孫玉棟　孟凡達

摘要：近年來，政府大力推動PPP項目，但政策目標不明晰，在實際操作中偏重PPP項目的融資功能，將PPP項目作為化解地方債務的主要途徑之一。政策目標的錯位可能扭曲PPP項目相關(guān)方的決策行為。文章結(jié)合N省某縣供水PPP項目案例分析，認為旨在化解政府債務的偽PPP項目只是債務風險的后置與隱性化，建議明確PPP項目定位，規(guī)范PPP項目審批，優(yōu)化PPP項目環(huán)境。

關(guān)鍵詞：PPP項目；地方政府性債務；風險

一、 PPP項目概述

PPP模式（Public-Private-Partnership）被譯為政府和社會資本合作模式。根據(jù)財政部相關(guān)文件的定義，PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，雙方事先約定投資回報模式，包括使用者付費、政府付費或兩種方式的結(jié)合。

從理論層面看，推動PPP模式，吸引社會資本，通?；谌缦履康模浩湟?，改善公共服務方面，通過提高公共服務水平和服務供給績效，從而提高人民生活水平；其二，減輕政府負擔方面，旨在引進社會資本分擔政府風險，化解政府債務，減少政府開支，以及通過出售資產(chǎn)并向售后資產(chǎn)征稅來增加政府收入；此外，PPP項目還可發(fā)揮吸引國內(nèi)外投資，鼓勵資本回流，促進經(jīng)濟發(fā)展等作用。但PPP項目能夠發(fā)揮如上作用的前提在于政府壟斷公共服務提供的低效無能，但這種低效無能則主要歸咎于服務提供者的壟斷地位，而不在于服務提供者的身份。因此，PPP項目發(fā)揮作用的核心機制在于將競爭和市場力量引入公共服務。

但從目前PPP項目推行情況看，地方政府通常將化解政府債務風險納入PPP項目目標，甚至將其作為政府推行PPP項目的主要動因。根據(jù)國辦發(fā)[2015]42號文第十三條，政府推行PPP項目時將化解地方政府性債務風險納入政策目標中，允許政府通過“積極運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務轉(zhuǎn)換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力”。如若將地方政府債務化解作為項目推行的動機，并貫徹到PPP項目的推行與管理中，則可能扭曲PPP項目發(fā)揮作用的機制。本文將結(jié)合調(diào)研獲取的案例信息，分析實操中政府將債務化解作為推行PPP項目的主要目標時，將如何扭曲PPP項目的運營機理，以及這種扭曲行為將對地方政府債務化解帶來何種風險。

二、 以PPP項目化解政府存量債務的風險

1. 案例概況。N省某縣B供水PPP項目為典型的地方政府存量債務化解案例。B供水項目原為縣政府投資興建項目，于2012年立項，委托X公司施工，原合同約定項目款項自2012年施工起按4∶3∶3比例分三年全部付清，工程造價共計9 800萬元。B供水項目于2015年全部完工并交付運營，但政府拖欠工程款，三年實際支付僅2 600萬元。

為化解存量債務，縣政府擬通過PPP項目的名義進行貸款，B供水項目包裝成ROT模式，由縣政府城投公司組建H子公司作為PPP項目的政府出資人代表，由縣財政局政府官員擔任子公司董事長，B供水項目的政府拖欠工程款轉(zhuǎn)化為H子公司債務。H子公司已成功向某政策性銀行申請到PPP專項貸款6 500萬元，但貸款到賬后，財政局及H子公司以X公司未參與PPP項目為由拒絕撥付工程欠款。

縣財政局提出的解決方案為：X公司與H子公司組建關(guān)于B供水項目的PPP項目公司，PPP項目公司的資本金按投資總額（原工程造價）的50%設(shè)置，擬定資本金5 000萬。項目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)為，縣政府出資人代表（H子公司）以實物資產(chǎn)（B供水項目）形式出資，占項目公司70%的股權(quán)；社會投資人占股30%，以貨幣出資方式投入1 500萬元股本金。即X公司參與PPP項目后，H子公司償還政府拖欠工程欠款6 500萬元，但X公司需要從中拿出1 500萬元向PPP項目公司注資。此外，PPP項目公司獲得縣供水特許經(jīng)營權(quán)，由X公司負責B供水項目的日常運營。

