王艷文

為保障交通運輸暢通和安全，維護良好的交通運輸市場秩序，保護各方當事人的合法權(quán)益，交通部門承擔著繁重復雜的行業(yè)行政執(zhí)法事務(wù)?，F(xiàn)行的交通行政執(zhí)法體制存在“條塊分割”問題，公路路政、道路運政、港航管理、稽查、基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督等各自為政，相互間缺乏協(xié)調(diào)，使得執(zhí)法效率低，執(zhí)法行為不統(tǒng)一，加大了交通管理和運行成本，降低了交通管理效率和通行效能，直接影響了公民的合法權(quán)益。開展交通綜合行政執(zhí)法工作，將從根本上杜絕原執(zhí)法模式下產(chǎn)生的多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法現(xiàn)象，統(tǒng)一執(zhí)法主體，實現(xiàn)在行政相對人面前僅有一支執(zhí)法隊伍；在交通部門內(nèi)部，統(tǒng)一決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)，厘清各職能部門之間的關(guān)系，提高行政效率。為此，按照省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于推進綜合行政執(zhí)法體制改革的指導意見的通知》要求，聊城市選取交通領(lǐng)域作為市級改革試點，開展交通綜合行政執(zhí)法改革的探索。

一、聊城市交通領(lǐng)域的現(xiàn)狀

（一）全市公路現(xiàn)狀及執(zhí)法權(quán)限情況

目前聊城市公路通車總里程達到17967公里，其中高速公路242公里、普通國省道1299公里、農(nóng)村公路16426公里，公路密度達到206公里/百平方公里，形成以高速公路為主骨架、普通國省道為依托、農(nóng)村公路為基礎(chǔ)的公路網(wǎng)絡(luò)。

市交通運輸領(lǐng)域承擔行政執(zhí)法職責的機構(gòu)有6個，分別為：市交通運輸監(jiān)察支隊、市交通運輸局道路運輸管理處、市交通運輸局港航處（地方海事局）、市交通運輸局基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站、市交通運輸局農(nóng)村公路管理處和市公路管理局，共承擔行政執(zhí)法事項358項，其中行政處罰權(quán)340項，行政強制權(quán)18項。

市級層面，市交通運輸局主要負責市級運政、地方海事、交通工程質(zhì)量監(jiān)督和農(nóng)村公路路政執(zhí)法等工作；市公路局主要負責黃河大橋、高速路政執(zhí)法和濟聊高速超限超載執(zhí)法工作?？h級層面，縣（市、區(qū)）交通運輸局負責轄區(qū)內(nèi)運政、地方海事、縣鄉(xiāng)道路路政執(zhí)法工作；縣（市、區(qū)）公路局負責轄區(qū)內(nèi)國省道路路政執(zhí)法工作。市縣交通運輸部門為分級管理，市縣公路管理部門是垂直管理。

當前交通行政執(zhí)法主體有以下三類：（1）交通行政機關(guān)。縣級以上地方人民政府交通主管部門是交通行政執(zhí)法通常的實施主體。（2）法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共管理職能的交通管理機構(gòu)。各級公路管理機構(gòu)、道路運輸管理機構(gòu)、港航管理機構(gòu)、海事管理機構(gòu)，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，也是交通行政執(zhí)法實施主體。（3）受行政機關(guān)委托的機構(gòu)。交通行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，委托其他機關(guān)實施行政執(zhí)法。受委托機關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托交通行政機關(guān)名義實施行政執(zhí)法。目前聊城市交通基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督屬于這種委托執(zhí)法。

（二）交通運輸執(zhí)法的表現(xiàn)形式

1.交通運輸監(jiān)察執(zhí)法：是指交通運輸監(jiān)察機構(gòu)根據(jù)國家法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，負責路政、運政管理和查處超限運輸行為，依法維護公路路產(chǎn)路權(quán)的執(zhí)法行為。主要依據(jù)：《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國道路運輸條例》《中華人民共和國公路安全保護條例》《山東省道路運輸條例》《山東省治理超限和超載運輸辦法》等。主要內(nèi)容有：實施對路政、運政等違法違章行為查處和處理。主要涉及：聊城市交通運輸監(jiān)察支隊。承擔行政處罰權(quán)17項、行政強制權(quán)4項，與運管處共同承擔行政處罰權(quán)69項、行政強制權(quán)8項。

