué)設(shè)置，更有利于基層經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置與實(shí)際運(yùn)行不相符。一是工作開展不按機(jī)構(gòu)設(shè)置運(yùn)行。前期改革我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政工作機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，如果從規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置、整合管理資源角度來看，改革是非常必要的，而且也取得了一定成效。但在實(shí)際工作運(yùn)行中，這種多條塊的整合卻存在一定問題，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個黨政辦公室往往要根據(jù)工作需要加掛應(yīng)急管理辦公室、人大辦公室、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)室等3-4塊牌子，這樣的設(shè)置雖然將職責(zé)整合到了一個機(jī)構(gòu)，但相關(guān)工作開展卻還是相對獨(dú)立的；如此一來，“大部門”式的設(shè)置反而不利于實(shí)際工作的開展，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了便于工作，仍然按照先前“七站八所”式進(jìn)行分工和工作，現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際上成了擺設(shè)。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏彈性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)行的限額管理雖然也為基層預(yù)留了一定空間，但4-5個機(jī)構(gòu)限額相對一個行政層級來講，確實(shí)非常有限。這導(dǎo)致了很多對基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展非常重要的職能無法體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，例如，礙于機(jī)構(gòu)個數(shù)限制，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、企業(yè)較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法設(shè)置專門的人力資源管理部門，這為基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)服務(wù)帶來了諸多不便。

（三）人員編制與管理任務(wù)不相符。一是總量不足。從減少管理層級、推行社會自治角度來講，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定少而精的編制是合理的。但從當(dāng)前基層管理的實(shí)際來看，受歷史和社會發(fā)展階段的影響，精細(xì)化、點(diǎn)對點(diǎn)服務(wù)可能更加符合廣大農(nóng)民和群眾的習(xí)慣；加之，目前扶貧、應(yīng)急、拆遷、維穩(wěn)等工作，更是需要大量人員力量深入一線、走村入戶；但從目前的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員編制仍是7年前機(jī)構(gòu)改革時根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會情況核定的，這些編制除去領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)占用的，分到各口的多則十幾個、少則幾個，根本無法滿足實(shí)際工作需要。二是結(jié)構(gòu)性缺編。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入，人民群眾對基層政府的要求逐漸從解決溫飽、提高收入向服務(wù)高效、環(huán)境優(yōu)美以及治安有序等轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的監(jiān)管壓力越來越大。雖然，我們在環(huán)保體制改革、綜合行政執(zhí)法體制改革中也試圖通過派駐或劃片執(zhí)法的形式解決這一問題，但總的來講效果不夠理想。例如安全生產(chǎn)領(lǐng)域，廣饒縣大王鎮(zhèn)擁有駐地企業(yè)近300家，這么大的監(jiān)管基數(shù)，僅靠派駐執(zhí)法難以滿足需求；然而，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政編制十分緊缺，不得已使用的大量事業(yè)和臨時人員，又沒有合法身份和執(zhí)法資質(zhì)，這為基層安全監(jiān)管帶來了很多問題，同時也埋下了不少隱患。

（四）下放權(quán)限與實(shí)際需求不相符。一是存在選擇性放權(quán)問題。近年來，按照擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)和行政審批制度改革等工作要求，各縣區(qū)通過委托、授權(quán)等方式，確實(shí)下放了不少權(quán)限。但目前來看，由于基層政府話語權(quán)不足，在下放權(quán)限過程中，個別縣區(qū)直部門存在選擇性放權(quán)問題。例如，部分縣區(qū)將“境外投資項(xiàng)目的初審”“總投資5000萬美元及以下的鼓勵類、允許類外商投資企業(yè)的設(shè)立、增資、合同章程及其變更事項(xiàng)的初審權(quán)”等權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些權(quán)限在縣區(qū)直層面也很少被使用，放到基層實(shí)際上就成為了“僵尸權(quán)限”；相對而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展亟需的城市管理、安全監(jiān)管、規(guī)劃建設(shè)方面的權(quán)限卻沒有得到及時下放，這一定程度上影響了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的效果。二是存在放權(quán)不放人問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對部分管理權(quán)限有需求，同時也對權(quán)限行使的各類人才有需求。但在實(shí)際放權(quán)過程中，部分縣區(qū)直部門卻出現(xiàn)了“甩包袱”現(xiàn)象，將那些責(zé)多利少、程序繁雜的事項(xiàng)下放給基層，下放權(quán)限的同時又不下放人員，這不僅導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制更為緊張，而且也使原本設(shè)計規(guī)范的程序增添了環(huán)節(jié)，為基層群眾辦事帶來了麻煩。

三、幾點(diǎn)建議

（一）放寬機(jī)構(gòu)設(shè)置限額，探索推行N+X模式。綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展階段的差異和管理服務(wù)職能的不斷擴(kuò)大，建議：適當(dāng)放寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政工作機(jī)構(gòu)設(shè)置限額，探索實(shí)施必設(shè)機(jī)構(gòu)（N）+特色機(jī)構(gòu)（X）模式，賦予地方更多管理自主權(quán)，以滿足基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。

（二）重新核定人員編制，滿足事業(yè)發(fā)展需求。隨著新型城鎮(zhèn)化和“三農(nóng)”建設(shè)的深入推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理內(nèi)容、服務(wù)對象和工作重點(diǎn)均發(fā)生了較大變化，建議：根據(jù)基層發(fā)展實(shí)際，按照中央深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的最新精神，調(diào)整優(yōu)化指標(biāo)體系，重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制，進(jìn)一步優(yōu)化基層編制資源配置。

（三）擴(kuò)大下放權(quán)限范圍，提高基層服務(wù)水平。根據(jù)行政審批制度改革和推動政府職能轉(zhuǎn)變有關(guān)要求，為進(jìn)一步滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求，建議：一是在前期擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，將縣級管理權(quán)限下放的范圍擴(kuò)大到一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)而從面上減少管理層級、優(yōu)化審批服務(wù)。二是選擇部分經(jīng)濟(jì)、人口達(dá)到一定規(guī)模的重點(diǎn)鎮(zhèn)推行“鎮(zhèn)級市”試點(diǎn)，從省級層面依法直接賦予重點(diǎn)鎮(zhèn)部分行政審批和執(zhí)法權(quán)限，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理服務(wù)水平。

（四）加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，營造良好發(fā)展環(huán)境。作為基礎(chǔ)管理層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對人民群眾生產(chǎn)生活一線，加強(qiáng)基層執(zhí)法能力建設(shè)是發(fā)展趨勢，建議：一是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食藥監(jiān)管等重點(diǎn)領(lǐng)域工作需要，下達(dá)一部分專項(xiàng)編制，用于解決基層執(zhí)法力量不足問題。二是省級層面完善制度安排，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的統(tǒng)一培訓(xùn)，切實(shí)提高基層執(zhí)法人員的能力和素質(zhì)。

□作者單位：東營市編辦

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革 擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn) 綜合行政執(zhí)法