2. 案例分析。

（1）關(guān)于PPP項目利潤空間的分析。PPP項目能否吸引社會資本的關(guān)鍵在于政府給予企業(yè)的利潤空間與利潤預期的穩(wěn)定性，而在PPP項目推行過程中，政府通常會將盈利良好的項目保留下來，即使為該項目投資承擔債務，而將盈利水平較差的項目發(fā)包出去。從當?shù)乜h供水特許經(jīng)營合同看，政府對合作的價格、服務作出如下安排：當?shù)刈詠硭畠r格需經(jīng)縣物價局測算后舉行價格聽證會，經(jīng)縣政府同意，按照縣發(fā)改委的批復意見進行定價，當?shù)噩F(xiàn)行水價為2007年確定，其中居民用水2.60元/噸，機關(guān)事業(yè)單位用水3.60元/噸，工業(yè)用水3.50元/噸，經(jīng)營服務性用水4.00元/噸。

我國供水行業(yè)實行價格管制，基于歷史原因與社會穩(wěn)定，對居民用水實行管制低價，并相應提高工業(yè)用水、經(jīng)營服務性用水的定價，以實現(xiàn)不同產(chǎn)品價格的交叉補貼。管制價格制定就是在價格交叉補貼的模式下，核定供水企業(yè)的成本利潤水平，保證水企8%～12%的盈利水平。這種扭曲的價格機制也成為當前供水市場企業(yè)盈利與否頗具爭議的原因之一。根據(jù)《城市供水統(tǒng)計年鑒2013》、中國水網(wǎng)以及各市政府機關(guān)及供水公司公開數(shù)據(jù)觀測可知，城鎮(zhèn)供水成本相對于居民用水價格的倒掛現(xiàn)象具有普遍性。

參與B供水PPP項目的X公司面臨著較為尷尬的經(jīng)營局面。該縣的供水市場格局為：工業(yè)用水并未劃入PPP供水項目，一部分工業(yè)用水由縣政府水利局組織生產(chǎn)經(jīng)營，另一部分工業(yè)園區(qū)內(nèi)的用水由園區(qū)內(nèi)水廠負責。B供水PPP項目僅負責縣自來水公司的業(yè)務范圍，包括居民用水、機關(guān)事業(yè)單位用水和經(jīng)營服務性用水，主要為居民用水?？h自來水公司為自收自支的事業(yè)單位，但廠網(wǎng)設(shè)備維護通常需要政府財政撥款?？h政府對于PPP供水項目的安排為：PPP項目公司負責運營B供水項目，向自來水公司供水，由自來水公司負責銷售。即X公司運營的水廠主要負責低水價的居民用水，而公司不直接銷售，即意味著自來水公司要從低水價中再分成一部分，盈利預期堪憂。

從政府角度看，保留自來水公司事業(yè)編制意味著PPP項目并未有效緩解原體制下的冗員低效問題。此外，政府保留了高水價的工業(yè)用水經(jīng)營，該PPP項目承擔的是低利潤空間的業(yè)務，而當?shù)毓┧斩▋r機制并未改變，這意味著PPP項目企業(yè)幾乎不可能通過供水經(jīng)營收回投資成本，更遑論盈利。

面對政府主導下形成的低預期收益，在對企業(yè)負責人的訪談中，企業(yè)負責人表示其對于注資的1 500萬元能否在特許經(jīng)營期內(nèi)收回成本表示擔憂，企業(yè)的盈利模式在于政府承諾未來該縣的供水項目交由X公司承擔，企業(yè)參與PPP項目以維系政企關(guān)系，從而獲得未來水務施工項目的優(yōu)先權(quán)。根據(jù)財政部2016年10月的發(fā)布的財金[2016]90號文第九條規(guī)定：對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務外包的PPP項目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務的，按照《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進行招標。該項政策的出臺為政府對X公司的承諾提供了依據(jù)。該項政策為部分施工單位規(guī)避項目施工資質(zhì)要求，通過作為社會資本參與PPP項目獲得工程打開方便之門。

（2）關(guān)于地方債務化解的分析。案例中B供水PPP項目形成的地方政府債務屬于墊資形成的工程欠款。債務化解渠道為設(shè)立PPP項目，通過銀行貸款的形式借新還舊，并以要求企業(yè)注資的形式減輕債務壓力。

從貸款融資情況看，縣政府出資代表H子公司申請的是某政策性銀行為PPP項目安排的貸款資金，因此將已建成并經(jīng)過驗收投入使用的B供水項目包裝成ROT模式。值得一提的是，當?shù)乜h財政局組織H子公司向政策性銀行申請貸款時，PPP項目安排為BOT模式，并成功申請到貸款，PPP項目向上級省財政廳申報時被修改為ROT模式，因此縣政府通過PPP項目化解地方政府債務的行為得到了該政策性銀行的配合。貸款利率按中國人民銀行5年及以上貸款利率，貸款總額6 500萬元，貸款期限15年，寬限期2年（即所謂的供水項目建設(shè)期），因此實質(zhì)上縣政府將工程欠款轉(zhuǎn)化為17年的銀行貸款。