2.路政執(zhí)法：是指公路管理機構(gòu)根據(jù)國家法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，為保護公路、公路用地、公路設(shè)施維護、公路管理機構(gòu)的合法權(quán)益，對公路使用者以及其他相對人所采取的直接產(chǎn)生法律效果的行政行為。依據(jù)：《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國公路安全保護條例》《山東省治理超限和超載運輸辦法》等。主要涉及：市交通運輸局農(nóng)村公路管理處、市公路局。農(nóng)村公路管理處承擔行政處罰權(quán)14項、行政強制措施權(quán)2項； 市公路管理局承擔行政處罰權(quán)27項，行政強制措施權(quán)6項。

3.道路運政執(zhí)法：是指道路運輸管理機構(gòu)根據(jù)國家法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，具體負責道路運輸管理工作中的道路運輸?shù)谋O(jiān)督檢查、行政處罰等執(zhí)法行為。主要依據(jù)：《中華人民共和國道路運輸條例》《山東省道路運輸條例》等。主要涉及：市交通運輸局道路運輸管理處。承擔行政處罰權(quán)79項，行政強制權(quán)1項。

4.港航（地方海事）執(zhí)法：是指港航機構(gòu)根據(jù)國家法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，負責內(nèi)河航道及航道設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、航道養(yǎng)護巡查、秩序維護和負責船舶檢驗行業(yè)監(jiān)督檢查、船員培訓行業(yè)監(jiān)督檢查等地方海事工作的執(zhí)法行為。主要依據(jù)：《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》《中華人民共和國水路運輸管理條例》《中華人民共和國船舶登記條例》等。主要涉及：市交通運輸局港航處（地方海事局）。承擔行政處罰權(quán)160項、行政強制措施權(quán)3項。

5.交通基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法：是指基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)受交通運輸主管部門委托，對公路水運工程項目質(zhì)量、安全監(jiān)督等開展的執(zhí)法行為。主要依據(jù)：《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》《公路工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定》等。主要涉及：市交通運輸局交通基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站，承擔行政處罰權(quán)1項。

二、運行中存在的問題

（一）各部門執(zhí)法權(quán)限不清。聊城市交通行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置，既有法律、法規(guī)授權(quán)的單位，如運管、港航等部門，又有主管部門委托機構(gòu)，如交通基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站等部門，共有5個事業(yè)單位負責交通領(lǐng)域執(zhí)法。同時市交通主管部門與公路管理機構(gòu)關(guān)系不順，公路、道路運輸、交通稽查相互之間溝通不暢，信息資源不能有效共享，造成了交通職能相對割裂、交通部門內(nèi)部之間各自為政，影響了交通整體職能的發(fā)揮。以公路貨運治超為例，運政實施源頭管理，高速路政負責對高速公路的執(zhí)法，交通運輸監(jiān)察機構(gòu)、公路路政負責對國省道路進行執(zhí)法，交通運輸監(jiān)察機構(gòu)和縣（市、區(qū)）交通運輸部門路政機構(gòu)負責對縣鄉(xiāng)道路等超限行為進行執(zhí)法，一輛超限貨車在一次運輸過程中，可能會被交通運輸部門的多個執(zhí)法主體重復處罰，形成了多頭執(zhí)法，多層執(zhí)法現(xiàn)象。

（二）市區(qū)兩級職責界定不明。聊城市市級交通運輸部門具體負責市級國省道干線公路運政執(zhí)法、縣鄉(xiāng)農(nóng)村公路的路政執(zhí)法和治理超限工作。市級公路管理部門負責高速路政執(zhí)法和濟聊高速超限超載執(zhí)法工作。市轄區(qū)交通部門既負責國省道路執(zhí)法，也負責縣鄉(xiāng)道路執(zhí)法。市屬開發(fā)區(qū)的國省道干線公路和縣鄉(xiāng)農(nóng)村公路的交通領(lǐng)域行政執(zhí)法為監(jiān)管空白。市與市轄區(qū)、市屬開發(fā)區(qū)不僅有重復交叉執(zhí)法還存在執(zhí)法空白，交通運輸部門與公路管理部門也存在重復執(zhí)法，部門與部門之間、市區(qū)層級之間執(zhí)法權(quán)限界定不清、執(zhí)法范圍不明。