在H子公司成立后，政府對X公司的工程欠款已經(jīng)轉(zhuǎn)化為H子公司的債務。法理上該筆貸款用于償還X公司的工程欠款不存在障礙。但政府要求X公司參與PPP項目，并以貸款以PPP項目的名義申請下來為理由，如不參與則拒絕償還X公司債務。因此政府作出了拒絕償還債務的威脅，提高了企業(yè)在PPP項目中的退出成本，而企業(yè)雖然注資1 500萬元捆綁在PPP項目上，但能夠獲得5 000萬元的債務償還，并獲得PPP項目公司30%的股權(quán)。而政府對價格、服務的安排，企業(yè)的收益預期也不足以吸引其他無債務糾紛的企業(yè)參與項目競爭。

（3）關(guān)于該類PPP項目后續(xù)風險的分析。從政府債務風險來看，政府通過申請貸款償還了拖欠的工程欠款，但屬于借新還舊，將這筆債務轉(zhuǎn)為17年期的銀行貸款，債務風險后移。根據(jù)貸款申請資料，該筆貸款名義上的還款來源為B供水PPP項目在特許經(jīng)營期內(nèi)的經(jīng)營收入，PPP項目采用使用者付費加政府補貼的形式，從供水服務定價和PPP項目公司服務范圍來看，使用者付費基本上不可能保證貸款本息的償還，因此這筆債務將最終由政府補貼的形式變相轉(zhuǎn)為政府償還。經(jīng)過PPP項目的轉(zhuǎn)化，縣政府的賬面存量債務成功削減，但償債的政府支出責任依然存在，只是通過借新還舊將支出置后并分散化。

從PPP項目的實施效果看，B供水PPP項目實際上屬于存量項目，B供水項目驗收并投入使用后，由縣自來水公司負責日常運營。而PPP項目實施后，B供水項目交由X公司運營，而X公司是建筑施工企業(yè)，此前并沒有相關(guān)水務運營經(jīng)驗。因此X公司參與B供水項目對于供水服務績效的提升，從生產(chǎn)技術(shù)角度看效果并不明顯，從管理角度看，由于PPP項目實施后僅承擔了自來水公司的水廠生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而供水產(chǎn)品的銷售環(huán)節(jié)依然由縣自來水公司承擔，管理績效的提升空間有限。在對X公司的訪談中，該公司主要負責人對于供水項目的運營缺乏經(jīng)驗，其收益預期也集中在未來的水務工程項目上?？傮w而言，該PPP項目并非是以提高服務水平與服務供給效率為目的實施的。

此外，縣政府為了吸引X公司參與PPP項目，通過口頭方式承諾X公司可以優(yōu)先承包該縣未來的水務工程，而財金[2016]90號文則從法理上為X公司承包未來的水務工程提供依據(jù)。這種行為實質(zhì)上造成了X公司對于當?shù)厮畡展こ淌┕つ撤N意義上的壟斷，違背了公平競爭的原則，也不利于政府在后續(xù)的工程中通過招投標方式取得更優(yōu)選擇。

三、 優(yōu)化PPP項目管理，完善市政建設(shè)投融資的政策建議

1. PPP項目的定位應側(cè)重于改善公共服務，提高服務績效，而非政府融資。一個成功的PPP項目可以發(fā)揮提高公共服務水平、促進項目融資、減輕政府負擔等多種作用，但這些成效的顯現(xiàn)應基于如下邏輯：通過PPP項目吸引社會資本，引入競爭和市場化力量，從而提高公共服務質(zhì)量，提高服務供給效率，壓縮生產(chǎn)和經(jīng)營管理成本，而公眾獲得更高水平的公共服務后，也相應會逐漸接受更高的服務價格，從而PPP項目可以獲得穩(wěn)定的盈利甚至更大的利潤空間，而獲利能力良好的PPP項目有利于吸收社會資本，從而實現(xiàn)了促進項目融資、減輕政府負擔的作用。

PPP模式在發(fā)展中國家推行時間較早，從各國PPP項目的實踐經(jīng)驗看，期待私人融資是不現(xiàn)實的。根據(jù)世界銀行關(guān)于城市水務行業(yè)PPP項目的研究結(jié)論，20世紀90年代的水務領(lǐng)域PPP項目最具吸引力之處在于政府認為項目具有所謂的融資能力，但實踐證明社會資本能作出的最大貢獻是提高公共服務質(zhì)量和運營效率，缺乏合理利潤支撐的項目中，許多項目不能保證初期預計的投資。因此，PPP項目的成效可以從多維度呈現(xiàn)，但政府推行PPP項目的政策定位應該清晰，即：PPP項目的定位應側(cè)重于改善公共服務，提高服務績效，而非單純項目融資，推卸政府投資責任。

2. 完善PPP項目相關(guān)立法，避免政出多門。目前有關(guān)PPP模式的法律法規(guī)并不完善，對PPP模式的內(nèi)涵和外延界定模糊，操作法規(guī)政出多門，財政部、發(fā)改委等部委權(quán)責劃分不明，出臺辦法依托的上位法不同，導致PPP項目中的政企關(guān)系定位沖突、PPP項目審批標準不同等一系列問題。2016年7月的國務院常務會議對兩部門的PPP權(quán)責加以明確，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目由國家發(fā)展改革委牽頭負責，公共服務領(lǐng)域PPP項目的推進工作自然由財政部牽頭負責，但此兩者存在交叉，如何界定項目屬于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域還是公共服務領(lǐng)域依然存在爭議。相關(guān)法規(guī)模糊增加了社會資本的顧慮，從而缺乏參與PPP項目的興趣。為促進PPP項目的推廣工作，保障PPP項目的良好運行，亟待完善PPP項目相關(guān)立法工作，統(tǒng)一政令，而不宜首鼠兩端，政出多門。

3. 規(guī)范PPP項目審批，慎重安排政府補貼。結(jié)合案例分析，以PPP項目化解地方政府性債務風險實質(zhì)上是將政府債務后置和分散化，而這類偽PPP項目的粗放運作，難以實現(xiàn)改善公共服務的目的，項目缺乏合理利潤支撐，可持續(xù)性堪憂。建議規(guī)范PPP項目審批，慎防偽PPP項目。

以政府補貼保障社會資本的盈利水平是PPP項目吸引社會資本的有力保障，也是PPP項目化解地方債務風險，將存量債務轉(zhuǎn)化為政府中長期固定支出的主要手段?？刂频胤絺鶆盏膶嶋H規(guī)模，必須審慎安排PPP項目的政府補貼。

4. 做好頂層設(shè)計，改善PPP項目環(huán)境。做好PPP項目，需要一個系統(tǒng)性的涉及多領(lǐng)域體制機制的改革。以城鎮(zhèn)供水行業(yè)為例，做好城鎮(zhèn)供水PPP項目，必須為項目營造良好的外部環(huán)境，保障企業(yè)合理的利潤空間。當前城鎮(zhèn)供水行業(yè)可以從如下渠道改善PPP項目環(huán)境。

明晰投資責任。城鎮(zhèn)供水通常被視為自然壟斷行業(yè)，但細分下行業(yè)的自然壟斷特性主要體現(xiàn)在供水管網(wǎng)上，自來水廠則是供水產(chǎn)品的生產(chǎn)者。因此，水廠和管網(wǎng)的投資運營可以拆分為兩個PPP項目，水廠PPP項目可以主要依靠社會資本投資，采用使用者付費的形式補償社會資本的投資，而管網(wǎng)的投資責任還應主要由政府承擔。

改變服務結(jié)算模式。有兩種服務結(jié)算方案可以替代現(xiàn)行的“政府價格管制+使用者付費”方案。如深化水務市場化改革，放松價格管制，改變目前工商業(yè)用水價格補貼居民水價的價格交叉補貼模式，由供水服務提供者根據(jù)服務成本與供需環(huán)境理順價格，但該方案將面臨較大的價格變動，社會阻力短期較大。又如可以將用戶水價與運營商收入分離，政府購買PPP項目的供水服務并進行結(jié)算，而用戶水價劃歸政府，當前污水處理項目多采用該種模式，能否較好的保證運營商的合理利潤，這也是當前水務PPP項目中污水處理項目比城鎮(zhèn)供水項目更具有吸引力的主要原因。

5. 妥善設(shè)計PPP項目的退出機制。如本文所用案例情況，旨在化解地方政府債務風險的偽PPP項目并沒有引入競爭和市場化力量，反而某種程度上加劇了當?shù)匚磥硭畡展こ痰膲艛嗲闆r，因而該項目沒有起到改善公共服務、提高運營效率的作用。PPP項目的特許經(jīng)營期長達30年，如果不能讓該類偽PPP項目的運營商盡快退出項目，則實質(zhì)上阻礙了當?shù)爻擎?zhèn)供水市場吸引更有競爭力、更為專業(yè)的供水運營商進入。建議妥善設(shè)計PPP項目（尤其是該類已實施的偽PPP項目）的退出機制。

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基金項目：國家社會科學基金重點項目（項目號：12AGL005）。

作者簡介：孫玉棟（1965-），男，漢族，黑龍江省嫩江縣人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為公共財政管理；孟凡達（1989-），男，漢族，遼寧省本溪市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為公共財政管理。

收稿日期：2017-03-17。