（三）立法層次偏低。首先，我國在道路交通行政執(zhí)法領(lǐng)域欠缺配套的法律、法規(guī)體系，導致出現(xiàn)法律“真空”，執(zhí)法機構(gòu)缺乏可供適用的法律依據(jù)，就無法處理有關(guān)違法行為。其次，有些部門在立法時由于權(quán)限劃分不明確，導致不同部門之間有沖突、不同層級之間有沖突。第三，有些法律、法規(guī)在制定時缺少具體認定標準，尤其在行政處罰自由裁量方面，導致執(zhí)法人員無法準確判斷處罰額度，給執(zhí)法工作帶來很多困擾。這些立法上的缺陷，為違法行政提供了可乘之機，必須通過提高立法質(zhì)量來規(guī)范執(zhí)法行為，強化執(zhí)法能力。

（四）執(zhí)法體制不順。道路交通各行政執(zhí)法機構(gòu)由于分設(shè)情況嚴重、人浮于事、隊伍雜亂、執(zhí)法領(lǐng)域相近、執(zhí)法職能交叉、機構(gòu)和人員總數(shù)龐大，致使執(zhí)法成本高、效率低，各自為政，相互掣肘，執(zhí)法很難形成合力。各執(zhí)法機構(gòu)集規(guī)劃、決策、執(zhí)法職能于一身，既承擔著行政審批職能，又肩負著行政執(zhí)法任務(wù)，工作上會出現(xiàn)顧此失彼，審批和處罰相互聯(lián)系而又相互矛盾的現(xiàn)象。執(zhí)法機構(gòu)臃腫、重疊，執(zhí)法領(lǐng)域相似或相近，交通相關(guān)資源嚴重浪費。在日常的交通管理中，經(jīng)常會出現(xiàn)各部門爭著管的“焦點”現(xiàn)象，也會出現(xiàn)不予理睬的“空檔”現(xiàn)象，也會出現(xiàn)一方面執(zhí)法資源嚴重浪費的現(xiàn)象，而另一方面明顯管理力量不足的“超編缺員”現(xiàn)象。

三、外省交通領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法模式

（一）重慶市交通綜合行政執(zhí)法模式

2005年6月，重慶市在交通領(lǐng)域?qū)嵭芯C合行政執(zhí)法試點工作。將市級路政、運政、港航、征費稽查、高速公路五個方面的交通監(jiān)督處罰職能進行整合，組建重慶市交通行政執(zhí)法總隊，為重慶市交通委員會直屬的統(tǒng)一行使監(jiān)督處罰職能的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，下設(shè)重慶市交通行政執(zhí)法總隊直屬支隊、重慶市交通行政執(zhí)法總隊高速公路支隊、重慶市交通征費局，支隊根據(jù)工作需要可設(shè)若干大隊。重慶市道路運輸管理局、重慶市公路局、重慶市港航管理局現(xiàn)有的行政執(zhí)法機構(gòu)予以撤銷，原行使的監(jiān)督處罰職能交由重慶市交通行政執(zhí)法總隊直屬支隊承擔。重慶市高速公路行政執(zhí)法總隊成建制劃入重慶市交通行政執(zhí)法總隊，更名為重慶市交通行政執(zhí)法總隊高速公路支隊。

（二）廣東省交通綜合行政執(zhí)法模式

2006年1月，廣東省機構(gòu)編制委員會印發(fā)了《廣東省交通綜合行政執(zhí)法方案》，清理、整合省、市、縣交通部門及交通領(lǐng)域事業(yè)、企業(yè)單位的公路運政、水路運政、公路（含高速公路）路政、航道行政、港口行政、交通規(guī)費稽查等方面的監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強制等職能，建立省、市、縣（市、區(qū)）交通綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，并使它們作為各級交通行政主管部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，以同級交通行政主管部門的名義實施綜合行政執(zhí)法。

省級：根據(jù)交通行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章，指導、監(jiān)督全省交通行政執(zhí)法工作；組織協(xié)調(diào)重大執(zhí)法任務(wù)及跨區(qū)域行政執(zhí)法工作。市、縣級：根據(jù)交通行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章，具體行使轄區(qū)內(nèi)的公路運政、水路運政、公路路政、航道行政、港口行政、交通規(guī)費稽查等方面的行政執(zhí)法職責；依法糾正和查處有關(guān)違法違規(guī)行為，并對違反交通行政管理秩序的行為實施行政處罰等。

（三）江蘇省鹽城市交通綜合行政執(zhí)法模式

2015年11月，鹽城市開展交通運輸領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作。將道路、公路、運管、客管等道路行政執(zhí)法職責和航道、地方海事、內(nèi)河港口等水上行政執(zhí)法職責一并整合，組建市交通運輸綜合行政執(zhí)法支隊，隸屬市交通運輸局管理，為副處級財政撥款事業(yè)單位。進一步理順市與市轄區(qū)執(zhí)法管理體系，鹽城在市級一個層級設(shè)立綜合執(zhí)法隊伍，實行市與區(qū)統(tǒng)一執(zhí)法，市級綜合執(zhí)法機構(gòu)指導監(jiān)督全市交通運輸綜合行政執(zhí)法工作，下設(shè)道路行政執(zhí)法大隊和水上行政執(zhí)法大隊，大隊下設(shè)若干執(zhí)法中隊，分別負責市轄、鹽都、市開發(fā)區(qū)和城南新區(qū)的行政執(zhí)法工作。各級同步調(diào)整執(zhí)法主體為交通運輸主管部門，分別設(shè)立綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，實施本轄區(qū)內(nèi)交通運輸綜合行政執(zhí)法。

四、聊城市交通領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法模式探索

（一）構(gòu)建綜合行政執(zhí)法體系

1.完善市縣兩級交通運輸行政執(zhí)法體制，集中有關(guān)法律法規(guī)賦予交通運輸部門及其所屬事業(yè)單位的行政執(zhí)法權(quán)。清理、歸并和調(diào)整執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法力量，組建市縣交通運輸綜合執(zhí)法機構(gòu)。實行交通運輸綜合執(zhí)法后，交通運輸領(lǐng)域的其他機構(gòu)不再承擔行政處罰、行政強制等相關(guān)職責，原承擔執(zhí)法職責的事業(yè)單位進行職能調(diào)整、整合或撤銷。

2.理順市與市屬開發(fā)區(qū)執(zhí)法管理體系，在經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、江北水城旅游度假區(qū)分別設(shè)置綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，將市屬開發(fā)區(qū)交通運輸領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法職責納入市屬開發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。

3.調(diào)整縣級交通運輸行政執(zhí)法職責，將市公路管理局的路政執(zhí)法由市垂直管理調(diào)整為市縣分級管理，由縣交通運輸主管部門統(tǒng)籌負責本轄區(qū)內(nèi)交通運輸綜合行政執(zhí)法工作。

（二）整合行政執(zhí)法職能

市級：在市交通運輸監(jiān)察支隊的基礎(chǔ)上，整合市交通運輸局運輸管理處、地方海事局、市交通基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站、農(nóng)村公路管理處的行政處罰權(quán)、行政強制措施權(quán)等行政執(zhí)法職責；并整合市公路管理局在市高速公路路政執(zhí)法和高速治超等方面的行政執(zhí)法權(quán)。

調(diào)整市公路管理局在市高速公路路政執(zhí)法和高速治超等方面的行政處罰權(quán)、行政強制措施權(quán)等行政執(zhí)法職責，交由新組建的市交通運輸執(zhí)法監(jiān)察支隊行使。

縣級：市公路管理局的路政執(zhí)法由市垂直管理調(diào)整為市縣分級管理。將各縣（市、區(qū)）的國省道路路政執(zhí)法職責交由各縣（市、區(qū)）交通運輸部門行使，以實現(xiàn)執(zhí)法重心下移、整合執(zhí)法隊伍的目的。

五、配套建議

（一）相關(guān)法律法規(guī)需進一步完善。我國目前尚未對綜合執(zhí)法這一執(zhí)法模式進行立法上的規(guī)定。綜合執(zhí)法雖然完成了執(zhí)法主體的重組，執(zhí)法機構(gòu)的合并，但是對于執(zhí)法實踐中的依據(jù)問題尚未實行統(tǒng)一的規(guī)定。交通行政綜合執(zhí)法的法律規(guī)范性文件復雜多樣，形式不統(tǒng)一。在執(zhí)法過程中，往往同一行為有多個處罰的依據(jù)，究竟依據(jù)哪一法律法規(guī)進行處罰，勢必產(chǎn)生行政爭議，行政執(zhí)法的二次成本由此產(chǎn)生，行政執(zhí)法效率得不到實質(zhì)意義的提高。

（二）案件處理銜接機制需進一步完善。一是建立案件協(xié)作機制。建立職能部門與綜合執(zhí)法機構(gòu)之間信息共享平臺，實現(xiàn)行政許可、行政處罰等各類行政管理、執(zhí)法信息資源共享。交通綜合執(zhí)法機構(gòu)開展案件調(diào)查，職能部門提供必要的技術(shù)和信息支持，需共同查勘現(xiàn)場取證的，職能部門應(yīng)派員協(xié)助；交通綜合執(zhí)法機構(gòu)要及時向交通職能部門通報案件進展和案件處理結(jié)果；交通綜合執(zhí)法機構(gòu)對管理相對人采取行政強制措施時，應(yīng)邀請有關(guān)職能部門人員到場。二是加強工作會商，及時研究解決管理與執(zhí)法工作中的問題，形成事前預(yù)防、事中檢查、事后查處有機結(jié)合的長效監(jiān)管機制。綜合執(zhí)法機構(gòu)與職能部門在行政執(zhí)法過程中發(fā)生爭議時，由政府法制機構(gòu)依法協(xié)調(diào)處理，協(xié)調(diào)不成的報本級政府解決。三是實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接，完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關(guān)規(guī)定。行政執(zhí)法機構(gòu)發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)依法及時將案件移送公安機關(guān)并抄送同級檢察機關(guān)，不得以罰代刑；公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為不需要追究刑事責任但依法應(yīng)作出行政處理的，應(yīng)及時將案件移送行政執(zhí)法機構(gòu)。對當事人不履行行政執(zhí)法決定的，行政執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)依法強制執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。

（三）信息技術(shù)需進一步更新加強。建議參照城市網(wǎng)格化管理模式，建立道路交通綜合行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，安裝統(tǒng)一的操作系統(tǒng)和應(yīng)用軟件，建立統(tǒng)一的執(zhí)法業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫，保障道路交通數(shù)據(jù)的實時更新，與各級執(zhí)法機構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)信息資源共享、信息及時反饋的全方位動態(tài)監(jiān)管。建立向公眾公開的執(zhí)法政務(wù)系統(tǒng)，通過道路交通綜合行政執(zhí)法網(wǎng)站平臺發(fā)布法律規(guī)范、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序等相關(guān)信息。及時公布對社會有重大影響的執(zhí)法結(jié)果，隨時接受公眾監(jiān)督，實現(xiàn)公開透明管理。開通執(zhí)法信息查詢平臺，實現(xiàn)相關(guān)服務(wù)對象能夠查詢需要的信息，了解最新的資訊，為全社會提供優(yōu)質(zhì)、高效的現(xiàn)代化信息服務(wù)。

（四）執(zhí)法監(jiān)督機制需進一步完善。職能部門負責行政審批和事務(wù)性職責，綜合行政執(zhí)法部門負責監(jiān)督檢查、行政處罰等。職能部門與綜合行政執(zhí)法機構(gòu)之間是一種平行關(guān)系，由于在一些深層次的行政執(zhí)法與行政處罰中，職能部門可能對情況更加熟悉一些，因此，職能部門有資格和能力對綜合執(zhí)法機關(guān)的權(quán)力行使進行監(jiān)督。作為一種輔助監(jiān)督，當交通行政職能部門發(fā)現(xiàn)交通綜合執(zhí)法隊伍處罰不當時，應(yīng)把意見反饋給交通綜合執(zhí)法隊伍，交通綜合行政執(zhí)法隊伍拒不糾正的，交通行政職能部門可以提請同級人民政府予以監(jiān)督和糾正。

關(guān)鍵詞：交通領(lǐng)域 綜合行政執(zhí)法 體制改革